I GW 4/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wojewody Śląskiego z dnia 29 kwietnia 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach a Wojewodą Śląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Gminy B. od decyzji Przewodniczącego Zarządu Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii z dnia 24 stycznia 2022 r., nr FN.3156.3.2022 w sprawie nadpłaty należności wynikającej z rozliczenia części zmiennej składki rocznej postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach jako organ właściwy do rozpoznania odwołania.

Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda) – na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: ppsa) – wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach (dalej: SKO) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Gminy B. z 9 lutego 2022 r. od decyzji Przewodniczącego Zarządu Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii (dalej: Przewodniczący ZGZM) z 24 stycznia 2022 r. nr FN.3156.3.2022 w sprawie nadpłaty należności wynikającej z rozliczenia części zmiennej składki rocznej za 2019 r., poprzez wskazanie SKO jako organu właściwego do rozpoznania ww. odwołania.

W uzasadnieniu wniosku podał, że Przewodniczący ZGZM ww. decyzją stwierdził brak nadpłaty części zmiennej składki rocznej za 2019 r. dla Gminy B..

Gmina wniosła odwołanie od ww. decyzji do SKO, które zawiadomieniem z 24 marca 2022 r. zostało przekazane do rozpoznania Wojewodzie. SKO wskazało, że zgodnie z art. 172 § 2 kpa właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie z art. 17 kpa organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy ustaw szczególnych stanowią inaczej (pkt 1), w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie (pkt 2), natomiast w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością (pkt 3). Ponadto SKO odwołując się do przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz. U. z 2022 r. poz. 439 ze zm.; dalej: ustawa metropolitalna), podkreśliło że związek metropolitalny jest zrzeszeniem gmin województwa śląskiego, wykonującym zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność posiadającym osobowość prawną. Tym samym związek metropolitalny nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Dlatego podstawę prawną dla ustalenia organu wyższego stopnia wobec przewodniczącego związku metropolitalnego stanowi art. 17 pkt 3 kpa. Z uwagi na brak organów nadrzędnych lub właściwych ministrów wykonujących kompetencje wobec związku metropolitalnego, SKO uznało, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 17 ustawy metropolitalnej, który stanowi, że nadzór nad działalnością związku metropolitalnego sprawują Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda śląski, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Do nadzoru nad działalnością związku metropolitalnego stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. oraz i 3 poz. 1668 oraz z 2021 r. poz. 1038 i 1834). W ocenie SKO, z uwagi na treść art. 3 ust. 1 ustawy 9 z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022 r. poz. 135 ze zm.), który stanowi, że wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie, to Wojewoda Śląski jest organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Przewodniczącego ZGZM.

Odnosząc się do stanowiska SKO, Wojewoda wskazał, że SKO w treści zawiadomienia nie odniosło się do specyfiki postępowania w sprawie nadpłaty należności wynikającej z rozliczenia części zmiennej składki wnoszonej na rzecz związku metropolitalnego, pomijając w tym aspekcie regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.; dalej: ufp).

SKO w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniosła o wskazanie jako organu właściwego Wojewodę Śląskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwości oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 kpa), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 kpa).

W przedmiotowej sprawie, zaistniał negatywny spór o właściwość, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Gminy B. od decyzji Przewodniczącego ZGZM z 24 stycznia 2022 r. nr FN.3156.3.2022 w sprawie nadpłaty należności wynikającej z rozliczenia części zmiennej składki rocznej za 2019 r. W tej sprawie zarówno SKO jak i Wojewoda, uznali się za organy niewłaściwe do rozpoznania odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek Wojewody o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie SKO jako właściwego do rozpoznania odwołania Gminy B. jest zasadny.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 51 pkt 2 ustawy metropolitalnej – źródłami dochodów związku metropolitalnego są składki do gmin wchodzących w skład związku metropolitalnego.

W myśl art. 53 ust. 1 ustawy metropolitalnej – gminy wchodzące w skład związku metropolitalnego są obowiązane, począwszy od roku, w którym związek metropolitalny został utworzony do wnoszenia na rzecz związku metropolitalnego składek ustalonych w sposób określony w ust. 2-5.

Stosowanie do art. 54 ustawy metropolitalnej – do składek, o których mowa w art. 53 ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r - Ordynacja podatkowa (...), z tym że kompetencje organu podatkowego wykonuje przewodniczący zarządu.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ufp – przepisy dotyczące jednostek samorządu terytorialnego stosuje się odpowiednio do związków metropolitalnych oraz związków gmin i powiatów.

Wobec powyższego do składek stanowiących dochód związku metropolitalnego znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 ufp.

Z kolei art. 67 ust. 1 ufp stanowi, że – do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r - Ordynacja podatkowa (...).

Zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ufp – organem odwoławczym od decyzji wydawanych w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 60 ufp jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Powyższy przepis – na mocy art. 4 ust. 2 ufp – znajduje zatem odpowiednie zastosowanie wobec związków metropolitalnych. Jak bowiem wynika z art. 127 § 2 kpa – właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Regulację art. 61 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 ufp należy zatem ocenić jako podstawę działania SKO w przedmiotowej sprawie. Dodać należy, że powyższe stanowisko popiera także odwołujący się - Gmina B. (por. pismo z 8 kwietnia 2022 r.).

Jednocześnie należy podkreślić, co trafnie wywodzi Wojewoda, że nawet w przypadku, gdyby brak było powyższej regulacji szczególnej przewidującej właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jako organu odwoławczego w sprawie przedmiotowego odwołania, właściwość ta wynikałaby z art. 17 pkt 1 kpa, a nie jak wywodzi SKO, z art. 17 pkt 3 kpa.

Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 1 kpa – samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie zakres pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest szerszy niż gruncie przepisów ustaw samorządowych, tj. ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 kpa – ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego – rozumie się przez to organy gminy powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.

Pomimo tego, że związek metropolitalny nie został wprost wymieniony w powyższej regulacji, należy zgodzić się z poglądem – przywołanym przez Wojewodę – a wyrażonym w piśmiennictwie, zgodnie z którym związek metropolitalny stanowi zrzeszenie gmin, dlatego jego organy należy uznać za organy jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 kpa (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, pkt 11 do art. 5).

Za powyższym przemawia ustrojowy charakter związku metropolitalnego, który stanowi samodzielny podmiot zdecentralizowanej administracji publicznej, wyposażony podobnie jak jednostki samorządu terytorialnego w katalog zadań publicznych o charakterze metropolitalnym wskazanych w art. 12 ust. 1 ustawy metropolitalnej (por. R. Marchaj, Zadania związku metropolitalnego w województwie śląskim zagadnienia podstawowe, PPP 2019, nr 3, s. 100-116). Zadania te są subsydiarne względem zadań lokalnych i regionalnych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zastosowanie zasady decentralizacji przesądza zaś o tym, że zadania metropolitalne nie stanowią domeny terenowej administracji rządowej.

Istotne jest przy tym podkreślenie relacji związku metropolitalnego wobec samorządu gminnego – stanowi on zrzeszenie gmin, a delegatami zgromadzenia związku metropolitalnego, zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy metropolitalnej wykonawcze gminy wchodzących w skład tego związku lub osoby przez nich upoważnione. Tym samym, choć związek metropolitalny nie jest stricte jednostką samorządu terytorialnego, to z uwagi pomocniczy wobec samorządu terytorialnego charakter realizowanych przez niego zadań pozycję w strukturze administracji publicznej uzasadnione jest objęcie tego podmiotu zakresem stosowania art. 5 § 2 pkt 6 kpa. Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku jednostek pomocniczych, choć nie zostały one wprost wskazane w art. 5 § 2 pkt 6 kpa, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznawano, że wchodzą one w zakres pojęcia "organy samorządu terytorialnego" (por. wyrok NSA z 26 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 300/92 LEX nr 26036). W piśmiennictwie wskazuje się, że powyższy pogląd jest zasadny w przypadku ustalenia kompetencji władczych organów jednostek pomocniczych gminy (K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 5).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4, art. 15 § 2 w zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.