I GSK 2013/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gmina R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 2053/18 w sprawie ze skargi Gminy R. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 19 października 2018 r. nr FS12.4144.53.2018 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 2053/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Gminy R. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 19 października 2018 r. nr FS12.4144.53.2018 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 30 maja 2018 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski orzekł w przedmiocie określenia przypadających do zwrotu przez Gminę do budżetu państwa kwot. Zgodnie z Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia decyzja Wojewody została doręczona Gminie w dniu 30 maja 2018 r.

Pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. Gmina złożyła odwołanie zaskarżając powyższą decyzję Wojewody w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy albo uchylenie decyzji Wojewody i umorzenie postępowania w całości.

Postanowieniem z dnia 19 października 2018 r. Minister Finansów stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. powoływanej dalej jako k.p.a.), odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie.

Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 2053/18 oddalił skargę Gminy R. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 19 października 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Zdaniem Sądu I instancji skarżąca jest podmiotem, któremu dokonuje się doręczeń na elektroniczną skrzynkę podawczą w rozumieniu art. 392 k.p.a. Skarżąca nie przekazała organowi żądanej informacji, co do tego, że utworzyła inną dodatkową skrzynkę podawczą, na którą należy przekazywać informację/korespondencję w sprawie. W związku z tym organ zobowiązany był do doręczenia decyzji na wskazaną i znaną mu elektroniczną skrzynkę podawczą, co wynika z art. 46 § 10 k.p.a.

Wojewódzki Sad Administracyjny przypomniał, że ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne wskazuje, że w przypadku podmiotów publicznych fakt doręczenia ustawodawca wiąże z wprowadzaniem albo przeniesieniem dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego. Sąd I instancji podkreślił, że okoliczność doręczenia decyzji Wojewody na elektroniczna skrzynkę podawczą w dniu 30 maja 2018 r. potwierdza wydruk z ePUAP załączony do skargi.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 392 k.p.a. w zw. z art. 46 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskazana w dokumencie UPP (urzędowe poświadczenie przedłożenia) data i godzina stanowi potwierdzenie doręczenia decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 maja 2018 r., w sytuacji, gdy odebranie decyzji nastąpiło w dniu 4 czerwca 2018 r., a tym samym wskazaną na dokumencie UPP datę i godzinę doręczenia uznać należało wyłącznie za poświadczenie daty i godziny, w której Gmina R. otrzymała dokument UPP wygenerowany automatycznie przez System teleinformatyczny skarżącej (za datę przedłożenia decyzji w systemie informatycznym skarżącej), co doprowadziło do błędnego ustalenia faktycznego, mającego istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, że doręczenie decyzji Wojewody nastąpiło w dniu 30 maja 2018 r., nie zaś - jak podaje skarżąca - w dniu 4 czerwca 2018 r., a w konsekwencji do przyjęcia, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania,

2) art. 46 k.p.a. poprzez uznanie że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku doręczeń dokonywanych na podstawie art 392 k.p.a.

3) art. 3 pkt 20 w związku z art. 16 ust. 1 a ustawy o informatyzacji w zw. z § 8 ust. 3, § 11 ust. 1 pkt 1 w zw. Z § 15 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych z dnia 14 września 2011 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 180 - dalej zwane rozporządzeniem) poprzez ich błędną wykładnię (art. 3 pkt 20 ustawy i § 8 ust. 3 rozporządzenia) i niezastosowanie § 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 15 rozporządzenia i uznanie, że dostarczenie decyzji na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu Gminy i wygenerowanie urzędowego poświadczenia przedłożenia stanowi potwierdzenie odbioru decyzji Wojewody i tym samym rozpoczyna bieg do wniesienia odwołania od tej decyzji, podczas gdy z prawidłowej wykładni przepisów wynika, że dostarczenie podmiotowi publicznemu dokumentu elektronicznego musi wiązać się z opatrzeniem poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego i wydaniem przez ten podmiot urzędowego poświadczenia odbioru dokumentu, który to dokument dopiero potwierdza odbiór decyzji.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 134 i art. 151 p.p.s.a przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności przez to, że nie zastosował prawidłowo art. 134 p.p.s.a., a ograniczył się tylko do skontrolowania wydanego postanowienia w kontekście nie wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów, podczas gdy wskazany przepis nakazuje sądowi zbadanie zgodności zaskarżonego aktu w całości, tj. w granicach danej sprawy, a nie w granicach zarzutów czy wniosków skarżącego. Gdyby sąd dokonał oceny legalności zgodnie z art. 134 p.p.s.a., wówczas musiałby odnieść się do brzmienia art. 46 k.p.a. a tym samym do braku prawidłowego doręczenia decyzji skarżącej, co w efekcie dawało podstawę do uchylenia postanowienia. Powyższe uchybienie procesowe ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przez naruszenie art. 134 p.p.s.a. Sąd I instancji nie dostrzegł nieprawidłowego zastosowania art. 392 k.p.a. i konieczności zastosowania art. 46 k.p.a., co w rezultacie spowodowało, zastosowanie przez Sąd wadliwie art. 151 p.p.s.a. i doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W gruncie rzeczy istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy skutek prawny doręczenia stronie skarżącej, która pozostaje podmiotem publicznym, pisma zawierającego decyzję, wiąże się wyłącznie z wprowadzeniem owego pisma do systemu teleinformatycznego i uzyskaniu urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP), czy też doręczenie owego pisma następuje w momencie pobrania dokumentu w formie elektronicznej z systemu teleinformatycznego i potwierdzenia odbioru w sposób przyjęty dla tego rodzaju doręczeń (np. podpisem kwalifikowanym).

Zasady doręczania dokumentów drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy e-PUAP określają przepisy ustawy o informatyzacji oraz rozporządzenie. Powyższe regulacje prawne określają m.in. zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi (art. 1 pkt 6 ustawa o informatyzacji). Podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej, a nadto zobowiązany jest udostępnić elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na e-PUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych, spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych określone w ww. rozporządzeniu (art. 16 ust. 1 i art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji). Przy czym, dokument elektroniczny doręczany na informatycznym nośniku danych jest przekazywany odbiorcy wraz z tym nośnikiem (§ 10 rozporządzenia).

Należy także wskazać, że stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające m.in. pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 wspomnianej ustawy – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny. W myśl § 8 ust. 3 rozporządzenia, doręczenia dokonywane za pomocą e-PUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub podmiotowi publicznemu, który utworzył na e-PUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 dokument elektroniczny powinien być podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym e-PUAP, albo opatrzony kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną (art. 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy o informatyzacji). Z tym jednak, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). W literaturze wskazuje się, że dochodzi w takiej sytuacji do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka (vide: K.Wojsyk, [w:] G.Szpor, C.Martysz, K.Wojsyk, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 164). Oznacza to, że poświadczenie przedłożenia tworzone jest z chwilą doręczenia dokumentu adresatowi (a nie zapoznania się z jego treścią), a tym samym ma charakter zbliżony do "tradycyjnego" zwrotnego potwierdzenia odbioru. Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że urzędowe poświadczenie odbioru (przedłożenia) stanowi niezaprzeczalny dowód doręczenia pisma w obiegu korespondencji między podmiotami publicznymi (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1729/15; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2019 r., II OSK 1601/19; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 465/20; wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., II OSK 880/21; postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., III OZ 264/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W praktyce oznacza to, że wniesienie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, powoduje automatyczne wygenerowanie urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP), co pozwala przyjąć, że dokument ten wpłynął do podmiotu publicznego, samo zaś urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP), stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi potwierdzenie doręczenia dokumentu elektronicznego. Urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP) jest więc w takim przypadku urzędowym poświadczeniem odbioru i nie wymaga potwierdzenia na skutek wygenerowania przez adresata pisma urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD). W obiegu korespondencji pomiędzy podmiotami publicznymi za moment doręczenia uważa się zatem wprowadzenie korespondencji do systemu informatycznego adresata, kiedy to automatycznie następuje podpisanie urzędowego poświadczenia odbioru w sposób przyjęty w danym systemie (vide: wyrok NSA z dnia 24 lipca 2019 r., II OSK 1601/19; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 465/20; postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., III OZ 264/22, www.orzeczenia.gov.pl). Brak jest jednocześnie usprawiedliwionych powodów aby, w przypadku podmiotu publicznego, dopiero podpisanie przez adresata poświadczenia doręczenia dokumentu elektronicznego, w trybie § 14 rozporządzenia, uznać za wywołujące skutek doręczenia, skoro już tylko zaniechanie obsługi elektronicznej skrzynki podawczej i brak podpisania urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD), powodowałaby odsunięcie w czasie terminu doręczenia, a w konsekwencji skutków doręczenia. Niweczyłoby to cel owej regulacji prawnej, jakim ma być usprawnienie obiegu dokumentów między podmiotami publicznymi (art. 16 ust. 3 ustawy o informatyzacji) (vide: wyrok NSA z dnia 24 lipca 2019 r., II OSK 1601/19, www.orzeczenia.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że skutek prawny doręczenia stronie skarżącej decyzji wiąże się z wprowadzeniem pisma ją zawierającego do systemu teleinformatycznego, a nie – jak wskazuje skarżąca – z pobraniem dokumentu w formie elektronicznej z systemu teleinformatycznego. Tym samym, datą początkową, od której zaczął biec termin do złożenia odwołania od decyzji z dnia 30 maja 2018 r. wydanej przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, doręczonej w formie dokumentu elektronicznego na elektroniczną skrzynkę podawczą skarżącej – jest dzień 30 maja 2018 r., a tym samym czternastodniowy termin do wniesienia o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 13 czerwca 2018 r. Odwołanie zostało wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. w dniu 15 czerwca 2018 r., czyli nastąpiło to dwa dni po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela prezentowanych w orzecznictwie poglądów, z których wynika, że gminie, która w danej sprawie występuje w charakterze strony postępowania administracyjnego, której przysługują określone środki prawne i których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu, decyzję w formie dokumentu elektronicznego doręczanego przy pomocy ePUAP należy doręczyć poprzez uprzednie sporządzenie tzw. urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD). Rodzaj skutków, jakie powoduje doręczenie podmiotowi publicznemu dokumentu elektronicznego przy pomocy ePUAP - rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania - nie stanowi przesłanki do pominięcia konieczności uwzględnienia treści § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a w konsekwencji poświadczenie przedłożenia może potwierdzać fakt doręczenia takiego dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych. Gmina jako podmiot publiczny jest zobowiązana do obsługi elektronicznej skrzynki podawczej (art. 16 ust. 1a ustawa o informatyzacji), data wytworzenia UPP w stosunku do określonego dokumentu elektronicznego przesyłanego przy pomocy ePUAP jest znana pracownikom urzędu gminy obsługującym tę skrzynkę. Trzeba podkreślić, że bez względu na sposób doręczenia decyzji, termin liczy się od momentu, w którym strona ma możliwość zapoznania się z nią, a nie od kiedy faktycznie się zapozna. Skoro w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą gminy, a tym samym wprowadzenie do systemu teleinformatycznego tej gminy powyższego dokumentu, to od tego momentu możliwe jest zaznajomienie się z jego treścią, jednocześnie automatycznie zostaje utworzone poświadczenie przedłożenia. Stanowi ono dowód doręczenia tegoż dokumentu i nie jest tak, że dopiero podpisanie poświadczenia doręczenia dokumentu elektronicznego w trybie § 14 rozporządzenia przez adresata - gminę, stanowi że dopiero w dacie podpisania UPD, nastąpił skutek doręczenia decyzji. Gdyby podzielić dotychczasowy kierunek orzecznictwa w tego typu przypadkach, okoliczność braku obsługi w danym czasie elektronicznej skrzynki podawczej przez gminę i brak podpisania UPD, powodowałaby "odsunięcie w czasie" rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia ewentualnego odwołania na doręczaną tej gminie w formie dokumentu elektronicznego, decyzję. Niweczony byłby cel, jaki ma być osiągany przez podmioty publiczne - usprawnienie obiegu dokumentów między tymi podmiotami (por. art. 16 ust. 3 in fine ustawy o informatyzacji). Ponadto z art. 392 k.p.a. wprost wynika obowiązek doręczenia podmiotom publicznym w przypadku gdy są stroną lub innym uczestnikiem postępowania pism na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu.

Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OZ 264/22, z dnia 12 grudnia 2022 r. sygn. akt II GZ 293/22, z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1809/22 (dostępne: www.orzeczenia.gov.pl)

W związku z powyższym, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 pkt 20 w związku z art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji w zw. z § 8 ust. 3, § 11 ust. 1 pkt 1 i § 15 rozporządzenia oraz art. 392 i art. 46 k.p.a., a także naruszenia art. 134 i art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.