I GSK 2106/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 310/19 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 11 stycznia 2019 r. nr BDSPB02-04/2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 310/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę K. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 11 stycznia 2019 r. nr BDSPB02-04/2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący od dnia 15 marca 2014 r. realizował program rolnośrodowiskowy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007 – 2014 w zakresie rolnictwa ekologicznego, który powinien być zakończony 14 marca 2019 r. W latach 2014 – 2017 skarżący składał wnioski o płatności z tytułu realizacji tego programu i otrzymywał płatności. W roku 2018 skarżący nie złożył wniosku kontynuacyjnego w ramach wspomnianego programu ani nie złożył informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Wobec tego, stosownie do § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361) płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi.

Decyzją z 8 listopada 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Grudziądzu ustalił skarżącemu K. M. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

W odwołaniu skarżący podniósł, że w trakcie realizacji programu rolnośrodowiskowego zmuszony był sprzedać grunty objęte programem. Firma, która miała nabyć grunty, deklarowała przejęcie programu i dokończenie pięcioletniego zobowiązania. Nie otrzymała jednakże zgody na zakup z Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (w skrócie: KOWR) i właśnie KOWR odkupił grunty. Przed sprzedażą oraz w dniu sprzedaży skarżący otrzymał od KOWR deklarację o przejęciu zobowiązania i dokończenia programu rolnośrodowiskowego; odwołujący zwrócił uwagę, że w § 4 aktu notarialnego sprzedaży widnieje zapis, że KOWR z dniem wydania nieruchomości przejmuje korzyści i ciężary związane z nabyciem nieruchomości. Z chwilą, kiedy skarżący dowiedział się, że KOWR nie złożył wniosku i nie przejął zobowiązania rolnośrodowiskowego, skarżący dokonał zmiany swojego wniosku o płatności, jednakże już po terminie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu, decyzją z 11 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 na rok 2018 został wniesiony w dniu 24 sierpnia 2018 r., a zatem po ostatecznym terminie na składanie wniosków w roku 2018. Zdaniem organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący 28 marca 2018 r. sprzedał działki o numerach ewidencyjnych 26/82 i 26/83 o łącznej powierzchni 38,9043 ha, na których od 15 marca 2014 r. realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe. O fakcie zbycia nieruchomości skarżący z własnej inicjatywy nie poinformował ARiMR. Zrobił to dopiero 23 sierpnia 2018 r., po wcześniejszym wezwaniu ze strony biura powiatowego.

W skardze do Sądu I instancji wskazywano, że sprzedaż działek nie była jego subiektywną decyzją, ale wynikała z konieczności spłaty długów gospodarstwa poprzez jego sprzedaż, na co wskazuje m.in. treść aktu notarialnego. Długi powstały po rozpoczęciu programu rolnośrodowiskowego w roku 2014, zaś ich przyczyną były następujące rokrocznie gwałtowne zmiany pogodowe i klimatyczne, a także kompletne załamanie rynku sprzedaży produktów rolnych do Rosji z uwagi na ograniczenia związane z embargo eksportu. Przyczyny te są niezależne od rolnika, a nadto rolnik nie mógł ich przewidzieć w dniu rozpoczęcia programu.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarżący w żadnej sposób nie wykazał, w jaki sposób warunki klimatycznie wpłynęły na konieczność sprzedaży konkretnej działki oraz jak załamanie rynku spowodowało przymus jej sprzedaży.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 310/19 oddalając skargę stwierdził, że istotą sporu w kontrolowanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organ prawidłowo zbadał, czy zaistniała okoliczność wyłączająca obowiązek zwrotu przez skarżącego pomocy tj. płatności pobranych z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

WSA przypomniał, że pojęcie "siła wyższa" to ogólne określenie przyczyny sprawczej zdarzenia o charakterze przypadkowym lub naturalnym, nie do uniknięcia, takiego, nad którym człowiek nie panuje. "Siła wyższa" to zjawisko, które powoduje zwolnienie kogoś z odpowiedzialności. Jako przykład można podać powódź, huragan, trzęsienie ziemi, sztorm, śnieżyca itp. Termin "siła wyższa" w powyższym rozumieniu nie obejmuje zatem sytuacji, która była wynikiem błędnej oceny treści umowy, której skarżący był stroną.

Sąd I instancji uznał, że "Gwałtowne zmiany pogodowe i klimatyczne", a także "kompletne załamanie rynku sprzedaży produktów rolnych" nie są bezpośrednimi przyczynami braku wypełnienia zobowiązania rolnośrodowiskowego; okoliczności te mogą być rozpatrywane co najwyżej jako przyczyny niepowodzenia ekonomicznego prowadzonej przez skarżącego działalności, a więc przyczyny podjęcia decyzji o sprzedaży nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, że zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L 368 z 23 grudnia 2006 r.) samo stwierdzenie niezrealizowania zobowiązania na skutek wystąpienia zjawisk uznanych za siłę wyższą nie jest wystarczające do odstąpienia od obowiązku odzyskiwania wypłaconej pomocy. Przesłanką niezbędną jest zgłoszenie przez beneficjenta, lub przez upoważnioną przez niego osobę wystąpienia przypadku siły wyższej, przy czym zgłoszenie to musi był dokonane na piśmie, skierowane do właściwego organu i to w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba były w stanie dokonać tej czynności. Na skarżącym a nie na organie ciążył obowiązek, aby wyraźnie podnieść i wykazać w przedmiotowym postępowaniu, że zaistniała okoliczność o charakterze siły wyższej wyłączająca obowiązek zwrotu pomocy.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji uchybiły zasadzie wynikającej z art. 21 ust. 2) pkt 1 ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - to jest zasadzie stania na straży praworządności z powodu tego, że organy nie rozpatrzyły całości materiału dowodowego oraz dokonały wybiórczej oceny dowodów, czym naruszyły jednocześnie normy postępowania tj. art. 7a § 1 oraz 8 § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wszelkich istniejących, a niewyjaśnionych wątpliwości na niekorzyść strony, a także przeprowadziły postępowanie w sposób, który nie budził zaufania do organów administracji publicznej. Naruszenia organów obu instancji polegały bowiem na fakcie pominięcia wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego dotyczących przesłuchania jego osoby w kwestii niezłożenia wniosku o kontynuację programu rolnośrodowiskowego i przyczyny niezłożenia wniosku w terminie, a dowód ten w rezultacie dalszych wyjaśnień oraz wniosków dowodowych, stanowiłby podstawę do rozważenia przez organy, czy wystąpiły przesłanki prawa materialnego dotyczące braku obowiązku zwrotu środków z przepisu par. 45 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

Skarżący twierdzi, że nie dano mu okazji do podjęcia obrony, ponieważ w toku postępowania przed organem I instancji został on postawiony w sytuacji, która nie powinna wystąpić, a mianowicie został mu podłożony do podpisu druk, którego on nawet nie przeczytał i nie zrozumiał jego znaczenia, dokument ten zaś stanowił oświadczenie o braku realizacji kontynuacji 5 - to ostatniego roku programu rolnośrodowiskowego. Fakt wycofania się z tego oświadczenia poczytano za brak wiarygodności rolnika. Złożony w odwołaniu przez skarżącego wniosek o przesłuchanie strony na okoliczności związane z nie złożeniem wniosku o kontynuacji programu rolnośrodowiskowego w obowiązującym terminie został skwitowany jako dowód nieistotny, nadto mało wiarygodny.

W rezultacie tych naruszeń nie doszło do rozpatrzenia w toku postępowania administracyjnego, czy w przedmiotowej sprawie mogły mieć zastosowanie normy prawa materialnego - § 45 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.), które wskazują na przesłankę braku obowiązku zwrotu z uwagi na : Inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, a którą jest: inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika."

Skarżący podniósł, że wskazany przez Sąd I instancji przepis par. 47 ust 2 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w momencie wydania Wyroku oraz postępowania administracyjnego już nie obowiązywał, gdyż przedmiotowy akt został z dniem 1 stycznia 2014 uchylony, zatem wskazanie przez Sąd, że wystąpienie przesłanki wyłączającej z par. 45 pkt 8 winno być poparte pisemnym zgłoszeniem przez rolnika w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent jest wstanie dokonać tej czynności - nie jest poparte istnieniem wskazanego obowiązku.

Poza tym zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.:

2) § 45 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.) poprzez zastosowanie przez Sąd wykładni porównawczej opartej na porównaniu pojęcia kategorii siły wyższej do pojęcia "inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika", a która to wykładnia nie odpowiada charakterowi tego pojęcia nadanemu przez ustawodawcę, który wyróżnia jednoznacznie powyższe pojęcie od pojęcia "siły wyższej".

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W gruncie rzeczy rozpatrzenie sprawy sprowadza się bowiem do rozstrzygnięcia czy formalne niespełnienie zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2018 r. tj. niezłożenie wniosku kontynuacyjnego w ramach programu, ani też niezłożenie informacji o gruntach, na których realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, może zostać usprawiedliwione faktem koniczności sprzedaży gruntów objętych programem z uwagi na ciężką sytuację ekonomiczną producenta rolnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowe jest w tym zakresie stanowisko organów, zasadnie zaakceptowane w ramach zaskarżonego wyroku. Nie można bowiem uznać za wystąpienie wyższej, okoliczności dokonania przez skarżącego sprzedaży nieruchomości, na której było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe celem spłaty długów, które powstały po rozpoczęciu programu rolnośrodowiskowego, z uwagi na następujące rokrocznie gwałtowne zmiany pogodowe i klimatyczne. Także za taką okoliczność, nie może zostać uznane kompletne załamanie rynku sprzedaży artykułów rolnych do Rosji wobec ograniczenia związanego z embargiem eksportu. Całkowicie prawidłowe jest stanowisko zgodnie z którym sama sprzedaż nieruchomości jest czynnością zależną od skarżącego. Niewątpliwie miał on świadomość, że realizuje program 5 letni, a zbycie nieruchomości rolnych objętych tym programem przed jego zakończeniem, wywoła określone konsekwencje prawne. Podkreślić należy, że przystąpienie do programu rolnośrodowiskowego nie jest obowiązkowe, a skoro skarżący zdecydował się na jego realizację przez 5 lat i z tego tytułu już od pierwszego roku realizacji tego programu otrzymywał znaczne środki finansowe, to powinien przestrzegać podjętych zobowiązań.

Poza tym należy wskazać, że gwałtowne zmiany pogodowe i klimatyczne, a także załamanie rynku sprzedaży produktów rolnych w rozpatrywanej sytuacji nie są bezpośrednimi przyczynami braku wypełnienia zobowiązania rolnośrodowiskowego. Okoliczności te mogą być rozpatrywane co najwyżej jako przyczyny niepowodzenia ekonomicznego prowadzonej przez skarżącego działalności, a więc przyczyny podjęcia decyzji o sprzedaży nieruchomości. Przeświadczenie skarżącego, że to nabywca nieruchomości złoży wniosek o następną płatność rolnośrodowiskową, nie jest okolicznością której nie można przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. Nadto nawet, gdyby w takiej sytuacji przyjąć, że wystąpiły okoliczności o nadzwyczajnym charakterze, to wówczas skarżący miał możliwości i czas na poinformowanie o tym właściwego organu unikając negatywnych następstw zaistniałej sytuacji. Przesłanką niezbędną jest bowiem zgłoszenie przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę wystąpienia przypadku siły wyższej, przy czym zgłoszenie to musi być dokonane na piśmie i skierowane do właściwego organu w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba były w stanie dokonać tej czynności. Tak więc to na skarżącym a nie na organie ciążył obowiązek, aby wyraźnie podnieść i wykazać w przedmiotowym postępowaniu, że zaistniała okoliczność o charakterze siły wyższej wyłączająca obowiązek zwrotu pomocy. Skarżący tego jednakże nie uczynił.

Należy dodać, że stosownie do przepisu art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1105/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzające przepisy przejściowe (Dz.U.UE.L.2014.227.1), Rozporządzenie (WE) nr 1974/2006 traci moc, jednakże nadal stosuje się je do operacji wdrożonych na podstawie programów zatwierdzonych przez Komisję zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005 przed dniem 1 stycznia 2014 r. Takim zaś programem jest regulowany przepisami rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361, z późn. zm.), program rolnośrodowiskowy, w który uczestniczył skarżący. Fakt utraty mocy wspomnianego rozporządzenia nr 1974/2006, nie miał zatem znaczenia dla sprawy.

Pozbawiony usprawiedliwionej podstawy jest również zarzut skarżącego, że mimo wskazania przez niego tych okoliczności, organ nie podjął inicjatywy co do przeprowadzenia w tym zakresie dowodów, nie również może zostać uwzględniony, bowiem to skarżący powinien na poparcie swojego stanowiska przedstawiać konkretne dowody, nie zaś oczekiwać na podjęcie poszukiwania tych dowodów przez organ. To na skarżącym, a nie na organie ciążył obowiązek, aby wyraźnie podnieść i wykazać, że zaistniała okoliczność o charakterze siły wyższej wyłączająca obowiązek zwrotu pomocy. Między innymi w wyroku z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt I GSK 1740/18, (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że w świetle art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu organy nie są zobowiązane do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. W tym świetle uprawnione jest twierdzenie, że na skarżącym kasacyjnie spoczywał ciężar wykazania okoliczności z których chciał wywieść określone skutki prawne, natomiast organ nie był zobowiązany do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości