I OSK 207/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 563/22 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 maja 2022 r. nr KO.433.1.2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt. II SA/Łd 563/22 oddalił skargę A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 maja 2022 r. nr KO.433.1.2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na treść skarżonego orzeczenia, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 217 k.p.a. i 218 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przewidzianym w art. 218 k.p.a. i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na informacjach ujawnionych w księdze wieczystej, przy całkowitym pominięciu danych zgodnych ze stanem faktycznym, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów oraz danych posiadanych przez organ, w szczególności informacji zawartych w wypisie z rejestru gruntów oraz w wyrysie z mapy ewidencyjnej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 i 5 ustawy z dn. 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 poz. 1495; dalej jako: ustawa przekształceniowa) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że o tym czy grunt jest zabudowany na cele mieszkaniowe decyduje funkcja budynku zapisana w księdze wieczystej, a nie art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, który określa, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami oraz innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, a ustawa ta nie odsyła do innych przepisów, aby ustalić jakie to są grunty zabudowane na cele mieszkaniowe, lecz określa je wprost.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Do skargi kasacyjnej załączono potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie: złożonego przez A. S. do Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim wniosku z dnia 17 listopada 2022 r. o sprostowanie danych, wyrysu z mapy ewidencyjnej wykonanego 22 września 2022 r. oraz wypisu z rejestru gruntów z dnia 9 września 2022 r.

Pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Pismem z dnia 28 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nadesłał zawiadomienie o sprostowaniu oznaczenia nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na stwierdzone mankamenty ocenianej skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów "p.p.s.a." oraz "k.p.a." jednocześnie nie definiuje użytych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; aktualnie: Dz.U. z 2024, poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

W następnej kolejności wskazać trzeba, że zarzut zawarty w pkt. 1 skargi kasacyjnej został wadliwie sformułowany. Wskazano na naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 217 k.p.a. i 218 k.p.a. Tymczasem, przepis art. 217 k.p.a. dzieli się na trzy paragrafy, a jego paragraf drugi na punkty. Przepis art. 218 k.p.a. składa się natomiast z dwóch paragrafów. W skardze kasacyjnej nie wskazano które jednostki redakcyjne powołanych przepisów miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż jak już wskazano, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób ustalić, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia wskazanych przepisów. Choć określone przez ustawodawcę w k.p.a. zasady obowiązują również w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 1995, s. 552 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 118), to sformułowane w sposób nieprawidłowy zarzuty naruszenia art. 217 i art. 218 k.p.a. nie zostały powiązane z zarzutami naruszenia art. 7, czy art. 8 k.p.a. To wszystko powoduje, że niepodważone skargą kasacyjną pozostają ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji. Przypomnieć zatem trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że na podstawie księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w obrębie Łęczno, gm. Sulejów (działka nr [...]) o pow. 0,52 ha, przeznaczenie znajdującego się na tej działce budynku określone zostało jako "budynek sklepu z częścią magazynu pod jednym dachem", natomiast z danych przekazanych przez Referat Podatków i Opłat Urzędu Miejskiego w Sulejowie wynikało, iż znajdujące się na działce nr ewid. [...] obręb Łęczno, budynki opodatkowane są na dzień 1 stycznia 2019r. jako budynek mieszkalny opow. 238 m² oraz jako związany z prowadzeniem działalności gospodarczej o pow. 255,00 m². Zważywszy na treść dokumentacji załączonej do skargi kasacyjnej oraz nadesłanej już po jej złożeniu wyjaśnić trzeba, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Kolegium z dnia 4 maja 2022 r. Dlatego nie można skutecznie stawiać organom zarzutu braku uwzględnienia dokumentów, które nie istniały w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, tj. wyrysu z mapy ewidencyjnej wykonanego 22 września 2022 r. oraz wypisu z rejestru gruntów z dnia 9 września 2022 r., czy też sprostowania oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, co nastąpiło w 2023 r.

Skoro ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wyrokowania nie zostały podważone, to oczekiwanego rezultatu przynieść nie mógł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 i 5 ustawy przeksztaceniowej. Przede wszystkim należy zauważyć, że sam fakt wydania w 2013 r. i 2017 r. decyzji administracyjnych, nie dawał podstaw do jednoznacznych ustaleń na okoliczność przeznaczenia spornego budynku kilka lat później. Dlatego niesłusznie, w świetle załączonego do akt administracyjnych materiału dowodowego, skarga kasacyjna kwestionuje zastosowanie art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 i 5 ustawy przeksztaceniowej w niniejszej sprawie. Zważywszy na niekwestionowane uwarunkowania badanej sprawy, opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prawidłowe było przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego skorzystanie z księgi wieczystej oraz informacji podatkowych. Słusznie działanie to zaaprobował Sąd Wojewódzki.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.