I GSK 281/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie i A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 315/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie i A. Ś. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 315/20 oddalił skargę A. Ś. (dalej: skarżący A.Ś.) i Prokuratora Okręgowego w Krakowie (dalej: Prokurator) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] października 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Skargi kasacyjne od wyroku wywiódł skarżący i Prokurator, którzy wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżący wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwe jego zastosowanie, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r., nr 35, poz. 217, dalej: ustawa o płatnościach), przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo tego, że organy w zaskarżonych decyzjach wadliwie zastosowały przepisy prawa materialnego uznając, że strona nie spełniła warunków dla uzyskania płatności gdyż:

- to J. J. (dalej: J.J.) był faktycznym użytkownikiem działek nr [...] z uwagi na to, że był bezpośrednim wykonawcą zabiegów agrotechnicznych na tych działkach, podczas gdy przepis ten uprawnia do uzyskania płatności jej posiadacza, a powierzenie realizacji zabiegów agrotechnicznych na danej działce osobie trzeciej, nie uprawnia do stwierdzenia, że posiadacz nie jest użytkownikiem działki i nie jest osobą decydującą o utrzymaniu działki w dobrej kulturze rolnej, jak również powierzenie to nie doprowadziło do utraty posiadania;

- działki nr [...] nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez co strona nie była uprawniona do uzyskania płatności, podczas gdy zabiegi architektoniczne realizowane na tej działce świadczyły o jej utrzymaniu w dobrej kulturze rolnej i uprawniały do uzyskania płatności,

- działka nr [...] nie była w posiadaniu i użytkowaniu strony, przez co strona nie była uprawniona do uzyskania płatności, podczas gdy właściwe zastosowanie wymienionego przepisu prawa materialnego winno prowadzić do uznania, że strona do uzyskania płatności obszarowych była uprawniona;

- działka [...] nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej z uwagi na zagospodarowanie jej tunelami foliowymi pod którymi prowadzona była uprawa oraz pozostawianie na niej pokosu trawy, podczas gdy ustalenia przyjęte przez WSA nie pozwalały na odmowę przyznana jednolitej płatności obszarowej, a mogły mieć jedynie wpływ na ocenę uprawnienia strony do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. o naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pomimo tego, że dokonują one błędnej oceny:

- zeznań świadka J. J. w szczególności odmawiającej wiarygodności jego zeznaniom złożonym [...] czerwca 2017 r. pomimo tego, że WSA nie podaje przyczyn dla których za organem uznał te zeznania za pozbawione wiarygodności, a poprawna ocena zeznań tego świadka prowadziłaby do wniosku, że strona uprawniona była do uzyskania płatności;

- wadliwej ocenie zeznań świadka M. K., poprzez stwierdzenie, że z uwagi na to, że składane były w 2014 r. i nie przez osobę bezpośrednio użytkującą działki to nie są one miarodajne, podczas gdy wskazywane przez sąd okoliczności nie dają podstaw do nieuwzględnienia przez organ zeznań świadka dla oceny stanu faktycznego;

zeznań świadka M. K., poprzez stwierdzenie, że z uwagi na to że składane były w 2014 i nie przez osobę bezpośrednio użytkującą działki to nie są one miarodajne, podczas gdy wskazywane przez Sąd okoliczności nie dają podstaw do nieuwzględnienia przez organ zeznań świadka dla oceny stanu faktycznego;

zeznań W. M. (dalej: W.M.) w których świadek wskazał, że działka [...] i [...] nie była użytkowana rolniczo, stała odłogiem i nie była uprawiana przez co Sąd uznał, że organ prawidłowo odmówił przyznania do niej płatności podczas gdy stwierdzenia użyte przez świadka W. M. były bardzo ogólne i nie wskazywały na to co świadek rozumie przez rolnicze użytkowanie, zaś w potocznym języku użytkowanie rolnicze to sianie i zbieranie widocznych plonów np. zbóż, co nie jest warunkiem koniecznym dla uzyskania płatności, które mogą przysługiwać nawet w wypadku ugorowania gruntu; dodatkowo konfrontacja jego zeznań z prawidłowo ocenionymi Z. N., L. B. oraz W. P., winna prowadzić do wniosku, że Strona uprawniona była do uzyskania płatności do tych działek;

- zeznań świadka E. Z., na podstawie których uznano że działka 26/4 nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej z uwagi na pozostawianie na niej pokosu trawy, podczas gdy świadek ten w swoich zeznaniach przed Sądem w postępowaniu karnym nie wskazała na to jak wyglądał teren wokół tuneli foliowych, co działo się z koszoną trawą, ani na jakiej powierzchni składowane były odpady roślinne, a samo nawet przyjęcie że pokos był pozastawiany wokół tuneli, choć błędne nie powinno wykluczać działki z uprawnienia do uzyskania jednolitej płatności obszarowej;

art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a to z uwagi na nie podanie przez Sąd przyczyn dla których odmówił wiarygodności zeznaniom złożonym przez J. J. [...] czerwca 2017 r., zeznaniom Z. N., L. B. oraz W. P., jak również nie uwzględnił wyjaśnień samego Skarżącego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi na decyzję organu II instancji w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, a to brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 78 § 1 i 2 k.p.a poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań wnioskowanych przez Skarżącego świadków w tym w szczególności świadka P. N. i R. R., skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, a to zarzutu naruszenia art. 78 § 1 i 2 k.p.a poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań wnioskowanych przez Skarżącego świadków w tym w szczególności świadka P. N. i R. R. przez co Sąd nie dokonał wymaganej od niego kompleksowej oceny przedstawionej mu skargi.

Prokurator – w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 135 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1 pkt 5 i § 3, art. 111 § 1 i § 1a i 1b w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 140 oraz art. 151 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi Prokuratora na decyzję Dyrektora z [...] października 2017 r. i niezastosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym

na utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika z [...] kwietnia 2016 r. uzupełnionej postanowieniem z [...] maja 2016 r. w sprawie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za rok 2008, mimo poczynienia w toku postępowania odwoławczego prawidłowych i słusznych, ale odmiennych co do istoty sprawy ustaleń faktycznych, wskazujących, że skarżącemu nie przysługiwały w ogóle płatności bezpośrednie do zgłoszonych gruntów na rok 2008.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Prokuratora złożył pełnomocnik skarżącego wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od niego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Organ z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną nie skorzystał.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Związanie wykładnią prawa ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa i oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2020 r., I GSK 2674/18 przedstawił następującą wykładnię prawa dokonaną w sprawie, która została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach:

"Zauważyć bowiem trzeba, że Sąd I instancji - uchylając decyzje organów obu instancji - skontrolował legalność wyłącznie decyzji odwoławczej w kontekście drugorzędnej (wtórnej) dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy przesłanki "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", pomijając kluczową dla rozpoznania tej sprawy okoliczność w postaci faktycznego posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania przez skarżącego beneficjenta pomocy. Wbrew błędnemu stanowisku, które zawarto w zaskarżonym wyroku istotę sporu w postępowaniu w przedmiocie płatności, nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Sąd I instancji przyjął przy tym - co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wadliwe, bo nie mające oparcia we wskazanych przepisach materialnoprawnych, założenie, że w świetle tych przepisów podstawową i pierwotną przesłanką przyznania płatności jest ustalenie okoliczności zaistnienia przesłanki "sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności", podczas gdy zgodnie z tymi przepisami przesłankę tą stanowiło posiadanie gruntów rolnych i ich faktyczne rolnicze użytkowanie. Sąd I instancji stwierdził przy tym, że jeśli beneficjent nie spełnia warunków przyznania pomocy określonych w art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. Pomijając jednakże w dalszych swoich wywodach regulację tegoż przepisu, dokonał oceny wtórnej przesłanki "sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności" (...). Uwadze Sądu I instancji umknęło jednakże, że organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął - co dostateczne dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji począwszy od strony 16 i uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej - okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Obszerne wywody organów obu instancji odnoszą się do materiału dowodowego wskazującego na to, że skarżący nie użytkował zadeklarowanych do płatności gruntów. Także organ odwoławczy wprost wskazał, że "do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymanie go w dobrej kulturze rolnej", po czym zdefiniował pojęcie posiadania odnosząc się do cywilistycznej regulacji posiadania. Ostatecznie zaprezentował regulację unijną i krajową w zakresie przesłanki przyznania płatności - posiadania gruntów oraz dokonał szczegółowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów w kontekście posiadania przez skarżącego każdej z zadeklarowanych do płatności działek i ich faktycznego użytkowania (...). Dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy konieczne jest zatem uprzednie ustalenie posiadania przez beneficjenta gruntów. Natomiast badanie ewentualnego stworzenia przez beneficjenta pomocy unijnej sztucznych warunków do uzyskania płatności może się pojawić dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że przesłanka posiadania gruntów została spełniona przez beneficjenta. Natomiast w sytuacji, gdy Sąd I instancji uzna, że nie istnieje ona w tej sprawie zbędne będzie badanie przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. A zatem wypowiadanie się przez Sąd I instancji co do tych warunków może w ogóle nie pojawić się (...). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie skontrolować zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności pod kątem spełnienia przesłanki posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a w dalszej kolejności - w zależności od wyniku oceny spełnienia tej przesłanki - ewentualnie rozważyć przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności." Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z (...), nie zasługują na uwzględnienie."

Należy podkreślić, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na rok 2008 reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z jej art. 7 ust. 1 pkt 1), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 odmawiającą przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożył sankcje z tytułu tych płatności w wysokości 35.939,72 złotych i 28.526,37 złotych. Postępowanie administracyjne w tej sprawie toczyło się zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Według art. 3 tej ustawy, o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu tym organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W omawianym postępowaniu nie ma również zastosowania art. 77 § 1 kpa (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy). W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach będąc z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ją w zaskarżonym wyroku:

"W konsekwencji, działając w konwencji procesowej związania postanowieniami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd oddalił skargi, ponieważ stwierdził, że choć decyzje organów naruszają prawo w opisanych niżej kwestiach, to nie w sposób nakazujący ich uchylenie (...). Obowiązkiem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie jest zatem analiza, czy organy poczyniły prawidłowe wnioski w zakresie akcentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wynik tej analizy doprowadził do akceptacji stanowiska dyrektora, że działki nr [...], [...] i [...] nie były użytkowane rolniczo przez A. Ś. lecz przez J. J., że działka nr [...] nie była użytkowana rolniczo przez A.Ś. lecz przez P.N. oraz że na działce nr [...] wokół tuneli foliowych nie była prowadzona działalność rolnicza. Równie poprawnie dyrektor wywiódł, że nie były użytkowane rolniczo działki nr [...] i [...] (...). Wbrew zarzutowi skargi A. Ś., organ prawidłowo dokonał wykładni art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. Ustalił, że skarżącego A. Ś. nie można uznać za osobę, która w jakikolwiek sposób decydowała o sytuacji rolniczej na działkach, które uprawiał J. J.. Według prawidłowych ustaleń organu to J. J. był faktycznym posiadaczem i użytkownikiem działek nr [...], [...], [...] (...). Jak wyżej podniesiono, Sąd orzekający ponownie w przedmiotowej sprawie uznał, że nie została spełniona przesłanka posiadania gruntów przez A. Ś. Tym samym, biorąc pod uwagę wytyczne z ww. wyroku I GSK 2674/18, zbędne było badanie przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. To zaś oznacza, że zarzut skarżącego jest bezzasadny."

Zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przedstawił prawidłowy sposób dokonanie wykładni przepisów pod kątem spełnienia przesłanki posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, to jest to wykładnia niepodważalna. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby sąd I instancji i strony miały odmienne stanowisko (tak: wyrok NSA z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby Sąd I instancji pominął w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Tymczasem skarga kasacyjna A. Ś. od zaskarżonego wyroku opiera się na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, którą prawidłowo odczytał i uwzględnił wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z treścią wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2020 r., którą jest związany. Zarzuty skargi kasacyjnej podważają i naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W wyroku z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt FSK 541/15 (LEX nr 2258576) wyraził następujący pogląd: "Na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne." Oczywistym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną merytorycznie weryfikować uprawnień beneficjenta do otrzymania płatności, ponieważ prowadziłoby to faktycznie do powstania co najmniej zasadniczych i wiążących podstaw ustaleń faktycznych, a więc w istocie dokonywania prawidłowych ustaleń sprawy za organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2020 r. dokonując wykładni prawa nie weryfikował uprawnień beneficjenta do otrzymania płatności. Wskazał jedynie, że istotę sporu we wznowieniowym postępowaniu w przedmiocie płatności, nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

W orzecznictwie przyjmuje się, że oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Nie ma jednak przeszkód normatywnych, aby w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił dodatkowo motywy zawężone do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej.

Pojęcie wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. obejmuje prawo materialne i procesowe i należy je rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa to wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie (ustalenie jednoznacznej normy) w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego wykładnią prawa oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem przepisów prawa wskazanych jako naruszonych w ramach obu podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) wykładnia prawa dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże nie tylko sąd, któremu sprawa została przekazana lecz również inne sądy oraz organy administracji publicznej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 190 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, które podlegały kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. z mocy art. 190 p.p.s.a. przez ustaloną w tej sprawie wykładnię prawa ostatecznie zakreśla granice sprawy przekazanej do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał uchylone orzeczenie.

Pełnomocnik A. Ś. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 2) a) petitum skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.; w pkt 2) b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.; w pkt 2) c) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.; w pkt 2) d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Sąd I instancji nie naruszył przepisów k.p.a., ponieważ akceptując stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej badał w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniając również prawidłowość zastosowania w toku postępowania administracyjnego przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie stwierdził innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Tymczasem zarzut podniesiony w pkt 2) a) petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i sprowadza się do kwestionowania zasadniczego ustalenia w tej sprawie, że A. Ś. nie był posiadaczem (użytkownikiem) działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa w dniu 31 maja 2008 r., które zostało dokonane po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę. Art. 77 § 1 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie, natomiast art. 80 k.p.a. również nie został naruszony, ponieważ organ administracji publicznej wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy wskazany przez stronę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie miał już zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przekazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. zawsze winien być skonkretyzowany w realiach danej sprawy przez wskazanie przez kasatora, jakich to uchybień nie wskazanych w skardze nie dostrzegł wojewódzki sąd administracyjny badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Inaczej mówiąc, kasator winien wskazać inne uchybienie, którego nie przytoczono w skardze, a które Sąd I instancji winien był z urzędu uwzględnić. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu.

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisy unijne. Tych przepisów nie naruszył Sąd I instancji akceptując ustalenie, że A. Ś. faktycznie nie użytkował gruntów rolnych, których dotyczyła płatność.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej i określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne. Natomiast przepisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowiące podstawę prawną odmowy przyznania płatności zostały prawidłowo zastosowane w rozpoznawanej sprawie jako podstawa prawna decyzji ostatecznej. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego nie może odnieść zamierzonego skutku. Wadliwie sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego przez co nie mogły być skuteczne.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Skarga kasacyjna Prokuratora Okręgowego w Krakowie opiera się na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W pkt 2. lit. a); lit. b); lit. c) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku ze wskazanymi tam przepisami kpa poprzez oddalenie skargi prokuratora na decyzję ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył wskazanych przez Prokuratora Okręgowego w Krakowie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Natomiast, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi, to brak było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu normującego postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2020 r. przyjął, że podstawę prawną odmowy przyznania płatności stanowiły przepisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (str. 15 uzasadnienia wyroku), tj. przepisy powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] października 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] kwietnia 2016 r. Prokurator Okręgowy w Krakowie nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia tych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w skardze kasacyjnej wskazano jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy art. 138 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. (Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części). Ta regulacja prawna oznacza, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, organ odwoławczy nie może również zmieniać zakresu sprawy i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. "Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć te wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji. Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z art. 138 k.p.a." (wyrok NSA z 29 września 1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1) kpa, ponieważ Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach powołując się na stan sprawy wyjaśnił, dlaczego nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2) kpa pomimo dokonania odmiennych od organu I instancji ustaleń faktycznych w zakresie tzw. kwot sankcji dotyczących płatności UPO i JPO. Chodzi o wykluczenie rolnika z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy pomiędzy areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Organ odwoławczy powołując się na regulacje prawne uzasadnił, że jeśli niemożliwe jest odliczenie kwoty sankcji w całości w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo należności zostaje anulowane. Ponadto ustalono, że A. Ś. nie złożył wniosków o przyznanie płatności na lata 2009 i 2011 oraz, że z danych wniosku złożonego na rok 2010 wynika, że pełne saldo ustalone przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (39.773,92 złotych i 31.515, 83 złotych) nie zostanie odzyskane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył prawa materialnego akceptując prawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach. Prawidłowo zatem Sąd I instancji nie stwierdził istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ brak było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej z powodu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw z art. 174 p.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w Krakowie, natomiast skargę kasacyjną A. Ś. oddalono na podstawie art. podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a.