I OSK 1360/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 504/21 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr SKO.1812/20 w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 504/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z [...] kwietnia 2021 r. nr SKO.1812/20 w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył M.G., zastępowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z [...] kwietnia 2021 r. znak SKO.1812/20 i oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w sytuacji, gdy brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 4 kwietnia 2021 r. znak SKO.1812/20 w zakresie daty jej wydania, a to w szczególności z uwagi na:

– fakt, że w dacie 4 lutego 2021 r. sporządzone zostały dwa dokumenty w niniejszej sprawie, tj. nie tylko decyzja, której data wydania została sprostowana, ale także protokół z posiedzenia niejawnego, którego daty sporządzenia nie zakwestionowano (nie sprostowano), a z którego wynika, że w sprawie został już zebrany materiał dowodowy, który został jednomyślnie oceniony przez skład orzekający i z którego jednocześnie nie wynika, aby zarządzono zwrócenie się żądaniem udzielenia informacji do MCPR;

– fakt, że z treści decyzji, a w szczególności jej uzasadnienia nie wynika, aby informacja wynikająca z dokumentu oznaczonego jako adnotacja urzędowa z 15 lutego 2021 r. podpisanego przez specjalistę Pracy Socjalnej J.K. była uwzględniona/przywołana w treści uzasadnienia decyzji z 4 lutego 2021 r.;

– brak podstaw do przyjęcia, że data odbioru przez MCPR w Zamościu pisma z żądaniem udzielenia informacji (15 lutego 2021 r.) oraz data adnotacji urzędowej (15 lutego 2021 r.) oznacza automatycznie, że decyzja SKO została wydana 16 lutego 2021 r. wobec braku jakichkolwiek dowodów przemawiających za przyjęciem daty 16 lutego 2021 r. za datę wydania decyzji;

– prowadzenie w dacie wydawania decyzji, tj. 4 lutego 2021 r., postępowania dowodowego, tj. wydania decyzji pomimo nieukończenia postępowania dowodowego i następczego bezpodstawnego sprostowania daty wydania decyzji jako rzekomej oczywistej omyłki jedynie w celu uniknięcia zarzutu wydania decyzji pomimo nieukończenia postępowania dowodowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, oświadczając, że nie zostały opłacone w całości ani w części. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na stwierdzone mankamenty ocenianej skargi kasacyjnej. Przedstawiony w jej uzasadnieniu wywód nie spełnia przedstawionych powyżej wymagań. Kasator przywołuje okoliczności faktyczne, z których ma wynikać, że decyzja została wydana 4 lutego 2021 r. Wskazuje między innymi, że dzień 4 lutego 2021 r. został wskazany w protokole z posiedzenia niejawnego organu jako data wydania rozstrzygnięcia i ta data nie została sprostowana. W skardze kasacyjnej nie uzasadniono natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej – poza ogólnym wskazaniem w petitum skargi kasacyjnej, na czym miało polegać naruszenie wskazanych przepisów. Nie wykazano, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów pozwalających na sprostowanie protokołu po jego podpisaniu. Zgodnie z art. 71 k.p.a. skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne, zaś skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Przepis ten stoi zatem na przeszkodzie prostowaniu protokołu po jego podpisaniu, nawet jeżeli zawiera on oczywiste omyłki, w tym dotyczące daty sporządzenia protokołu. Nie można zatem wywodzić, że skoro nie został sprostowany protokół z posiedzenia niejawnego organu, to świadczy to o wydaniu decyzji w dniu 4 lutego 2021 r.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że wskazanie jako daty wydania decyzji dnia 4 lutego 2021 r. było wynikiem oczywistej omyłki. Z akt sprawy wynika, że pismem z tego dnia Kolegium zwracało się do Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Zamościu o wyjaśnienie, kiedy stronie została doręczona decyzja z 18 listopada 2020 r. Z prezentaty na piśmie wynika, że organ I instancji pismo otrzymał 15 lutego 2021 r. W adnotacji urzędowej Specjalisty pracy socjalnej stanowiącej odpowiedź na pismo Kolegium widnieje data 15 lutego 2021 r. Nie ma na niej potwierdzenia wpływu do Kolegium, zdaniem Sądu I instancji z pewnością jednak było to później, niż data 4 luty 2021 r. W ocenie organu, którą Sąd I instancji podzielił, niemożliwe było zatem wydanie decyzji w tej dacie. W ten sposób w opisanym wyżej zakresie ani nie doszło do zmiany ustaleń faktycznych organu, ani tym bardziej do zmiany zawartego w omawianej decyzji rozstrzygnięcia, a oczywistość omyłki uzasadnia słuszność podjętego na podstawie przepisu art. 113 § 1 k.p.a. postanowienia o sprostowaniu.

Należy zauważyć, że w notatce urzędowej z 15 lutego 2021 r. wskazano, że decyzja została doręczona razem ze sprostowaniem omyłki z 23 listopada 2020 r. W aktach administracyjnych jest potwierdzenie odbioru tej przesyłki w dniu 10 grudnia 2020 r. Odwołanie od decyzji wniesiono 24 grudnia 2020 r., to jest w terminie. Nie było konieczne przywołanie w treści decyzji z 16 lutego 2021 r. treści ww. notatki dlatego, że nie odnosiła się ona do okoliczności faktycznych sprawy.

Kwestia wpływu sprostowania na rozstrzygnięcie sprawy była przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Wskazał on, że bez wątpienia omyłka co do daty wydania decyzji wydanej w niniejszej sprawie nie miała istotnego charakteru. Dokonane sprostowanie nie miało wpływu na odmowę przyznania skarżącemu zasiłku stałego decyzją z 18 listopada 2020 r., jak również nie ograniczało prawa skarżącego do merytorycznego rozpoznania sprawy w dwu instancjach, z którego to prawa zresztą skorzystał. Zmiana decyzji organu odwoławczego w żadnym razie nie wywołała także innych skutków. Nie określił ich zresztą sam skarżący, nie wskazując, by były one dla niego korzystne czy niekorzystne.

Wskazać należy, że wykazanie takich skutków jest prawnie znaczące, ponieważ zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne, niż wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem w sytuacji, gdy skarżący nie wykazał, by naruszenie przepisów postępowania poprzez wadliwe sprostowanie decyzji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Sąd I instancji prawidłowo nie uchylił zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z kolei w sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić skargi nawet w przypadku stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.