I OSK 2497/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1172/19 w sprawie ze skargi F. S.A. w L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2019 r. oddalił skargę F. S.A. w L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, pomimo że do wydania przedmiotowych decyzji doszło z naruszeniem przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 78 § 2 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w ten sposób, że wydanie decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i bez wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, jak również bez przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów;

b) art. 75 § 1 kpa przez dopuszczenie sprzecznych z prawem dowodów, a mianowicie pisemnych oświadczeń J.G. oraz R.M., podczas gdy osoby te powinny zostać przesłuchane w charakterze świadka,

co w rezultacie doprowadziło do błędnego ustalenia, że spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa;

2) art. 141 § 4 ppsa przez brak ustosunkowania się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 75 § 1 kpa przez dopuszczenie sprzecznych z prawem dowodów, a mianowicie pisemnych oświadczeń J.G. oraz R.M. oraz zarzutów braku przeprowadzenia przez organ wnioskowanych przez skarżącą dowodów, tj. przesłuchania stron, zeznań świadka J.S., oględzin nieruchomości, rozprawy administracyjnej, zeznań świadka R.M. oraz W.Z., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że ujawnia brak rozpoznania przez Sąd zarzutów skargi dotyczących uchybień mających istotny wpływ na wynik postępowania, a jednocześnie skutkuje niemożnością poddania wyroku kontroli instancyjnej w powyższym zakresie, jak również uniemożliwia skarżącej prowadzenie realnej polemiki kasacyjnej z wyrokiem w powyższym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2017 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w L., obręb [...], zajętej pod drogę krajową nr [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...]. Skarżąca nieprawidłowości tych decyzji upatruje w fakcie nieprzeprowadzenia w toku postępowania wyjaśniającego wnioskowanych przez nią dowodów i wydanie tych decyzji na nie w pełni ustalonym stanie faktycznym, a zatem w okolicznościach niepotwierdzających spełnienie warunków niezbędnych do przejęcia tej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872), dalej: przepisy wprowadzające.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej związanych ze sposobem prowadzenia postępowania wyjaśniającego, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja tego obowiązku zapewniana jest przez szereg przepisów, z których wynika m.in. że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa), żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 kpa), oraz że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa).

Niezależnie od powyższego należy jednak zauważyć, że wynikająca z art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej nie jest jedyną zasadą rządzącą postępowaniem administracyjnym, i obok tej zasady organy związane są zasadą szybkości postępowania uregulowaną w art. 12 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Realizacji tej zasady służy z kolei wynikająca z art. 78 § 2 kpa instytucja nieuwzględnienia wniosków dowodowych strony. W myśl bowiem tego przepisu organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Mając na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, że doszło do naruszenia reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sprawie tej organy ustaliły na podstawie protokołów odbioru końcowego robót drogi krajowej nr [...] z [...] maja 1998 r., że sporna nieruchomość stanowi odcinek drogi przebiegający przez ul. [...] w L., który został oddany do użytkowania w 1998 r. W aktach sprawy znajduje się także mapa zasadnicza włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 25 kwietnia 1998 r., z której wynika zajęcie spornej nieruchomości pod drogę publiczną. Na podstawie adnotacji geodety uprawnionego zawartej na wspomnianej mapie ustalono, że stan na mapie odzwierciedla stan zagospodarowania działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r.

Wskazane powyżej dowody wraz z oświadczeniami osób posiadających niezbędną wiedzę dotyczącymi zajęcia spornych działek i utrzymania drogi w okresie obejmującym 1998 r. umożliwiały zatem stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki przejęcia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nie można jednocześnie przyjąć, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, że część z przeprowadzonych dowodów była nielegalna. Fakt bowiem, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują uzyskania oświadczenia uczestnika postępowania niebędącego stroną postępowania wobec treści art. 75 § 1 kpa, nie powoduje, że tego typu środek dowodowy staje się nielegalny. Dowód taki podlega ocenie jego wiarygodności, jak każdy inny dowód pozyskany w toku postępowania wyjaśniającego, w związku z czym brak wymogu złożenia tego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może stanowić okoliczności dyskwalifikującej tego typu oświadczenie jako niedopuszczalny bądź bezwartościowy dowód.

Niezależnie od powyższego analiza wniosków dowodowych wskazuje, że – pomijając fakt niewskazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej czego konkretnie miały dotyczyć – nie wszystkie te wnioski mogły służyć ustaleniu stanu sprawy w dacie istotnej z punktu widzenia przepisów regulujących przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa. Zauważyć bowiem należy, że dokonanie oględzin nieruchomości w toku postępowania wyjaśniającego mogło dać materiał do ustalenia stanu zagospodarowania tej nieruchomości w dacie przeprowadzenia oględzin, a nie w dniu 31 grudnia 1998 r. Dodatkowo należy odnotować, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem pomocniczym w tym sensie, że można go przeprowadzić, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 kpa). Oznacza to, że zgodnie z obowiązującymi przepisami dowód ten nie jest przeprowadzany, jeżeli stan sprawy został już ustalony innymi środkami dowodowymi.

Odnosząc się z kolei do wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, należy wskazać, że o ile analizowane powyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego umiejscowione są w Rozdziale 4 Działu II tego aktu normatywnego, to regulacja dotycząca rozprawy znajduje się w Rozdziale 5 Działu II, co wskazuje, że nie jest to wniosek dowodowy. Przepisy regulujące przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wskazują, że jest to instytucja służąca przyspieszeniu postępowania na skutek jego uproszczenia oraz kumulacji postępowania dowodowego. Tym samym rozprawa administracyjna nie jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 § 1 kpa stanowiącym jedną z podstaw zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, której zakresem związany jest Naczelny Sąd Administracyjny.

W konsekwencji powyższego, w związku z okolicznościami ustalonymi już przez organ, należało uznać, że organy prowadzące postępowanie wyjaśniające, działając na podstawie art. 78 § 2 kpa, mogły, a uwzględniając art. 12 § 1 kpa, zobowiązane były do odstąpienia od uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej spółki.

Na marginesie powyższego należy zauważyć, że pełnomocnik skarżącej spółki zarówno formułując zarzuty naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające zawarte tak w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i skardze kasacyjnej od wyroku tego Sądu, nie wykazał, że ewentualne naruszenia tych przepisów przez organy prowadzące postępowanie oraz akceptacja tego stanu przez Sąd pierwszej instancji miały istotny wpływ na wynik postępowania wymagany przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 174 pkt 2 ppsa. Pełnomocnik wprawdzie w uzasadnieniach skargi i skargi kasacyjnej zaakcentował naruszenia, których jego zdaniem dopuściły się organy oraz sąd, ale nie przedstawił wpływu ewentualnych naruszeń na wynik sprawy. W uzasadnieniach tych zabrakło wskazania, jakich okoliczności miały służyć wnioski dowodowe pominięte przez organy oraz analizy wpływu ewentualnych dowodów na prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń.

Mając powyższe wywody na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 78 § 2 oraz art. 80 kpa oraz w zw. z art. 75 § 1 kpa.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i poddają weryfikacji dokonywanej przez sąd kasacyjny.

Jednocześnie należy stwierdzić, że fakt, iż skład orzekający nie wskazał wprost, do których zarzutów się odnosi, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku należało uznać za wadliwe. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie fakt szczegółowego omówienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku postępowania dowodowego i jego ustaleń pozwala na uznanie, że Sąd pierwszej instancji odniósł się tym samym także do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 kpa. Sąd ten wskazał bowiem na jakiej podstawie organy prawidłowo uznały, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na wydanie zaskarżonej decyzji, a zarazem pozwala na odstąpienie od uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej spółki na podstawie art. 78 § 2 kpa.

W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa należało uznać za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.