I GSK 1461/19

Umarzając postępwoanie odwoławcze z powodu uplywu 3-letniego terminu na zlożenie wniosku o podjecie postepowania zawieszonego wcześniej na żądanie strony (art. 98 par. 2 k.p.a.), organ powinien rozważyć, czy nie ma przeszkód w uwzględnieniu cofnięcia odwołania, o których mowa w art. 137 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 771/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 października 2018 r. nr ONW/201/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. Sp. z o.o. w B. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z 14 marca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 771/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor OR ARiMR, organ odwoławczy) z 15 października 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich (ONW).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 12 sierpnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warszawa Zachód w Wojcieszynie, po rozpatrzeniu wniosku "K." s.c. odmówił przyznania płatności ONW za rok 2011.

Spółka cywilna wniosła odwołanie od tej decyzji, a następnie wniosła o uzupełnienie postepowania dowodowego oraz o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowań dotyczących lat poprzednich. Dyrektor OR ARiMR postanowieniem z 6 października 2015 r. zawiesił postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy decyzją z 15 października 2018 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że spółka cywilna była jedyną stroną postępowania, a organ odwoławczy, po stwierdzeniu braku podstaw do odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego uwzględnił wniosek spółki o zawieszenie. Organ w postanowieniu poinformował stronę, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania będzie uważane za wycofane. Ponieważ podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić tylko na wyraźne żądanie strony, konsekwencją niezwrócenia się przez stronę o podjęcie postępowania jest uznanie żądania wszczęcia postępowania za niebyłe i umorzenie postępowania.

Na decyzję Dyrektora OR ARiMR z 15 października 2018 r. skargę do WSA w Warszawie wniosła A. Sp. z o.o. w B. (były wspólnik spółki cywilnej). W uzasadnieniu skargi, w której zarzucono decyzji naruszenie art. 98 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 137 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wskazano, że organ nie zbadał, czy umorzenie postępowania odwoławczego nie spowoduje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając oddalenie skargi WSA w Warszawie stwierdził, że zasadnie organ uznał, że w sytuacji, w której zawieszone było postępowanie odwoławcze na wniosek strony odwołującej się, a nadto postępowanie to nie zostało podjęte w okresie trzech lat od daty jego zawieszenia, to obowiązkiem organu administracji było jego umorzenie. Postępowanie administracyjne nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia (odwołanie). Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest wycofania wniosku przez stronę, lecz przepis prawa (art. 98 § 2 k.p.a.) nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie (także odwoławcze) za wycofany. Natomiast w ocenie Sądu I instancji art. 137 k.p.a. odnosi się do sytuacji, w której inicjatywa wycofania wniesionego środka zaskarżenia pochodzi od strony postępowania, wskazuje bowiem, że to "strona może cofnąć odwołanie", zaś z treści art. 98 § 2 k.p.a. wynika, że wycofanie żądania uznaje za dokonane wraz z upływem trzyletniego okresu zawieszenia postępowania dokonanego w trybie art. 98 § 1 k.p.a.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA z 14 marca 2019 r., w której zaskarżyła to orzeczenie w całości zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 137 w związku z art. 98 § 1 i § 2 k.p.a. w ich materialnoprawnym aspekcie poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz błędne zastosowanie.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 137 i 98 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie niezastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz artykułów 105 § 1 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędną wykładnię prawa materialnego a przez to ich błędne zastosowanie, a także przyjęcie przez Sąd tychże wadliwych ustaleń organu oraz sposobu stosowania prawa za własne;

3. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez akceptację legalności umorzenia postepowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przesądzało bowiem o istocie skarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi i uchylenie skarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Warunkiem rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu do zgłoszenia wniosku o podjęcie postępowania, jest jego uprzednie skuteczne zawieszenie. Zawieszone postępowanie obejmowane jest regulacją ww. przepisu w konsekwencji fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przepis art. 98 § 1 k.p.a. nie określa formy prawnej wyrażenia sprzeciwu wobec żądania zawieszenia postępowania, stąd też przyjmuje się, że zgłoszenie sprzeciwu może nastąpić w dowolnej formie. Gdy zaś strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (wyroki NSA z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3069/18; z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3676/18). Bowiem to sama strona, która chciała zawieszenia postępowania we własnej sprawie ma być inicjatorem jego podjęcia, czyli wyrazić chęć jego kontynuowania.

Należy w tym miejscu podkreślić że termin przewidziany w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prawa materialnego, nieprzywracalnym, liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Świadczy o tym ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (wyroki NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; z 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14). Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że strona nie jest zobligowana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w terminie określonym w art. 98 § 2 k.p.a., natomiast z jego upływem gaśnie jej uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć. Upływ tego terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie odwoławcze z powodu upływu 3-letniego terminu na złożenie wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego wcześniej na żądanie strony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 98 § 2 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy było uzasadnione treścią art. 140 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że postanowienie o zawieszeniu postępowania na wniosek strony zostało wydane w dniu 6 października 2015 r., zatem wniosek o jego podjęcie należało złożyć do dnia 6 października 2016 r. Dalej organ wskazał, że żądanie podjęcia postępowania nie może być zastąpione innymi czynnościami. Podjęcie zawieszonego postępowania może zaistnieć tylko i wyłącznie na wyraźne żądanie strony.

W związku z powyższym wskazać należy, że zawarty w art. 98 § 2 k.p.a. zwrot "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane" prawidłowo został uznany przez organ odwoławczy za odnoszący się również do postępowania odwoławczego. Przyjęcie przez ustawodawcę tego rodzaju fikcji prawnej (cofnięcia wniosku lub odwołania) oznacza, że skutek upływu terminu byłby identyczny ze skutkiem rzeczywistego cofnięcia odwołania. Organ powinien jednak w takiej sytuacji rozważyć, czy nie ma przeszkód w uwzględnieniu cofnięcia odwołania i w zależności od poczynionych ustaleń – umorzyć postępowanie odwoławcze lub je kontynuować (por. Z. R. Kmiecik., Żądanie zawieszenia ogólnego postępowania administracyjnego, ST 2008/7-8/141-151) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2011 r., II SA/Kr 182/11, LEX nr 1127587, w którym Sąd wskazał, że "Obowiązkiem organów administracji badających skuteczność cofnięcia odwołania jest ocena zaskarżonej decyzji w kontekście jej legalności (zgodności z prawem), oraz celowości (zgodności z interesem społecznym)".

Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

Organ odwoławczy nie zawarł w swym rozstrzygnięciu żadnych rozważań dotyczących zbadania decyzji, będącej przedmiotem odwołania, pod kątem spełnienia wymogów wskazanych w przepisie art. 137 k.p.a. tj. czy nie narusza ona prawa lub interesu społecznego. Naruszenie ww. przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ewentualne stwierdzenie przez organ odwoławczy wystąpienia któregokolwiek z elementów wskazanych w art. 137 k.p.a., tj. bądź to naruszenia przez badaną decyzję prawa, bądź interesu społecznego – winno skutkować nieuwzględnieniem zaistniałej fikcji prawnej cofnięcia odwołania i w konsekwencji odmową uwzględnienia cofnięcia odwołania. Natomiast w przypadku uznania, że cofnięcie odwołania nie narusza prawa lub interesu społecznego, możliwe będzie zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Tym samym należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że zarzut naruszenia art. 137 i art. 98 § 2 k.p.a. jest uzasadniony. Powyższe skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonej decyzji, albowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w niniejszym wyroku.

Z tych względów, działając w oparciu o art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.).