I OSK 2046/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 299/22 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w X. – Okręgu [...] w Y. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 grudnia 2021 r. nr SKO.GN/41.8/372/2021/15094 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w X. – Okręgu [...] w Y. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 299/22 uchylił zaskarżoną przez Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w X. – Okręg [...] w Y. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 20 grudnia 2021 r. nr SKO.GN/41.8/372/2021/15094 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Katowice z 6 września 2021 r. nr ROD-5/2021.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Polski Związek Działkowców – Okręg [...] w Y. (powoływany dalej również jako "PZD") 20 maja 2021 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Katowice z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez PZD prawa użytkowania do nieruchomości, na których zlokalizowany jest Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" (powoływany dalej również jako "ROD") w Katowicach.

Prezydent Miasta Katowice decyzją z 6 września 2021 r. nr ROD-5/2021 orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia przez PZD, zarówno z dniem 19 stycznia 2016 r., jak i z dniem 19 stycznia 2014 r., prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki [A] S.A. (powoływanej dalej również jako "A. S.A."), położonej przy ul. [...], oznaczonej na karcie mapy [...], obręb [...], [...], tj. części działki nr [1], o pow. 7 291 m2, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Katowice-[...] w Katowicach. Organ I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że nabycie prawa na nieruchomości może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i które w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 20 grudnia 2021 r. nr SKO.GN/41.8/372/2021/15094, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez PZD, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak podkreślił organ II instancji, w sprawie jest bezsporne, że nieruchomości, których dotyczy wniosek, stanowią własność Skarbu Państwa i są w użytkowaniu wieczystym A. S.A., która nabyła to prawo od B. S.A. umową nieodpłatnego zbycia oznaczonej części zakładu górniczego, zawartą 30 czerwca 2015 r. na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego (Dz. U. z 2015 r. poz. 410 ze zm.). Prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte przez C. (poprzednika prawnego B. S.A. w Y.) z dniem 5 grudnia 1990 r., co potwierdza decyzja Wojewody Katowickiego z 16 sierpnia 1994 r. nr Gd.II-1/7222/166/94.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podstawą odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez PZD jest przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego innemu podmiotowi (A. S.A.).

Zdaniem organu II instancji, w przepisach art. 75 i art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073), powoływanej dalej jako "u.r.o.d.", nie przewidziano sytuacji prawnej nabywania praw użytkowania na nieruchomościach obciążonych użytkowaniem wieczystym. Przepisy te stanowią jedynie, że grunt ma być własnością Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi PZD, uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż przy rozpoznaniu sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Jak podkreślił Sąd I instancji, z art. 76 ust. 2 u.r.o.d. wynika, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy następuje z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy – w razie spełnienia jednego z warunków wskazanych w art. 76 ust. 1. Podobnie, według art. 75 ust. 6 u.r.o.d., stowarzyszenie ogrodowe z mocy samego prawa nabywa prawo użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, w przypadku zaniechania wydania przez właściwy organ decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, o której mowa w art. 75 u.r.o.d. W takiej sytuacji, jak określa to art. 75 ust. 6 u.r.o.d., stowarzyszenie ogrodowe nabywa prawo użytkowania zajmowanej nieruchomości z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Zatem, jak wskazał Sąd I instancji, nabycie prawa użytkowania nieruchomości, o którym stanowi art. 75 ust. 6 u.r.o.d., może mieć miejsce w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego, który nie spełnił żadnego z warunków wskazanych w art. 76 ust. 1 pkt 1-4 u.r.o.d. (gdyż w razie spełnienia jednego z tych warunków, nabycie prawa użytkowania następuje na podstawie art. 76 ust. 2), a jednocześnie w stosunku do którego nie wydano decyzji o likwidacji, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d.

Ponadto, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że błędne jest twierdzenie, że wymienione regulacje nie mają zastosowania do nieruchomości Skarbu Państwa, które nie znajdują się w zasobie Skarbu Państwa, określonym w art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Twierdzenie to nie ma oparcia w przepisach u.r.o.d. Tym samym WSA podzielił ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 730/20, dotyczącą regulacji zawartej w art. 76 ust. 2 u.r.o.d., uznając, że ze względu na charakter tej regulacji, tę ocenę prawną można odnieść do art. 75 u.r.o.d.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.",

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, art. 75 ust. 1 w związku z art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 u.r.o.d., polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. S.A., zachodzą przesłanki stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ROD;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. przez uchylenie decyzji SKO z 20 grudnia 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Katowice z 6 września 2021 r.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wskazując przesłanki stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy, nawiązano w przepisach art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 (przez art. 76 ust. 1) u.r.o.d. do przepisu art. 75 ust. 1 u.r.o.d. Jedną z koniecznych przesłanek stwierdzenia nabycia prawa użytkowania jest, aby rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem SKO, niespełnienie tego warunku uniemożliwia zarówno wydanie decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie "art. 75 ust. 6 i art. 75 ust. 6 u.r.o.d.".

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać norm prawnych wynikających z innych ustaw, które regulują prawa innych niż Skarb Państwa (czy jednostki samorządu terytorialnego) podmiotów do nieruchomości objętych postępowaniem na podstawie "art. 75 ust. 6 lub art. 76 ust. 6 u.r.o.d." W szczególności chodzi o te prawa, których istnienia bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania, uregulowanym w art. 252 i nast. Kodeksu cywilnego. Do takich praw należy prawo użytkowania wieczystego, nabyte wcześniej, to jest przed wejściem w życie u.r.o.d.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przepis art. 75 ust. 1 u.r.o.d. nie może być więc wykładany w ten sposób, że dotyczy każdej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, na której zlokalizowano rodziny ogród działkowy, to jest także takiej, która jest obciążana użytkowaniem wieczystym. Powołany przepis i wynikającą z niego przesłankę zlokalizowania rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego należy więc wykładać zgodnie z całym porządkiem prawnym.

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną organ, nie sposób zatem uznać, że racjonalny prawodawca formułując art. 75 ust. 1 u.r.o.d. i nawiązując do niego w art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 (przez art. 76 ust. 1) u.r.o.d., zakładał w istocie ograniczenie, czy też pozbawienie prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na rzecz innego podmiotu, przez potwierdzenie nabycia prawa użytkowania na rzecz stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy. Na poparcie tego stanowiska przywołany został m.in. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2408/18.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w X. – Okręg [...] w Y. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem PZD, Sąd I instancji prawidłowo powołał się na pogląd NSA zawarty w wyroku z 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 730/20 i uznał, że przepisy art. 75 i 76 u.r.o.d. mają także zastosowanie do nieruchomości Skarbu Państwa, które nie znajdują się w zasobie Skarbu Państwa, określonym w art. 21 u.g.n.

NSA we wskazanym wyroku podkreślił, że nie można domniemywać zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 21 tej ustawy, do sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 u.r.o.d., ponieważ przepisy u.g.n. nie mogą naruszać u.r.o.d., jako dotyczącej w części swoich regulacji gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w związku z działalnością rodzinnych ogrodów działkowych, przy jednoczesnym wyraźnym wskazaniu przez ustawodawcę, w jakich sytuacjach, określonych w u.r.o.d., stosuje się przepisy u.g.n.

Zdaniem PZD, brak stwierdzenia nabycia prawa użytkowania dla PZD może spowodować rażąco niesprawiedliwe lub irracjonalne konsekwencje wobec działkowców i PZD, a nie wobec użytkownika wieczystego. Działkowcy i PZD użytkują przedmiotowe tereny od ponad 30 lat (na co wskazuje wypis z rejestru ROD), a A. S.A. tego terenu nigdy de facto nie użytkowała, mimo posiadanej decyzji. Należy więc uregulować stosunki faktyczne i prawne wobec działki nr [1]. Zatem, w niniejszej sprawie za odejściem od wykładni językowej w interpretacji art. 75 i art. 76 u.r.o.d. nie przemawiają szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne (na co zdaje się wskazywać wnoszący skargę kasacyjną, powołując wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2408/18).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna został formalnie oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., a zatem, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu powinny podlegać zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji jednak, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tego właśnie zarzutu (materialnego).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ, tj. właściwy starosta, może stwierdzić na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. nabycie przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a która znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej powstałym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie zaznaczyć, że wskazany wyżej problem prawny był już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyrokach: z 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 522/18, z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2408/18, z 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2446/20, z 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3612/18, z 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3613/18, z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1554/21 oraz z 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1839/22 ( jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd prawny, że stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji gdy wcześniej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotu trzeciego (w sprawie I OSK 3612/18 był to zarząd Lasów Państwowych). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się z powyższym stanowiskiem prawnym.

Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela odmiennego stanowiska, które zostało wyrażone w wyrokach NSA: z 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 730/21 i z 30 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1707/20; w tym ostatnim wyroku zostało złożone zdanie odrębne. Jak wskazał skarżący kasacyjnie organ i zwrócono uwagę na ten fakt w cytowanym powyżej wyroku NSA z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1554/21, sędzia sprawozdawca w sprawach I OSK 730/21 i I OSK 1707/20 był w składzie później rozpoznanej sprawy I OSK 2446/20 - wyrok z 23 lutego 2021 r. (powołany wyżej), w którym wyrażone zostało odmienne stanowisko, a zdanie odrębne nie zostało złożone.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy jeszcze zwrócić uwagę na podobieństwo tej sprawy ze sprawami o sygn. akt: I OSK 1839/22, I OSK 1554/21 i I OSK 3613/18, we wszystkich tych sprawach powodem odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania na rzecz rodzinnego ogrodu działkowego było wcześniejsze nabycie użytkowania wieczystego w trybie art. 200 u.g.n., przy czym w tych sprawach przez PKP S.A., stąd też stanowisko prawne w niniejszej sprawie jest podobne ze stanowiskiem wyrażonym w tych sprawach.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mógł wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl art. 75 ust. 6 tej ustawy w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

Warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Nadto ważny jest brak zaistnienia przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy. Stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać norm prawnych wynikających z innych ustaw, które regulują prawa innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości, która została objęta wnioskiem o stwierdzenie użytkowania. W szczególności chodzi o te prawa, których istnienia bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i nast. Kodeksu cywilnego. Do takich praw należy prawo użytkowania wieczystego, nabyte wcześniej, tj. z dniem 5 grudnia 1990 r., przez inny podmiot, w tym przypadku przez Spółkę [A] S.A. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, co zostało stwierdzone decyzją Wojewody Katowickiego z 16 sierpnia 1994 r. nr Gd.II-1/7222/166/94. Decyzja ta, będąca podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, pozostaje w obrocie prawnym. Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyła A. S.A. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Wskazuje na to treść art. 21 u.g.n., zgodnie z którym do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa.

Jak zasadnie podniesiono w sprawie I OSK 3613/18, w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wyłączone są nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddane w użytkowanie wieczyste (A. Tułodziecki w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 147, nb 1). Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz własność znajdujących się na gruncie budynków i innych urządzeń nabyła A. S.A. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy nie ma znaczenia, że inne kategorie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą znajdować się w innych zasobach nieruchomości Skarbu Państwa, np. w zasobie nieruchomości leśnych, w zasobie nieruchomości rolnych (System Prawa Prywatnego, Z. Truszkiewicz w: red. E. Gniewek, Prawo rzeczowe. C.H. Beck 2012, T. 4, s. 12-23, nb 17-19; C.H. Beck 2021, T. 4, s. 17-24, nb 17-31).

W wyroku o sygn. akt I OSK 1554/21 zwrócono uwagę, że Kodeks cywilny przewiduje możliwość ustanowienia użytkowania na prawie, co mogłoby rozwiązać kwestię korzystania z gruntu pozostającego zarówno w użytkowaniu wieczystym, jak i w użytkowaniu, ale do powstania użytkowania na prawie użytkowania wieczystego konieczna byłaby czynność prawna pomiędzy uprawnionymi albo wyraźny przepis prawa. Przepisy art. 75 ust. 1 i 6 u.r.o.d., na które powołał się Sąd I instancji aprobujący stanowisko skarżącego Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w Warszawie – Okręg [...] w Y., nie przewidują powstania użytkowania zwykłego z mocy prawa na prawie użytkowania wieczystego, a jedynie na własności nieruchomości.

Nadto system prawa powinien być spójnym układem regulacji prawnych według określonych zasad. Przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 u.r.o.d. i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowania zwykłego) do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co – jak należy przyjąć - nie było celem ustawodawcy. Przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie wyzucia innych podmiotów z przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza użytkowania wieczystego. Zakres uprawnień przysługujących właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu jest zbliżony, ale nie taki sam. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy istota uprawnień właściciela i użytkownika wieczystego jest taka sama - zarówno właściciel, jak i użytkownik wieczysty mogą korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym (silnie chronionym prawie użytkowania wieczystego) i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Niewskazanie w art. 75 ust. 6 u.r.o.d. zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Wynika to z istoty prawa użytkowania wieczystego.

Wobec tego uznać należy, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w art. 75 ust. 6 u.r.o.d. (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem, a których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne K.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach Kodeksu cywilnego i ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia ogrodowego.

Prawo użytkowania wieczystego, w odróżnieniu od użytkowania będącego jednym z kilku ograniczonych praw rzeczowych, jest prawem pośrednim pomiędzy ograniczonymi prawami rzeczowymi a prawem własności, do którego jest bardzo zbliżone. Z tego powodu prawo użytkowania wieczystego, podobnie jak prawo własności, podlega wywłaszczeniu (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Wywłaszczenie musi być dokonywane na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Nie sposób przyjąć, by przepisami umożliwiającymi wywłaszczenie użytkownika wieczystego z jego prawa do nieruchomości i to w tym przypadku gdy użytkowanie wieczyste nabył z mocy prawa (z dniem 5 grudnia 1990 r.) mogły być przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Skoro na używanie (będące jednym z uprawnień użytkownika) składa się jej posiadanie oraz korzystanie z niej, to tym samym, to ostatnie uprawnienie jest konkurencyjne w stosunku do uprawnienia przysługującego użytkownikowi wieczystemu. W sytuacji gdy na danej nieruchomości istnieje prawo użytkowania wieczystego nie jest możliwe by jednocześnie istniało na niej prawo użytkowania. W takim bowiem przypadku użytkownik wieczysty nie mógłby swego prawa w pełni realizować, a przecież prawo to wcześniej nabył i przez cały czas jego trwania był i jest obowiązany do ponoszenia z tego tytułu stosownych opłat.

Jak wskazano wcześniej możliwa jest sytuacja, by użytkownik wieczysty ustanowił na przysługującym mu prawie użytkowania wieczystego prawo użytkowania na rzecz podmiotu trzeciego. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż wniosek stowarzyszenia ogrodowego dotyczył wydania decyzji potwierdzającej powstanie prawa użytkowania na przedmiotowej nieruchomości a nie na prawie użytkowania wieczystego na niej, ustanowionego ex lege.

Trafnie skarżący kasacyjnie wskazał zatem, że wykładnia art. 75 ust. 6 w związku z ust. 1 ustawy oraz art. 233 i 252 K.c., prowadziłaby do faktycznego wywłaszczenia części prawa użytkowania wieczystego, powstałego wcześniej. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na tej podstawie postępowanie. Dlatego też dokonując wykładni przepisów art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. nie można poprzestać na wykładni językowej, ponieważ rezultat tej wykładni jest sprzeczny z rezultatami wykładni systemowej.

Nadto w sprawie I OSK 2446/20 zasadnie zwrócono uwagę, że regulacje zawarte w art. 75 i 76 u.r.o.d. są regulacjami znajdującymi się w rozdziale 7 zatytułowanym "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe". Ww. przepisy mają zatem jedynie taki charakter. Porządkują one pewne dawne stany faktyczne, a w związku z tym wykładanie ich treści w oparciu o treść preambuły do ustawy, musi być dokonywana w tym przypadku w sposób ostrożny i wyważony. Treści zawarte w preambule, wyjaśniając okoliczności jego wydania i wskazując na jego cele, służą bowiem głównie wykładni zasadniczych przepisów danego aktu, a nie przepisów o znaczeniu już schyłkowym. Tym bardziej, jeśli przepisy te – w swym dosłownym znaczeniu – pozostają sprzeczne z innymi ustawowymi regulacjami prawnymi.

Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego jest zasadny. W konsekwencji za zasadny należało uznać również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało naruszenie prawa materialnego, co jak wyżej wskazano, w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wadliwie uznał, że takie naruszenie prawa miało miejsce. Tym samym przepis ten w powiązaniu z naruszeniem art. 75 ust. 1 w związku z art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 u.r.o.d. został przez Sąd Wojewódzki zastosowany wadliwie. Jeśli chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a., z tego względu, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał dokładnie na czym miałoby polegać jego naruszenie, należało przyjąć, że zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji jest wyłącznie konsekwencja przyjętej koncepcji o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a więc konsekwencją zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie zaś z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie może rozpoznać skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W rozpoznawanej sprawie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie skargi i jej oddalenie, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2023 r. poz. 1935).