I OSK 2273/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2143/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2018 r., po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w B., w obrębie L., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0110 ha, decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. została przeznaczona pod rozbudowę ulicy [...] w B., odcinek od skrzyżowania z ulicą [...] do granic miasta.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 28 584,00 zł z tytułu przejęcia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i przyznał to odszkodowanie na rzecz byłego właściciela, odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania oraz zobowiązał Prezydenta Miasta B., jako zarządcę drogi krajowej w granicach miasta na prawach powiatu, do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Na powyższe rozstrzygnięcie Prezydent Miasta B. złożył odwołanie, wnosząc o obniżenie odszkodowania przez pominięcie wartości odtworzeniowej jezdni o nawierzchni z kostki i wjazdu o nawierzchni z kostki, będących elementem drogi – ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, posadowionych jedynie na działce nr [...] o pow. 0,0110 ha.

Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Prezydenta Miasta B. decyzją z [...] maja 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, że zakwestionowane przez Prezydenta elementy stanowią elementy składowe wycenianej nieruchomości, a przyznane odszkodowanie nie wyłącza ewentualnych rozliczeń poniesionych na grunt nakładów w drodze procesu cywilnego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wartość odszkodowania została wyliczona nieprawidłowo, gdyż organ niezasadnie uznał znajdującą się na spornej działce drogę w postaci jezdni i wjazdu za części składowe działki, podczas gdy stanowiły one element drogi publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi albo przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dalej: kc, w sytuacji, gdy do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), dalej: specustawa drogowa, oraz w sprawach nieuregulowanych przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, a polegającą na przyjęciu, że w stanie nieruchomości nie należy uwzględniać fragmentów zrealizowanej na niej drogi publicznej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, a polegającą na przyjęciu, źe odszkodowanie za części składowe w postaci naniesień budowlanych na wywłaszczanej nieruchomości, gdy naniesienia te zostały wybudowane przez inwestora pobliskiej inwestycji drogowej, nie jest odszkodowaniem słusznym oraz sprawiedliwym.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że niezasadne jest stosowanie do postępowania administracyjnego wszystkich regulacji wynikających z prawa cywilnego. Argumentował, że art. 151 kc przewiduje roszczenia dochodzone w drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnej. Zaznaczył, że określenie wartości odszkodowania następuje na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, a sposób ustalenia wysokości odszkodowania wynikający z przepisów uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu na wywłaszczenie nieruchomości uwzględnia się wartość gruntu i jego części składowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy wyjaśnić, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości, przeznaczonej na realizację tejże inwestycji (por. art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Nieruchomości niezbędne do realizacji inwestycji drogowej, zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, w odniesieniu do dróg krajowych stają się własnością Skarbu Państwa, a za te nieruchomości w myśl art. 12 ust. 4f analizowanej ustawy ich dotychczasowym właścicielom przysługuje odszkodowanie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Szczegółowy sposób określenia wysokości odszkodowania został w art. 18 ust. 1b-1j omawianej ustawy, przy czym w myśl jej art. 23 w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, a zatem także w odniesieniu do ustalenia wysokości odszkodowania, stosuje przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zasada ustalenia wysokości odszkodowania z uwzględnieniem jej stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje, że w toku oceny wartości nieruchomości przechodzącej na własność podmiotu publicznoprawnego należy uwzględnić pełny zakres prawa własności istniejący w określonej dacie, tj. obejmujący grunt oraz jego części składowe. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że brak jest regulacji prawnych, które pozwalałby części składowe nieruchomości gruntowej w postaci jezdni czy wjazdu z kostki betonowej traktować jako własność innego podmiotu niż właściciel gruntu, na którym się znajdują. Brak jest zatem prawnej możliwości, aby na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej za powyższe części składowe wywłaszczonej nieruchomości odszkodowanie nie zostało ustalone na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 729/19).

W art. 4 pkt 1 u.g.n. została sformułowana definicja nieruchomości gruntowej, określająca ją jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Po myśli zaś art. 48 kc, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Generalnie zatem, budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem są jego częścią składową.

Przepis art. 151 kc jest przepisem szczególnym, wpisującymi się w ramy tzw. prawa sąsiedzkiego. Stanowi on, że jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Art. 151 kc umożliwia zatem przyjęcie w określonych sytuacjach odmiennych reguł od zasady wyrażonej w art. 48 kc. Dla stwierdzenia, że w danym przypadku zachodzi stan taki, o którym stanowi art. 151 kc, musiałby być wcześniej wydany przez sąd cywilny właściwy wyrok. Nie może bowiem organ administracji publicznej sam orzekać o roszczeniu właściciela nieruchomości, której granica została przekroczona przy wznoszeniu na nieruchomości sąsiedniej budowli lub innego urządzenia. Nakazanie zaś uwzględnienia, przy ustalaniu wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, żądania uczestnika postępowania w istocie rzeczy sprowadzałoby się do przesądzenia przez organ o zasadności takiego roszczenia. Organ ustalający odszkodowanie musiałby bowiem - w ramach prowadzonego postępowania odszkodowawczego - ustalić istnienie wszystkich przesłanek, niezbędnych dla przyjęcia, że w danym przypadku zachodzi sytuacja z art. 151 kc. Zatem organ musiałby w postępowaniu administracyjnym przeprowadzić postępowanie dowodowe, właściwe dla oceny zasadności roszczenia właściciela nieruchomości, której granice zostały przekroczone i dodatkowo paradoksalnie czyniłby to na wniosek właściciela gruntu sąsiedniego w sytuacji, gdy wspomniane roszczenie nie zostało w ogóle podniesione przez podmiot uprawniony.

Nic nie stoi przy tym na przeszkodzie by strony niniejszego postępowania, po jego zakończeniu, dokonały wzajemnych rozliczeń czy to dobrowolnie, czy w oparciu o stosowny wyrok sądu cywilnego.

Reasumując: zasada superficies solo cedit, zgodnie z którą rzecz trwale połączona z gruntem stanowi własność właściciela gruntu, nie jest zasadą absolutną i doznaje przełamania, chociażby właśnie na gruncie art. 151 kc. Przepis ten nie przewiduje automatycznego przejścia zajętej części nieruchomości na własność podmiotu, który dokonał przekroczenia granicy działki, ani automatycznej wypłaty odszkodowania czy ustanowienia służebności gruntowej, a zastosowanie tego przepisu uzależnione jest od woli i decyzji właściciela gruntu dotkniętego przekroczeniem. Przepis ten przewiduje możliwość wytoczenia roszczenia, a zatem domagania się nastąpienia określonych skutków i wymaga wydania określonego orzeczenia przez sąd powszechny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 768/19). Obowiązujące przepisy nie dają przy tym organom administracji publicznej uprawnienia do zastępowania sądów powszechnych i samodzielnego decydowania czy określony składnik trwale połączony z gruntem, co do którego dotychczasowy właściciel nie podjął działań na gruncie art. 151 kc, powinien zostać wyłączony spod działania wskazanej powyżej paremii. Podkreślić przy tym należy, że nie oznacza to wyłączenia możliwości dokonania rozliczeń wartości wybudowanych urządzeń i poniesionych kosztów. Rozliczenie takie, w sytuacji nieuregulowania tych kwestii przed przeznaczeniem nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji drogowej, nie powinno jednak odbywać się w toku postępowania mającego na celu ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej.

W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej związane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 151 kc oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej.

W świetle powyższych wywodów za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 128 ust. 1 ugn. Skoro bowiem obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wyłączenia z wartości nieruchomości rzeczy stanowiących części składowe nieruchomości bez orzeczenia sądu powszechnego, to słuszne odszkodowanie w rozumieniu Konstytucji RP powinno obejmować pełną wartość tej nieruchomości odpowiadającej – jak chce tego art. 128 ust. 1 ugn – wartości utraconych praw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, działając na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.