I OSK 165/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2806/20 w sprawie ze skargi Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 października 2020 r. nr DLI.6.7618.53.2019.HB w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Województwa Małopolskiego na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt. I SA/Wa 2806/20 uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 października 2020 r. nr DLI.6.7618.53.2019.HB oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 2 grudnia 2019 r. nr WS-II.7570.2.105.2015.KD w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość (pkt I) oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Województwa Małopolskiego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 30 października 2020 r. znak: DLI.6.7615.53.2019.HB Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 2 grudnia 2019 r., znak: WS-II.7570.105.2015.KD o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość i o zobowiązaniu Zarządu Województwa Małopolskiego w Krakowie, w imieniu Województwa Małopolskiego, do wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że w sprawie mamy do czynienia z odpowiedzialnością za inwestycję podjętą przed 2018 r. przez marszałka województwa w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Powyższe obowiązki miały obciążać Skarb Państwa, który realizował je przy pomocy marszałka województwa. Z dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. wszelkie zobowiązania z tego tytułu miało przejąć PGW Wody Polskie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego PGW Wody Polskie obecnie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi związanymi z nimi funkcjonalnie, przyległych do wód, a także położonych na tych nieruchomościach budynków oraz innych urządzeń.

Skoro skutkiem uregulowań nowej ustawy Prawo wodne było przejście na PGW Wody Polskie wszelkich kompetencji samorządu województwa wynikających z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w tym zwłaszcza w zakresie utrzymania wód oraz prowadzenia inwestycji w gospodarce wodnej, które to zadania do końca 2017 r. wykonywał marszałek województwa, to zasadne było w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzenie, że inwestycja w zakresie budowli przeciwpowodziowych polegająca na rozbudowie lewego wału Wisły, od km 81+703 do ok. 87+260 (od km rzeki 81+880 do km 87+264) wraz z rozbudową wału cofkowego rzeki Wisły tj. prawego wału rzeki [...] od km wału 0+022 do km 0+712 w Krakowie, na potrzeby której dokonano wywłaszczenia spornej nieruchomości - była zadaniem rządowym ustawowo zleconym samorządowi. Województwo Małopolskie musiało być zatem wnioskodawcą w imieniu Skarbu Państwa w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że PGW Wody Polskie wykonują aktualnie zadania marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz minia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną a także zadania związane z inwestycjami w gospodarce wodnej. Stąd finansowanie inwestycji określonej w decyzji z 14 czerwca 2013 r. znak: WI-IX.7840.1.2.2013 o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych powinno w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obciążyć PGW Wody Polskie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej: ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 526, art. 528 ust. 1 pkt 2 i art. 534 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, ze zm.), dalej: Prawo wodne oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r., o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1812), dalej: specustawa przeciwpowodziowa, poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że organy dokonały wadliwej oceny stanu prawnego i w sposób nieprawidłowy określiły podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Małopolskie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2019, poz. 933 – na dzień wydania zaskarżonej decyzji – dalej jako: "specustawa") z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że odszkodowanie przysługuje od Skarbu Państwa albo od jednostki samorządu terytorialnego z tytułu przeniesienia własności nieruchomości. Dla wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania kluczowe znaczenie ma zatem ustalenie na czyją rzecz nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości, o której mowa w art. 9 pkt 5 lit. a specustawy (decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji).

Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Sąd pierwszej instancji kwestionując stanowisko organów obu instancji (co do tego, że w rozpatrywanej sprawie ciężar wypłaty odszkodowania spoczywa na Zarządzie Województwa Wielkopolskiego), przyjął za podstawę wyrokowania ustalenia faktyczne odmienne od przyjętych przez te organy (co do tego, że prawo własności spornej nieruchomości przeszło na własność Województwa Małopolskiego). Jakkolwiek, argumentacja Sądu pierwszej instancji jest czytelna, to przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko nie poddaje się kontroli z tej przyczyny, że choć odpowiedzi na kim ciąży obowiązek odszkodowawczy należy poszukiwać w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, to w aktach sprawy brak jest decyzji Wojewody Małopolskiego nr 5/13 z dnia 14 czerwca 2013 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, jak również drugoinstancyjnej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 lutego 2015 r.

Zważywszy na powyższe, za uzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 specustawy.

Wyrok oparty na niepełnym materiale dowodowym, jest niezgodny z prawem i podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien zwrócić się do organu o nadesłanie akt postępowania o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowej na dz. nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] jedn.ewid. Nowa Huta i wziąć pod uwagę całość materiału dowodowego.

Zważywszy na brak akt postępowania o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowej na dz. nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] jedn.ewid. Nowa Huta nie można przesądzić, czy na podstawie samej tylko treści decyzji o pozwoleniu na realizację tej inwestycji będzie możliwe ustalenie nabywcy przedmiotowej nieruchomości i podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Dlatego też nie jest aktualnie możliwe dokonanie oceny zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji powinien najpierw, w oparciu o kompletne akta, rozpoznać sprawę w jej całokształcie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.