I OSK 1859/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 744/21 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Łodzi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 24 lutego 2021 r. nr DO.1.7614.357.2020.AG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 744/21 oddalił skargę Prezydenta Miasta Łodzi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 24 lutego 2021 r. nr DO.1.7614.357.2020.AG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Łódzki decyzją z 20 grudnia 2019 r. nr GN-IV.7533.163.2017.MKR odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...] w [...], uznając, że z analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że nieruchomość ta w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną.

Minister Rozwoju Pracy i Technologii decyzją z 24 lutego 2021 r. nr DO.1.7614.357.2020.AG, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Łodzi, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z 20 grudnia 2019 r.

Minister wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), następowało, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Minister, omawiając po kolei przesłanki z art. 73 ust. 1 cyt. ustawy, za bezsporny uznał fakt, że do przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. nie przysługiwało prawo własności Skarbowi Państwa ani jednostkom samorządu terytorialnego. Nieruchomość ta we wskazanej dacie stanowiła współwłasność A. A. (na podstawie umowy sprzedaży z [...] października 1979 r., Rep. A nr [...]) oraz B. B. i C. C., obecnie D. Aktualnie właścicielem działki jest E. E. Fakt ten potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].

Ponadto, Minister wskazał, że ulica [...] w Łodzi była drogą publiczną, o czym świadczy uchwała Rady Narodowej Miasta [...] z 29 stycznia 1990 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich.

Odnosząc się z kolei do zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną Minister wskazał, że z uzyskanego materiału dowodowego (opracowania geodezyjnego sporządzonego 20 września 2019 r. przez uprawnioną geodetę F. F.) nie wynika, by nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.

Jak zaznaczył Minister, na terenie ww. działki nie było żadnych obiektów inżynierskich (np. kanalizacyjnych, energetycznych), ani urządzeń takich jak chodniki, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe, świadczące o zajęciu jej części pod drogę publiczną. Elementy urządzenia drogi, takie jak, m.in. chodniki, powstały na mocy decyzji z 23 marca 2016 r. znak DAR-UA.6740.2.6.2016 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem organu, z opracowania geodezyjnego wynika również, że wypis archiwalny na dzień 31 grudnia 1998 r. wskazuje, że powyższa dz. nr [1], jako część dz. nr [2], była działką rolną (użytek RIVb). Ponadto, do ww. opracowania dołączono, sporządzoną przez uprawnioną geodetę, mapę ewidencji gruntów na dzień 31 grudnia 1998 r., a także szereg innych opracowań geodezyjnych, świadczących o braku zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. W ocenie organu, opracowanie geodezyjne sporządzone przez uprawnioną geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. W konsekwencji Minister uznał, że skoro przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta pod drogę publiczną, to niecelowe jest badanie przesłanki władztwa publicznoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Łodzi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 24 lutego 2021 r.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że dz. nr [1], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych, a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. powinien być oceniany przez pryzmat definicji "pasa drogowego" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.". Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w cyt. przepisie ustawodawca analogicznie jak "pas drogi" zdefiniował pojęcie "droga".

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie dokumentem obrazującym stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., a przyjętym jako dowód w sprawie przez organ, było opracowanie geodezyjne sporządzone 20 września 2019 r. przez uprawnioną geodetę F. F., z którego wynika, że ww. działka położona w Łodzi przy ul. [...] nie była zajęta pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r..

Sąd podkreślił, że opracowanie geodezyjne, jak również załączone do niego dokumenty, w tym mapy, wykonane zostały przez uprawnioną osobę, a zatem są dokumentami o charakterze geodezyjnym i planistycznym i stanowią dowód na to, że przedmiotowa działka w ww. dacie nie była zajęta pod drogę.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, że o zajęciu przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną miały świadczyć załączone do wniosku wszczynającego postępowanie dokumenty, tj. pismo Zarządu Dróg i Transportu w [...] z 12 stycznia 2017 r. znak: [...] oraz zaświadczenie nr 2280, Sąd I instancji zauważył, że organy nie mogły poprzestać przy badaniu stanu faktycznego jedynie na oświadczeniach przedstawiciela jednostki samorządowej, będącej beneficjentem przewłaszczenia, a więc bezpośrednio zainteresowanej w sprawie. Obowiązkiem organów była weryfikacja wiarygodności tych oświadczeń/zaświadczeń, a to możliwe było dopiero w następstwie pozyskanych nowych dowodów, które mogłyby potwierdzić, względnie wykluczyć prawdziwość podanych w nich informacji. Takie zaś dowody zostały przez Wojewodę Łódzkiego uzyskane i nie potwierdziły, że działka była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko organów, że skoro nieruchomość nie została zajęta pod drogę publiczną, to niecelowe było badanie przesłanki władztwa publicznoprawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Łodzi działając w imieniu Miasta Łodzi, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, że przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną nie została spełniona;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez wadliwe przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał łącznego zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 cyt. ustawy, w tym przesłanek władztwa publicznoprawnego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Miasta Łodzi;

3. art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", przez błędną ocenę dokumentów w postaci pisma zarządcy drogi z 12 stycznia 2017 r. oraz zaświadczenia nr 2280, z których wynika, że działka nr [1] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod ul. [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę uznania wiarygodności dokumentu urzędowego – zaświadczenia nr 2280, z którego wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę ul. [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny materiału zgromadzonego w sprawie w sposób niezupełny, co wyraża się w poczynieniu ustaleń faktycznych wyłącznie na podstawie opracowania geodezyjnego sporządzonego przez uprawnioną geodetę, podczas gdy już z treści opinii wynika, że opierała się ona głównie na dokumentach sporządzonych na długo przed 31 grudnia 1998 r.; tym samym, Sąd I instancji, jak i organy administracji, przyjęli konkluzje operatu geodezyjnego za własne, bez weryfikacji zawartych w nim informacji i przeprowadzenia w tym zakresie odpowiedniego postępowania dowodowego;

6. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne w toku postępowania art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które polegało na braku rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący sprawy, co skutkowało przyjęciem, że przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r., a także brakiem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, dotyczącego zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo że Minister swoim rozstrzygnięciem naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. na skutek utrzymania w mocy wadliwej decyzji Wojewody Łódzkiego;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny materiału zgromadzonego w sprawie w sposób niezupełny i z pominięciem postanowień uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z 29 stycznia 1990 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego, w której ul. [...] w [...] (w tym działka nr [...]) jednoznacznie została zakwalifikowana do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych, a tym samym błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza, że działka nr [...] była zajęta 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i zgromadzenie materiału dowodowego w sposób niezupełny, co wynikało z zaniechania przeprowadzenia oględzin nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, pomimo istnienia potrzeby ustalenia stanu zagospodarowania i sposobu korzystania z nieruchomości, a także sprawowania władztwa nad nieruchomością przez Miasto;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z naruszeniem:

1. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Ministra, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie została spełniona, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy spełniono wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie;

2. art. 84 § 1 w związku z art. 76 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że tylko opinia geodety F. F. jest dokumentem wystarczającym do uznania, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., podczas gdy mapa sporządzona na dzień 31 grudnia 1998 r. przez uprawnioną geodetę, znajdująca się w Zasobie Łódzkiego Ośrodka Geodezyjnego, wskazuje, że przesłanki z art. 73 ust. 1 cyt. ustawy zostały spełnione;

3. art. 76 § 1 i § 2 K.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zaświadczenie Zarządu Dróg, stanowiące dokument urzędowy, nie jest wystarczające dla wykazania władztwa publicznoprawnego przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. i zajęcia jej pod drogę publiczną.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie i złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu w szczególności podkreślono, że w stanie faktycznym sprawy pominięto ocenę położenia istotnego elementu drogi, jakim jest chodnik ulicy [...], który przebiegał 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie, przez działkę nr [...]. Pomimo, że jego konstrukcja i wygląd różniły się od wyglądu obecnego chodnika, to jednak pozostawał on w tamtym czasie w faktycznym i funkcjonalnym związku z przebiegającą obok jezdnią ulicy [...]. Z kolei, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, brak na przedmiotowej nieruchomości obiektów inżynierskich, ścieżek rowerowych, czy miejsc postojowych, nie może świadczyć o braku zajęcia jej pod drogę publiczną. Chociaż chodnik dla ruchu pieszych stanowi część działki nr [...], to jednak zgodnie z liniami rozgraniczającymi ulicy [...], naniesionymi na mapie do celów geodezyjnych (sporządzonej przez geodetę), która stanowiła podstawę dla wpisu w ewidencji gruntów, cała działka nr [1] mieści się w obszarze pasa drogowego.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. nie wynika, że w granicach pasa drogowego znajdują się tylko droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z definicji pasa drogowego wynika bowiem, że jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz wymienione obiekty i urządzenia. Zatem, pas drogowy może być szerszym obszarem gruntu niż tylko ten, który zajmuje droga oraz wymienione obiekty i urządzenia. Chodzi bowiem o grunt, w którym droga, obiekty budowlane i urządzenia techniczne są zlokalizowane, a nie który zajmują. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, potwierdza to treść art. 34 u.d.p. Z przepisu tego wynika, że granica pasa drogowego powinna przebiegać co najmniej 0,75 m od ostatniego urządzenia drogowego, co oznacza, że może również obejmować pas zieleni znajdujący się poza tymi urządzeniami drogowymi. Dlatego, błędne jest przyjęcie, że granice pasa drogowego wytycza ostatnie z urządzeń drogowych (w tym przypadku chodnik), gdyż linie rozgraniczające wyrysowane na mapie, która została złożona do zasobu geodezyjnego na dzień 31 grudnia 1998 r., obejmują w całości działkę nr [...], także jej część z zielenią.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że działka nr [...] nie była na dzień 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie, w jakikolwiek sposób ogrodzona, czy zagospodarowana przez jej właścicieli. Dla spełnienia przesłanki władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego istotne jest jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami itp., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu Kodeksu cywilnego.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przywołana przez Sąd I instancji analiza geodezyjna jest tylko opinią geodety, a do tego nie uwzględnia informacji z oficjalnej mapy geodezyjnej złożonej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i tym samym nie może być utożsamiana z dokumentem urzędowym, tj. mapą lub dokumentacją geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego. Oznacza to, że nie może stanowić dowodu w sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał też na nieprawidłowości w samej analizie. Z kolei, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, to zaświadczenie nr 2280 jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., a więc stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Na koniec zarzucono Sądowi I instancji, że pominął uchwałę nr [...] oraz treść załącznika do pisma zarządcy drogi z 12 stycznia 2017 r., w postaci fragmentu kopii mapy sytuacyjnej z liniami rozgraniczającymi ulicę na dzień 31 grudnia 1998 r., na których widoczna jest działka nr [...], "która znajduje się w całości w pasie drogowym ulicy".

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie nie ma sporu co do wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., co ma o tyle znaczenie, że prawidłowa wykładnia norm materialnoprawnych ma podstawowe znacznie zarówno dla prawidłowego ich zastosowania, jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. Błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych może prowadzić do nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu dowodowym.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.: "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.".

Określenie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W świetle tej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem (zarządzaniem). Przepis 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, przy czym przestrzenny zasięg działania tego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest determinowany możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.

Zarówno Sąd I instancji, jak i skarżąca kasacyjnie Gmina, przyjmują prawidłowo, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło, jeżeli 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez przyjęcie przez organ administracyjny i zaakceptowanie tego stanowiska przez Sąd I instancji, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie została spełniona. Argumentacja podana zatem na poparcie tego zarzutu wskazuje, że w rzeczywistości zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. W realiach niniejszej sprawy, wobec tego, że w skardze postawiono szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dopiero trafność tych zarzutów będzie oznaczać zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania będzie równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania zauważenia wymaga, że Sąd I instancji nie kwestionował ustaleń organów wskazujących, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość położona w Łodzi, oznaczona jako działka dz. nr [1], stanowiła współwłasność A. A. oraz B. B. i C. C. (obecnie D.), zaś aktualnie właścicielem działki jest E. E., co oznacza, że ani Skarbowi Państwa ani jednostce samorządu terytorialnego na tę datę nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.

Sąd Wojewódzki nie podważał także ustaleń, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga - ul. [...], w której granicach (w granicach pasa drogowego) miała znajdować się dz. nr [...], została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich., a także ustaleń, że na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, istotą sporu w sprawie jest przede wszystkim okoliczność, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga publiczna - ul. [...] w [...], posadowiona była na dz. nr [...], a w konsekwencji, czy działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca Gmina kwestionuje bowiem - w istocie w ramach wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania - ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy administracyjne (które uznały, że ww. nieruchomość nie wchodziła w pas drogi publicznej), jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został ustalony stan faktyczny, podnosząc że działka ta stanowiła drogę publiczną i była objęta publicznoprawnym władaniem.

Sąd I instancji wyraźnie więc wskazał, że istota sporu sprowadza się do skutecznego wykazania przez organ spełnienia przesłanki zajęcia spornej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., co oznacza, ze nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić pominięcia ww. uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z 29 stycznia 1990 r. Dokument ten wskazuje wyłącznie jakie drogi zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, natomiast nie wskazuje przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Wykazanie przez organ spełnienia przesłanki zajęcia spornej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. wymagało poczynienia ustaleń co do granic urządzenia pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, dokładnie w dacie 31 grudnia 1998 r. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 124/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do powyższego, między skarżącą kasacyjnie Gminą z jednej strony a Sądem I instancji i organem – z drugiej strony, nie ma sporu, że co do zasady o drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi. W tym zakresie trafnie Minister odwołał się do definicji zawartych w ustawie o drogach publicznych, a Sąd I instancji prawidłowo to zaaprobował. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika mianowicie, że Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. Zgodnie z tym przepisem pasem drogi jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast ulica to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Ulica (podobnie jak droga) stanowi zatem coś więcej niż jezdnię, która jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych).

Skoro nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 17 października 1998 r. odbywa się w granicach drogi publicznej, to granice tej drogi stanowić muszą efekt pracy geodety (mapy), a także muszą znajdować odzwierciedlenie na gruncie lub w innych dokumentach kreujących drogę publiczną i to na wskazaną w ustawie datę. Przy czym przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. mogą być udokumentowane za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 K.p.a.

Dokumentem co do przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, na którym organy administracyjne oparły ustalenia w sprawie, było opracowanie geodezyjne z 20 września 2019 r. sporządzone przez uprawnionego geodetę F. F. wskazujące, że sporna działka położona w [...] przy ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła pasa drogowego zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Do opracowania zostały załączone mapa ewidencji gruntów sporządzona przez geodetę uprawnionego na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz inne opracowania geodezyjne świadczące o braku zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy dokumentami wystarczającymi w tym zakresie były pismo Zarządu Dróg i Transportu w [...] z 12 stycznia 2017 r. znak: [...] oraz zaświadczenie nr 2280, z których wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę ul. [...]. Natomiast opracowaniu geodezyjnemu sporządzonemu przez geodetę F. F. skarżąca kasacyjnie Gmina odmawia waloru dowodowego.

Odnosząc się do powyższych dokumentów i ich oceny dokonanej przez organ, a zaaprobowanej przez Sąd I instancji, należy wskazać, że nie została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Trafna jest bowiem ocena organu i Sądu I instancji co do mocy dowodowej ww. opracowania geodezyjnego, pisma Zarządu Dróg i Transportu w [...] z 12 stycznia 2017 r. oraz zaświadczenie nr 2280. Słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że skoro opracowanie geodezyjne i załączone do niego dokumenty, w tym mapy, zostały wykonane przez uprawnioną osobę, to mają walor dokumentów o charakterze geodezyjnym i planistycznym, a tym samym stanowią wiarygodny dowód na okoliczność, że przedmiotowa działka w ww. dacie nie była zajęta pod drogę publiczną. W opracowaniu tym bowiem wskazano, że na terenie ww. działki nie było żadnych obiektów inżynierskich ani urządzeń takich jak chodniki, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe, świadczące o zajęciu jej części pod drogę publiczną. Elementy urządzenia drogi takie jak, m.in. chodniki, powstały, na mocy decyzji z 23 marca 2016 r. znak DAR-UA.6740.2.6.2016 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z opracowania geodezyjnego wynika również, że wypis archiwalny na dzień 31 grudnia 1998 r. wskazuje, że powyższa dz. nr [1], jako część dz. nr [2] była działką rolną (użytek RIVb). Podzielić należy również ocenę organu i Sądu I instancji, że niewystraczającym dowodem było oświadczenie przedstawiciela jednostki samorządowej, będącej beneficjentem przewłaszczenia, a więc bezpośrednio zainteresowanej w sprawie. Wymagało ono weryfikacji wiarygodności, co nastąpiło w następstwie pozyskanych nowych dowodów, które wykluczyły prawdziwość informacji podanych przez organ jednostki organizacyjnej Gminy Łódź. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd I instancji nie zakwestionował co do zasady jako środka dowodowego w sprawie pisma Zarządu Dróg i Transportu w [...] z 12 stycznia 2017 r. oraz zaświadczenia nr 2280, ale uznał, że ich moc dowodowa została obalona przez dowód bardziej wiarygodny na okoliczność zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, tj. opracowanie o walorze dokumentu geodezyjnego i planistycznego sporządzone przez uprawnionego geodetę.

Trafności stanowiska Sądu I instancji nie podważają twierdzenia skarżącej kasacyjnie Gminy, jako nie mające znaczenia dla wyniku sprawy, wykazujące, że do pisma Zarządu Dróg i Transportu w [...] z 12 stycznia 2017 r. została załączona kopia mapy sytuacyjnej z liniami rozgraniczającymi ulicę na dzień 31 grudnia 1998 r., na której jest widoczny przebieg linii rozgraniczających pasa drogowego ulicy [...] obejmujących zasięgiem pasa drogowego w całości działkę nr [...].

Przede wszystkim należy zauważyć, że z pisma Zarządu Dróg i Transportu w [...] z 12 stycznia 2017 r. wynika, że została załączona do niego kopia operatu geodezyjno-prawnego (bez podania daty jego sporządzenia). W piśmie z 12 stycznia 2017 r. wskazano, że jest to mapa z liniami rozgraniczającymi na dzień 31 grudnia 1998 r. Przy czym z akt sprawy wynika, że w istocie załączone zostały dwie kserokopie mapy poświadczone za zgodność z oryginałem. Analiza tych kserokopii nie pozwala jednak na przyjęcie, że jest to mapa sporządzona w celu nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Niewystarczająca jest bowiem sama mapa z operatu geodezyjno-prawnego, ale musi być wykazane, że została sporządzona przez geodetę uprawnionego i musi zawierać wyraźną adnotację (sporządzonej przez geodetę uprawnionego) potwierdzającą, że odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Mapa taka musi zatem być sporządzona zgodnie z obowiązującym (jeśli weźmie się pod uwagę datę pisma Zarządu Dróg i Transportu w [...]) prawem, tj. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 2527 ze zm.). Ponadto mapa taka musi być włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ze wskazaniem daty i numeru. Dodatkowo należy zauważyć, że przy sporządzaniu mapy załączonej do operatu geodezyjno-prawnego, geodeta musiał przeprowadzić czynności geodezyjne ustalania granic i sporządzić szkic graniczny, ale skarżąca kasacyjnie Gmina ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowego nie przedstawiła protokołu granicznego, czy innego dokumentu, na podstawie którego dałoby się ustalić stan faktyczny na datę 31 grudnia 1998 r.

Oczywiście mapa przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest dokumentem urzędowym, ale dowód ten może być podważony, o czym stanowi art. 76 § 3 K.p.a. Nie musi to być inna mapa, ale mogą być to inne dowody, na podstawie których da się wyprowadzić wniosek o braku wiarygodności dokumentu urzędowego. Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje bowiem aby przeciwdowód, w przypadku kwestionowania dokumentu urzędowego, można było przeprowadzić wyłącznie za pomocą innego dowodu urzędowego, ale o innej treści. Skarżąca Gmina powinna była zatem uzyskać dowody z czynności ustalenia przebiegu granic w dacie, kiedy sporządzany był podział nieruchomości i wyjaśnić na jakiej podstawie zostało uznane, że przekazane do akt administracyjnych kopia map odzwierciedlają stan na 31 grudnia 1998 r.

Ustalenia faktyczne przyjęte prze Sąd I instancji nie zostały więc w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Nie została też podważona ocena materiału dowodowego dokonana przez organ i przyjęta jako prawidłowa przez Sąd I instancji. Przepis art. 80 K.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe. Skarżąca kasacyjnie Gmina, oprócz kwestionowania stanowiska organów nie podważyła skutecznie mocy dowodowej opracowania geodezyjnego sporządzonego przez geodetę F. F.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez organ, bowiem zgodnie z art. 76 K.p.a. to, co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 marca 2018 r., I OSK 2173/12; 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2505/12; 7 listopada 2019 r., I OSK 314/19). Skarżąca Gmina nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu równorzędnego do przedmiotowej dokumentacji kartograficznej.

Podkreślenia przy tym wymaga, że konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby Konstytucję RP Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest przykładowo sytuacja, w której decyzja administracyjna podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu dotyczy innego pasa gruntu niż ten faktycznie zajmowany przez drogę lub gdy, co prawda obecnie droga ta przebiega przez cudzy grunt, ale stan taki nie istniał w dacie o jakiej mowa w ustawie (wyrok WSA z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2075/20).

Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 85 § 1 K.p.a. Prawidłowo więc Sąd I instancji nie stwierdził uchybień organów w postępowaniu dowodowym, które uczyniłyby zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, obarczonymi cechą dowolności. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz wymienionymi wyżej przepisami K.p.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem" "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. brak zaakceptowania przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za nieprawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09). Natomiast pominięcie, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), i zarzut ten powinien być postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a., stosowanym przez Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Nie było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w którym ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

Z wywodów Sądu w niniejszej sprawie wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Brak skuteczności zarzutu kwestionującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oznaczał, że również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez niezastosowanie okazał się nieuzasadniony. Nietrafnie zostały zaś zakwalifikowane jako prawo materialne przepisy art. 84 § 1 i art. 76 § 1 i 2 K.p.a., przy czym nie można było uznać ich zasadności nawet dokonując ich właściwego przyporządkowania do przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.