I OSK 25/23

Dnia 5 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. sp. z o.o. z siedzibą w P. i E. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt II SA/Po 515/22 w sprawie ze skarg E. sp. z o.o. z siedzibą w P. i E. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 listopada 2019 r. nr SN-III.7534.70.2019.8 w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne, 2. oddala wniosek J. D. i Z. D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. i [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 14 listopada 2019 r., nr SN-III.7534.70.2019.8 w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, wyrokiem z 13 września 2022 r., sygn. akt II SA/Po 515/22, oddalił skargi.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta P. decyzją z 21 sierpnia 2019 r., znak [...], działając na podstawie m.in. art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 6, art. 134 ust. 1 oraz art. 233 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) - dalej: u.g.n., ustalił na rzecz J. D. i Z. D. odszkodowanie w wysokości 168.118 zł za zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. Ź., wpisanej do księgi wieczystej nr [...], stanowiącej działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 283 m kw., z arkusza mapy 32 obrębu G., ze względu na przebieg napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV S. – W.. Do zapłaty odszkodowania w wysokości 168.118 zł zobowiązał spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., jednorazowo, w terminie czternastu dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, w sposób wskazany przez uprawnionych.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła [...] Sp. z o.o., zaskarżając ją w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko wyrażone w decyzji z 14 listopada 2019 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że w dniu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jej właścicielami byli J. D. i Z. D., którzy na podstawie obowiązującej obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami są uprawnieni do dochodzenia należnego odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, pomimo zawartej umowy zamiany i umowy przeniesienia własności nieruchomości, zawartych w aktach notarialnych z 18 listopada 1980 r. rep. A.I. nr [...] i 19 stycznia 1981 r. rep. A nr [...], przysługuje J. D. i Z. D.. Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku prawa do odszkodowania, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., a wcześniej także w art. 36 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) - dalej: u.z.t.w.n., brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przenoszenia tego uprawnienia przez właściciela (wywłaszczonego lub jego spadkobiercę), w drodze umowy, na inny podmiot. Następnie organ II instancji stwierdził, że pierwotnie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości był Zakład Energetyczny P., jako beneficjent decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w tym dawnej działki nr [...]. Organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania był Skarb Państwa, bowiem zgodnie z art. 12 dekretu z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 1960 r. nr 18, poz. 111), przedsiębiorstwo państwowe odpowiada tylko za swoje zobowiązania; odpowiedzialność jego nie rozciąga się na zobowiązania Skarbu Państwa ani innego przedsiębiorstwa państwowego; za zobowiązania przedsiębiorstw państwowych Skarb Państwa nie odpowiada.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku przekształcenia Zakładu Energetycznego P. w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa, powstała Energetyka P. S.A. W ten sposób doszło do przeniesienia własności urządzeń linii napowietrznej 110 kV S. – W. na następcę prawnego Zakładu Energetycznego P.. Biorąc pod uwagę, że Energetyka P. S.A. była jedynym następcą podmiotu Zakład Energetyczny P. oraz przejęła cały majątek, należący uprzednio do tego podmiotu (wraz z urządzeniami linii napowietrznej 110 kV S. – W.) należy przyjąć, że w całości przeszły na nią obowiązki związane z decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego P. – J. z 14 marca 1975 r., znak [...], zezwalającą Zakładowi Energetycznemu P. na tymczasowe zajęcie terenu dla pobudowania linii elektroenergetycznej 110 kV S. – W. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska [Urzędu Wojewódzkiego w P.] z 13 października 1975 r., a zatem była zobowiązana do wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z kolei w dniu 30 czerwca 2007 r. została zawarta umowa, na mocy której E. S.A. zbyła na rzecz [...] sp. z o.o. aport w postaci oddziału [...] S.A. W umowie wskazano, powtarzając treść art. 55(4) Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), że nabywca przedsiębiorstwa jest odpowiedzialny solidarnie ze zbywcą za jego zobowiązania związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa; odpowiedzialność nabywcy ogranicza się do wartości nabytego przedsiębiorstwa według stanu w chwili nabycia, a według cen w chwili zaspokojenia wierzyciela. Zdaniem organu odwoławczego, ze względu na powyższe, finalnie obowiązek odszkodowawczy, wynikający z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i odnoszący się do nieruchomości należącej w dniu ograniczenia do J. D. i Z. D. (obejmującej obecnie działki nr [...] [...]), leży zarówno po stronie [...] S.A., jak i [...] sp. z o.o.

Odnosząc się do treści operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu, organ II instancji stwierdził, że jest on kompleksowy, rzetelny i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił powierzchnię wycenianych działek, a także ich funkcję w planie zagospodarowania przestrzennego; prawidłowo opisał też nieruchomość, wyszczególniając wszystkie elementy znajdujące się na działce oraz powołując się na zgromadzone w sprawie dokumenty techniczne. Wskazane przez rzeczoznawcę nieruchomości podobne spełniają kryterium podobieństwa pod względem przeznaczenia planistycznego, lokalizacji, sąsiedztwa i otoczenia, możliwości zainwestowania, kształtu, dostępności komunikacyjnej oraz powierzchni. Operat nie zawiera jakichkolwiek omyłek, niejasności lub błędów mogących rzutować na nieprawidłowość sporządzonej wyceny. Rzeczoznawca, sporządzając operat szacunkowy, prawidłowo zastosował m.in. art. 130, art. 134 oraz art. 154 u.g.n. Organ odwoławczy w takich warunkach dał zatem wiarę ustaleniom zawartym w opinii biegłego T. S., nie widząc podstaw aby kwestionować sferę faktyczną ustaleń operatu z urzędu. Charakter pozyskanej opinii pozwala na przyznanie operatowi szacunkowemu waloru przydatności dla celów dowodowych. Zawarte w odwołaniu uwagi do operatu spotkały się z odpowiedzią rzeczoznawcy majątkowego, wyjaśniającą szczegółowo podniesione kwestie.

Wojewoda uznał za chybiony zarzut nieuwzględnienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, bowiem w operacie uwzględniono stan nieruchomości z 13 października 1975 r., tj. na datę ograniczenia prawa własności oraz na datę realizacji inwestycji 1978 r. W tych datach stan prawny nieruchomości nie zawierał ustanowionego ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz A. S.A., gdyż prawo to ustanowiono w 2007 r. Natomiast wpis ograniczonego rzeczowego prawa dożywotniego i bezpłatnego użytkowania udziału w nieruchomości przysługujące J.F. K. wygasło w związku z jego ze śmiercią.

Organ II instancji nie podzielił również zarzutu o niewykazaniu przez biegłego powodów przyjęcia opisów poszczególnych rodzajów cech oraz wartości współczynników, mających wpływ na korektę przyjętej średniej ceny 5938,14 zł za metr kwadratowy oraz ceny 1023,88 zł w kontekście nieruchomości gruntowej, a także zarzutu o nieprawidłowym przyjęciu miernika na poziomie 12% w odniesieniu do wpływu zmiany warunków korzystania z nieruchomości na skutek wybudowania napowietrznej linii 110 kV. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że ustosunkowując się do takich zarzutów, biegły wyjaśnił, iż w operacie szacunkowym dokonano wyceny nieruchomości zabudowanej oraz odrębnie gruntu. Wycenę wykonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca wyjaśnił zastosowany sposób wyceny nieruchomości, w tym wybór nieruchomości podobnych, określone cechy rynkowe i wagi cech nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych i stosowne korekty wynikające z cech różniących i oceny wpływu tych cech na wartość. Rzeczoznawca wyjaśnił też na podstawie jakich kryteriów określił w ujęciu parametrycznym zakres zmiany warunków korzystania z gruntu oraz wpływ na wartość nieruchomości, odzwierciedlając odbiór nieruchomości z linią wysokiego napięcia przez potencjalnych nabywców.

Organ odwoławczy stwierdził również, że sporne roszczenie nie przedawnia się, gdyż prawo administracyjne, w przeciwieństwie do prawa cywilnego, nie przewiduje instytucji przedawnienia. Przedawnienie roszczenia administracyjnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy przepisy wyraźnie je wprowadzają.

W skardze z 6 grudnia 2019 r. spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 128 ust. 4, art. 124, art. 124 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 5 i 6 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n., art. 130 i art. 134 u.g.n., art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a. oraz art. 118 k.c.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Podkreśliła, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu w zakresie, w jakim uznaje odpowiedzialność [...] Sp. z o.o., potwierdza wysokość odszkodowania na rzecz wnioskodawców na podstawie wadliwie sporządzonego operatu i nie uwzględnia zarzutu przedawnienia wynikającego z przepisów Kodeksu cywilnego.

Decyzja odwoławcza została zaskarżona również przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w P., która w skardze z 13 grudnia 2019 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 i art. 28 k.p.a., art. 132 ust. 6 i 132 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 124 ust. 1 i 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 107 k.p.a., art. 129 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 i 36 u.z.t.w.n. w zw. z art. 107 k.p.a., art 129 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n., art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, a także art. 118 k.c.

W uzasadnieniu spółka ta podniosła, że z uwagi na fakt, że nie była stroną postępowania, zachodzi jego nieważność. Stwierdziła również, że nie jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, albowiem nie jest następcą prawnym Skarbu Państwa w znaczeniu podmiotowym. Wskazała też na to, że dochodzone odszkodowanie przedawniło się.

Postanowieniem z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 41/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zarządził połączenie spraw o sygnaturze IV SA/Po 1103/19 i IV SA/Po 41/20 ze skarg wyżej wskazanych podmiotów – a to w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 110/20.

Wyrokiem z 28 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 110/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 14 listopada 2019 r., nr SN-III.7534.70.2019.8. Motywując takie rozstrzygnięcie, Sąd stwierdził, że podstawową kwestią sporną było ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, skoro obydwie spółki w ogóle negują fakt ich odpowiedzialności za wypłatę odszkodowania.

Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, że podmiotem zobowiązanym jest wyłącznie spółka [...] Sp. z o.o. Wskazując na art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. (w brzmieniu obowiązującym po dacie wydania zezwolenia z 1975 r. i budowy linii energetycznej) oraz art. 132 ust. 6 u.g.n., Sąd stwierdził, że za podmiot odpowiedzialny do wypłaty odszkodowania należało [...] sp. z o.o. w P., jako beneficjenta zezwolenia wydanego w 1975 r. na budowę linii energetycznej i zajęcia gruntu pod tak określony cel. Na podstawie art. 136 ust. 6 w zw. z art. 123 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. zobowiązanym jest bowiem podmiot, który jest właścicielem sieci i beneficjentem zezwolenia. Nie ma żadnych podstaw prawnych, by uznać, że w tej sytuacji zobowiązanym powinien być Skarb Państwa. Skutek decyzji w postaci ograniczenia prawa własności trwa, a jego beneficjentem jest nikt inny, jak właśnie [...] Sp. z o.o. jako następca prawny podmiotu, który uzyskał zezwolenie. W ocenie Sądu art. 132 ust. 6 u.g.n stosowany do stanów dawnych powinien być interpretowany w ten sposób, że odpowiedzialność za odszkodowanie ponosi gestor sieci, a zarazem obecnie korzystający z ograniczenia orzeczonego w trybie art. 35 u.z.t.w.n. Sąd podkreślił, że stosowanie art. 132 ust. 6 u.g.n. do zdarzeń "dawnych" nie polega na odtwarzaniu skomplikowanego następstwa prawnego podmiotów ze sfery prawa handlowego i cywilnego. Należy natomiast zweryfikować, jaki podmiot, dzięki dawnym zezwoleniom wydanym na podstawie art. 35 u.z.t.w.n., obiektywnie i współcześnie dysponuje prawem wstępu na obciążone nieruchomości. Ten bowiem właśnie podmiot powinien być obciążany obowiązkiem odszkodowawczym, będącym korelatem uzyskanego niegdyś na podstawie u.z.t.w.n. i trwającego nadal prawa. Zdaniem Sądu takie podejście odpowiada ratio legis art. 132 ust. 6 u.g.n. i dla potrzeb stosowania art. 132 ust. 6 u.g.n. nie ma znaczenia, kto w przeszłości, w dacie wywłaszczenia, mógł wypłacić odszkodowanie (czy był to Skarb Państwa czy inny podmiot). Istotne jest bowiem to, kto w chwili złożenia współczesnego wniosku, w istniejących okolicznościach faktycznych i prawnych, nadal jest beneficjentem decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości. W konsekwencji Sąd uznał, że nieprawidłowe było zobowiązanie do zapłaty odszkodowania [...] S.A. (solidarnie obok [...] sp. z o.o.), skoro [...] S.A. w ogóle nie powinna występować w charakterze podmiotu zobowiązanego. Z tego też powodu Sąd uznał za zbędne rozważania dotyczące podniesionych przez [...] S.A. zarzutów dotyczących skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną oraz aspektów następstwa prawnego tej spółki względem zobowiązań Skarbu Państwa. Z tych samych względów stwierdził, że nietrafne były także zarzuty skarżących spółek, sprowadzające się do próby wykazania, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinien być Skarb Państwa.

Sąd uwzględnił natomiast zarzut skargi [...] S.A. w zakresie, w jakim spółka ta wskazała na naruszenie art. 132 ust. 6 u.g.n. i wywodziła, że nie jest jednostką dysponującą zezwoleniem na założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów lub urządzeń, których ten przepis dotyczy.

Pozostałe zarzuty podniesione w skargach, w tym dotyczące zaistnienia podstaw do stwierdzania nieważności decyzji odszkodowawczej, a także prawidłowości oszacowania wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania, Sąd uznał za niezasadne.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony kasacyjnie przez J. D. i Z. D., którzy zarzucili naruszenie art. 132 ust. 6 u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na: a) uznaniu spółki [...] Sp. z o.o. za jedyny podmiot zobowiązany do zapłaty na rzecz uczestników postępowania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. Ź.; b) uznaniu, że [...] S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym solidarnie ze spółką [...] Sp. z o.o. do wypłaty tego odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1625/21, uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 110/20.

Sąd kasacyjny, wskazując na treść art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. (w brzmieniu obowiązującym po dacie wydania zezwolenia z 1975 r. i budowy linii energetycznej) i art. 35 ust 1 tej ustawy, podzielił stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym punktem wyjścia do wskazania normy prawnej określającej podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania powinna być regulacja, która mogła być podstawą do określenia takiego podmiotu w roku 1975, czyli w dacie wydania decyzji zezwalającej na budowę linii energetycznej i zajęcia gruntu pod tak określony cel.

Sąd II instancji wskazał na niekwestionowane ustalenia faktyczne w sprawie i stwierdził, że w wyniku przekształcenia Zakładu Energetycznego P. w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa powstała Energetyka P. S.A. (na podstawie przepisów ustawy z 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa - Dz.U. z 1993 r. nr 16, poz. 69) oraz zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 9 lipca 1993 r. [nr 193/Org/93]; ustawa z 5 lutego 1993 r. w art. 5 ust. 3 przewidywała, że spółka powstała w wyniku przekształcenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconych przedsiębiorstw państwowych. Ponadto Sąd kasacyjny zauważył, że w myśl art. 12 ust. 2 dekretu z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych za zobowiązania przedsiębiorstw państwowych Skarb Państwa nie odpowiada.

W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że 2 stycznia 2003 r. nastąpiło połączenie Energetyki P. S.A. z Energetyką S. S.A., Zakładem Energetycznym G. S.A., Z. Zakładem Energetycznym S.A. oraz Zakładem Energetycznym B. S.A. W związku z tym połączeniem Energetyka P. S.A. zmieniła firmę na Grupa Energetyczna [...] S.A. Taka nazwa obowiązywała do 12 października 2004 r., kiedy to nastąpiła kolejna zmiana firmy na [...] S.A. Następnie w celu prawnego wydzielenia operatora systemu dystrybucyjnego [...] S.A. zawiązała spółkę [...] Sp. z o.o., która pełni funkcję operatora systemu dystrybucyjnego. W dniu 30 czerwca 2007 r. zawarto umowę, na podstawie której [...] S.A. zbyła na rzecz [...] sp. z o.o. aport w postaci oddziału [...] S.A. W umowie tej wskazano, że nabywca przedsiębiorstwa jest odpowiedzialny solidarnie ze zbywcą za jego zobowiązania związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa.

Sąd kasacyjny podzielił stanowisko, zgodnie z którym obowiązek wypłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124, art. 124b, art. 125 i art. 126 u.g.n oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n, albo zezwolenie na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii oraz usuwanie z gruntu, o którym mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n., albo zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub innej nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody albo przedsiębiorcę, który na podstawie koncesji wykonuje działalność w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopalin objętych własnością górniczą. Nie zgodził się jednak z poglądem Sądu I instancji, że za jedynego beneficjenta decyzji uznać należy obecnie spółkę [...] Sp. z o.o.

Sąd II instancji podniósł, że beneficjentem wydanego zezwolenia był poprzednik prawny spółki [...] S.A., czyli Zakład Energetyczny P. i to ten podmiot zobowiązany byłby do wypłaty odszkodowania. Kolejne podmioty, na podstawie opisanych wyżej aktów przekształcenia wstępowały w prawa i obowiązki Zakładu Energetycznego P.. Ostatnim z tych następców jest właśnie [...] S.A. Natomiast [...] Sp. z o.o. zawiązana przez [...] S.A., a następnie wyposażona w majątek przedsiębiorstwa na podstawie umowy zbycia zorganizowanej części przedsiębiorstwa, korzysta obecnie z uprawnień wynikających z zezwolenia.

W takich warunkach Sąd kasacyjny stwierdził, że rację miał organ II instancji, który w wyniku zastosowania normy z art. 132 ust. 6 u.g.n. uznał, iż obowiązek odszkodowawczy leży solidarnie po stronie zarówno [...] S.A., jak i [...] Sp. z o.o. Obowiązek ten obciąża spółkę [...] S.A. jako następcę prawnego podmiotu wskazanego w decyzji z 1975 r., zaś spółkę [...] Sp. z o.o. jako podmiot uprawniony do korzystania z zezwolenia w wyniku nabycia przedsiębiorstwa. Solidarny charakter odpowiedzialności za zobowiązania związane z działalnością tego przedsiębiorstwa, czyli również zobowiązania wynikające z decyzji dotyczących działalności tego przedsiębiorstwa, wynika z czynności prawnej (art. 369 k.c.).

Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał ten Sąd do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego przy ocenie zasadności wniesionych skarg.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 14 listopada 2019 r. uchylająca w części (pkt II) decyzji Prezydenta Miasta P. w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości i w tym zakresie orzekająca, że do zapłaty odszkodowania w wysokości 168.118 zł zobowiązane są solidarnie spółki [...] Sp. z o.o. oraz [...] S.A.

Dalsze rozważania w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji rozpoczął od podkreślenia, że na kierunek rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sądowej decydujący wpływ miała treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1625/21, którym został uchylony w całości wcześniej wydany w niniejszej sprawie wyrok z 28 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 110/20.

Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołany przepis wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Co więcej, w istocie stanowisko prawne sądu drugiej instancji oparte na niezakwestionowanych ustaleniach faktycznych (przyjętym przez sąd stanie sprawy) w istocie wiąże również co do ustalonego stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania w sprawie. Chodzi tu bowiem o wykładnię prawa w konkretnej sprawie o określonym stanie faktycznym (jeżeli nie został on skutecznie podważony).

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie, w trybie art. 269 p.p.s.a., zawierająca odmienną wykładnię prawa albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych (patrz: wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 898/16, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 190).

Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, tutejszy Sąd I instancji nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1625/21. Wyrok ten wiąże, na podstawie art. 153 oraz art. 170 w zw. z art. 193 p.p.s.a., sąd wojewódzki co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Sąd I instancji nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie kwalifikowanych naruszeń prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 [lit. b] i 2 p.p.s.a.). W sprawie nie zaistniały też warunki do "zwykłego" uchylenia kwestionowanej decyzji, gdyż Sąd nie stwierdził po stronie organu odwoławczego istotnego naruszenia prawa materialnego ani procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.). W szczególności nie doszło do zgłoszonego przez spółkę [...] S.A. naruszenia art. 28 i art. 156 § 1 k.p.a., albowiem spółka ta była stroną toczącego się postępowania administracyjnego. Doręczono jej bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, postanowienie o powołaniu biegłego, pouczenie o możliwości zapoznania się z operatem i wniesienia uwag, informację o odniesieniu się przez biegłego do uwag wniesionych do operatu szacunkowego, zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także decyzję organu I instancji. Również w toku postępowania odwoławczego spółce doręczono wszystkie dokumenty, które przesyłano do pozostałych stron postępowania, w tym zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. Zarzut ten jest zatem bezpodstawny i brak jest podstaw do uznania, że decyzja odszkodowawcza obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego w niniejszej sprawie kwestią sporną zasadniczo były trzy zagadnienia, z których pierwsze zostało już wiążąco przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym wyroku. Po pierwsze, to dotyczące ogólnie możliwości zobowiązania, i to solidarnego, spółek [...] S.A. i [...] Sp. z o.o. do zapłaty ustalonego odszkodowania. Po drugie - sprawa przedawnienia roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Po trzecie wreszcie - prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w tym zapewnienia stronom gwarancji procesowych i oszacowania wartości nieruchomości oraz wysokości odszkodowania.

W kwestii możliwości nałożenia na powyższe spółki obowiązku zapłaty odszkodowania za pogorszenie nieruchomości z uwagi na przebieg linii wysokiego napięcia i przytoczonych w tym zakresie zarzutów podniesiono naruszenie art. 124, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 132 ust. 5 i 6 u.g.n. w zw. z art. 124 ust. 1 i 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że [...] S.A. oraz [...] Sp. z o.o. są podmiotami zobowiązanymi do zapłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, podczas gdy nie wykazano, że są następcami prawnymi Skarbu Państwa.

Zarzuty te, zdaniem Sądu wojewódzkiego, w żadnej mierze nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 132 ust. 5 i 6 u.g.n. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6 i 8, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe m.in. wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124, art. 124b oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1 albo zezwolenie na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii oraz usuwaniem z gruntu, o którym mowa w art. 124b ust. 1.

Wojewoda w zaskarżonej decyzji szczegółowo opisał, w jaki sposób ustalił podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Przedstawił to również Sąd kasacyjny w uzasadnieniu wiążącego w sprawie wyroku. Ze względu treść art. 132 ust. 6 u.g.n. pierwotnie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości był Zakład Energetyczny P. - beneficjent decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Organ II instancji skrupulatnie przedstawił kolejne przekształcenia, odwołując się na tę okoliczność do stosownych dokumentów, i wyjaśnił, że finalnie obowiązek odszkodowawczy, wynikający z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. leży zarówno po stronie [...] S.A., jak i [...] sp. z o.o. W takich warunkach zasadne było zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjno-reformacyjnej w zakresie wskazanym w osnowie decyzji odwoławczej.

Analizując sprawę historycznie w wyniku przekształcenia Zakładu Energetycznego P. w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa, na podstawie ustawy z 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz.U. z 1993 r. nr 16, poz. 69) oraz zarządzenia nr 193/Org/93 Ministra Przemysłu i Handlu z 9 lipca 1993 r., powstała Energetyka P. S.A. W dniu 2 stycznia 2003 r. nastąpiło natomiast połączenie Energetyki P.S.A. z Energetyką S. S.A., Zakładem Energetycznym G. S.A., Z. Zakładem Energetycznym S.A. oraz Zakładem Energetycznym B. S.A., które to w trybie art. 491 i następnych ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1526, z późn. zm.), wniosły swoje majątki do Energetyki P.S.A. W związku z tą konsolidacją Energetyka P. S.A. zmieniła nazwę na Grupa Energetyczna [...] S.A., której używała do 12 października 2004 r. Wówczas nastąpiła kolejna zmiana firmy - na [...] S.A. (pisownia oryginalna według aktu notarialnego z 30 czerwca 2007 r. Rep. A nr [...]). Na podstawie art. 9d ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2022 r., poz. 1385) [...] S.A. została zobowiązana do prawnego wydzielenia operatora systemu dystrybucyjnego, w rozumieniu art. 9 pkt 25 tej ostatniej ustawy. W związku z powyższym [...] S.A. zawiązała spółkę [...]Sp. z o.o. (pisownia oryginalna jw.), która pełni funkcję operatora systemu dystrybucyjnego.

30 czerwca 2007 r. zawarto umowę, na podstawie której [...] S.A. zbyła na rzecz [...] Sp. z o.o. aport w postaci oddziału [...] S.A., samodzielnie sporządzającego bilans, prowadzącego działalność w zakresie energii elektrycznej, stanowiącego zorganizowaną część przedsiębiorstwa. W skład oddziału weszły w szczególności: prawa własności ruchomości, a zwłaszcza ruchomości związane z prowadzeniem działalności w zakresie dystrybucji energii elektrycznej, linii kablowych i napowietrznych sieci dystrybucyjnych oraz zespołów elektroenergetycznych, stacji i rozdzielni energetycznych, transformatorów, prawa własności nieruchomości oraz prawa użytkowania wieczystego gruntów, prawa wynikające z umów najmu, dzierżawy ruchomości i nieruchomości oraz prawa do korzystania z ruchomości i nieruchomości, wynikające z innych stosunków prawnych, wartości niematerialne i prawne, majątkowe prawa autorskie i majątkowe prawa pokrewne, niskocenne składniki majątku niezaliczane do środków trwałych, znajdujące się w użytkowaniu pracowników oddziału, tajemnice przedsiębiorstwa, księgi i dokumenty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, prawo do korzystania z oznaczenia indywidualizującego "[...] ", a także wszelkie prawa i wierzytelności, wynikające z zawartych przez [...] S.A. umów, związanych z prowadzeniem działalności dystrybucyjnej.

W przedmiotowej umowie zbycia zorganizowanej części przedsiębiorstwa stwierdzono również, powtarzając w zasadzie treść art. 55(4) k.c., że nabywca przedsiębiorstwa jest odpowiedzialny solidarnie ze zbywcą za jego zobowiązania związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Odpowiedzialność nabywcy ogranicza się do wartości nabytego przedsiębiorstwa, według stanu w chwili nabycia, a według cen w chwili zaspokojenia wierzyciela. Organ odwoławczy zasadnie w swych rozważaniach odwołał się do treści tego przepisu. Zgodnie z art. 55(4) k.c. odpowiedzialności tej nie można bez zgody wierzyciela wyłączyć ani ograniczyć. Z powyższego wynika, że finalnie obowiązek odszkodowawczy, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy i odnoszący się do nieruchomości, spoczywa zarówno na spółce [...] S.A., jak i spółce [...] Sp. z o.o. Odpowiedzialności nie sposób też zawęzić jedynie do tych zobowiązań, które zostały "w szczególności" określone w załączniku nr 5 do przywołanej umowy, jak to postanowiono w przedmiotowej umowie.

Analiza przywołanych przepisów oraz dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy pozwalała - zdaniem Sądu wojewódzkiego - na ustalenie kwestii solidarnej odpowiedzialności skarżących spółek. Obowiązek odszkodowawczy leży solidarnie po stronie zarówno [...] S.A., jak i [...] Sp. z o.o. Obowiązek ten obciąża spółkę [...] S.A. jako następcę prawnego podmiotu wskazanego w decyzji z 1975 r., zaś spółkę [...] Sp. z o.o. jako podmiot uprawniony do korzystania z zezwolenia w wyniku nabycia przedsiębiorstwa. Solidarny charakter odpowiedzialności za zobowiązania związane z działalnością tego przedsiębiorstwa, czyli również zobowiązania wynikające z decyzji administracyjnych dotyczących działalności tego przedsiębiorstwa, wynika w tym wypadku z czynności prawnej (art. 369 k.c.).

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarg, Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy w sposób jednoznaczny i całkowicie zasadny wskazał, że podstawą dochodzonego roszczenia winien być przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W przepisie tym ustawodawca stwierdził, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Obecnie obowiązujący przepis art. 132 ust. 6 u.g.n. pozwala z kolei na obciążenie beneficjentów wywłaszczenia obowiązkiem zapłaty odszkodowania za ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dokonane na podstawie przepisów art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 u.g.n., a odszkodowanie, o jakim w nim mowa wynikać może zarówno z przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n., w sytuacji pozbawienia prawa, jak i z art. 128 ust. 4 u.g.n. - w razie jego ograniczenia (por. wyroki NSA z dnia 26 sierpnia 2014r. sygn. akt I OSK 147/13 i 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2306/14, dostępne jw.). Również ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 u.z.t.w.n., należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia (por. wyroki NSA z 18 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 954/07 i 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3158/15, dostępne jw.) i do zagadnień odszkodowawczych powstałych na tle tego szczególnego sposobu wywłaszczenia stosować należy przepisy ustawy (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, dostępna jw.). W związku Sąd uznał wszelkie zarzuty i argumentację skarg w zakresie, w jakim wskazywały na odmienny punkt widzenia, za niezasadne.

Sąd wojewódzki uznał, że w sprawie trafnie zastosowano art. 129 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 i art. 36 u.z.t.w.n. Nie zgodził się z zarzutem, że publicznoprawny obowiązek Skarbu Państwa polegający na wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie został orzeczony w stosunku do podmiotu prywatnego, który nie jest następcą prawnym Skarbu Państwa. Ustalenia organu w zakresie nieprzerwanego następstwa w tym względzie są prawidłowe, co również potwierdził orzekający w niniejszej sprawie Sąd kasacyjny. Poza tym na możliwość wydania takiego orzeczenia wskazuje wprost art. 132 ust. 6 u.g.n. Odszkodowania ma w tym wypadku zostać wypłacone nie za działania Państwa w sferze imperium, lecz za wyrządzenie szkody, która jest wynikiem działania przedsiębiorstwa państwowego - Zakładu Energetycznego P. i to następstwa działań tego podmiotu skarżące spółki powinny naprawić. Przedsiębiorstwo to nie funkcjonowało wprost w sferze imperium państwowego, skoro przed podjęciem tych czynności musiało wystąpić do właściwego Urzędu Wojewódzkiego o zezwolenie na tymczasowe zajęcie terenów. Państwo nie scedowało w tym zakresie na przedsiębiorstwo możliwości samodzielnego, władczego kształtowania sytuacji obywateli. Nie jest więc istotne dla rozpoznawanej sprawy, czy skarżące spółki są następcami Skarbu Państwa w sferze imperium, gdyż następstwo takie w ogóle nie jest przedmiotem sprawy. Ponadto, jak to zaznaczył Sąd II instancji, za zobowiązania ówczesnych przedsiębiorstw państwowych Skarb Państwa nie odpowiada, co wynika z art. 12 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Istotne jest natomiast to, że są one następcami prawnymi przedsiębiorstwa państwowego Zakład Energetyczny P., jak to już zostało niezbicie wykazane.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego nie doszło też do naruszenia art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. nr 51, poz. 298, ze zm.), zgodnie z którym spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa. Na spółkę przechodzą, z mocy ustawy, uprawnienia i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa wynikające z decyzji administracyjnych. Wbrew zarzutom skarżących spółek, nie ma podstaw by uznawać, że nie są następcami Zakładu Energetycznego P. (beneficjenta decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości). Podejmowana w skargach próba przekierowania osi sporu na kwestię, czy skarżące spółki energetyczne są następcami prawnymi Skarbu Państwa, była – jak już to zostało omówione – całkowicie chybiona. Z tych samych powodów brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a. w zakresie niezbadania relacji podmiotowych, związanych z sukcesją między Skarbem Państwa a Zakładem Energetycznym P. w P., Zakładem Energetycznym w P. a [...] S.A oraz [...] S.A. a [...] Sp. z o.o., a dalej - przejęcia odpowiedzialności od Skarbu Państwa jako pomiotu, na rzecz którego doszło do wywłaszczenia.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 118 k.c. Nie sposób dopatrywać się naruszenia tego przepisu po stronie organu poprzez zasądzenie odszkodowania, skoro roszczenie o odszkodowanie nie przedawniło się na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Organ odwoławczy zajął w tym względzie trafne stanowisko.

Przedawnienie jest przede wszystkim instytucją prawa cywilnego, zaś w prawie administracyjnym zasadą jest jego brak. Na gruncie prawa administracyjnego przedawnienie istnieje tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują. Dlatego też decyzja o wywłaszczeniu, niezależnie od daty wydania, będzie podlegała wykonaniu. Jeśli tak, to również odszkodowanie ustalone w decyzji wywłaszczeniowej, jeśli nie zostało wypłacone (przy ewentualnym braku złożenia sumy do depozytu, gdyż wówczas doszłoby do zwolnienia z zobowiązania), nie podlegałoby przedawnieniu (równość podmiotów). Przepis art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. nie określał terminu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych i nie przewidywał przedawnienia dochodzenia tych roszczeń. Zatem prawo żądania odszkodowania, wynikające z inwestycji przeprowadzonych na podstawie decyzji z 1975 r., z tytułu ograniczenia prawa nieruchomości, nie uległo przedawnieniu. Choć wniosek został złożony pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy, jest on skutkiem decyzji wydanej na podstawie ustawy z 1958 r. i dotyczy nieprzedawnionych roszczeń, które mogą obecnie rozpatrywane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. może mieć zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie aktualnie obwiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest więc podstaw do konstruowania i zastosowania instytucji przedawnienia do żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie, które nie dotyczy roszczenia przedawniającego się z mocy ustawy, a określonego w art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n.

Przeciwko uznaniu, że odszkodowanie dochodzone w rozpoznawanej sprawie uległo przedawnieniu, przemawia właśnie także konstrukcja przepisu art. 36 u.z.t.w.n. Przepis ten w ust. 2 wprawdzie przewiduje przedawnienie roszczenia, jednak dotyczy to wyłącznie strat w zasiewach, uprawach i plonach. Należy zatem przyjąć, że pozostałe roszczenia wynikające z przeprowadzenia przewodów na nieruchomości nie są objęte przedawnieniem. Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1149/20 (dostępnym j.w.). Charakter dochodzonego prawa nie wykazuje przy tym cech cywilistycznych, skoro poddane zostało kognicji organów administracyjnych i jest realizowane na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Pomimo tego, że ma charakter majątkowy, to podlega jego regułom (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 460/08, dostępny jw.). W rozpoznawanej sprawie brak jest dowodów świadczących o tym, że odszkodowanie zostało przyznane osobom wywłaszczonym (i wypłacone lub złożone do depozytu). Stąd też nie ma przeszkód do ustalenia odszkodowania w określonym wymiarze, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zostało zawyżone (zostało ustalone w kwocie wyższej niż faktycznie należna), co miałoby naruszać dyspozycję art. 130 i art. 134 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących operatu szacunkowego, Sąd wojewódzki stwierdził, że wbrew zarzutom [...] Sp. z o.o. organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły przedstawiony operat szacunkowy i zasadnie uznały go za wiarygodny dowód, a w konsekwencji przyjęły za podstawę określenia wysokości odszkodowania. Nastąpiło to w zgodzie z dyspozycją przepisów art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. i ogólnymi zasadami prowadzenia postępowania dowodowego.

Autor operatu szacunkowego (rzeczoznawca majątkowy o statusie w istocie zbliżonym do biegłego) wycenił zmniejszenie wartości nieruchomości z zastosowaniem § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm.). Biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny, zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, porównał transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych pod zabudowę jednorodzinną na obszarze Poznania, a zwłaszcza jego cen stref śródmiejskich i transakcje nieruchomości zabudowanych. Rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przed obciążeniem (pod zabudowę) jako grunty niezabudowane, wybrał nieruchomości podobne do wycenianej oraz wskazał cechy rynkowe i ich wagi. Skorygowana cena średnia za 1 m.kw. takiej nieruchomości wyniosła 1.023,88 zł. Skorygowana cena średnia za 1 m.kw. nieruchomości zabudowanej wyniosła natomiast 6.294,42 zł. Wartość rynkowa nieruchomości zabudowanej budynkiem wyniosła 1.145.000 zł. Zmianę warunków korzystania całości nieruchomości rzeczoznawca oszacował na 137.400 zł, przyjmując miernik zmiany na 12%, co też zostało odpowiednio uzasadnione. Trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości z uwagi na przebieg linii biegły określił natomiast na 30.512 zł, jako iloczyn powierzchni pasa ograniczonego korzystania, wartości jednostkowej powierzchni gruntu oraz współczynnika 0,2 (analogicznie do korekty przyjmowanej przy określaniu wartości służebności przesyłu), zaś dla gruntu wyłączonego z użytkowania pod słupem - współczynnika 1. Warto zauważyć, że rzeczoznawca uznał, iż budowa linii nie miała wpływu na zmianę przydatności użytkowej gruntu, gdyż ta nie zmieniła się. Nieruchomość jest użytkowana w taki sam sposób - nieruchomość nadal jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe, natomiast niezabudowana część gruntu ma charakter ogrodu przydomowego. Biegły uwzględnił także trwałe ograniczenie i skutki związane z obowiązkiem udostępniania nieruchomości. W ocenie Sądu, w sprawie zaistniały podstawy do uznania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jako rzetelny i kompletny.

Poza zakresem analizy organów i sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (por. np. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2665/15, dostępny jw.). Konsekwentnie zatem, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, zwłaszcza gdy chodzi o treści wywodzone z wiadomości specjalnych, należy do zadań organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. To ten niezależny podmiot, a nie organ administracji czy sąd, jest uprawniony do tak szczegółowego badania danych zawartych w opinii, jak chociażby przyjęcie określonych cech oraz wartości współczynników, mających wpływ na korektę przyjętej ceny średniej za metr kwadratowy. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 494/21, dostępny j.w.). Takich wątpliwości żaden z organów nie miał przy ocenie ustaleń wynikających z operatu, które zostały uznane za prawidłowe pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Niemniej jednak warto podkreślić, że organy te w toku postępowania zwróciły się do rzeczoznawcy o dodatkowe wyjaśnienia, konfrontując ze stanowiskiem biegłego zarzuty zgłaszane przez stronę skarżącą. Ostatecznie, wyjaśnienia biegłego organ ocenił jako przekonujące, a zgłaszane zarzuty nie podważyły prawidłowości ustaleń operatu. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku E. Operator Sp. z o.o., w toku postępowania rzeczoznawca w sposób szczegółowy i zindywidualizowany odniósł się do zarzutów stawianych operatowi przez strony postępowania, o czym świadczy pismo biegłego z 12 czerwca 2019 r. (na etapie postępowania przed organem I instancji) i pismo z 23 października 2019 r. (na etapie postępowania odwoławczego).

Prawidłowe było też stanowisko organu II instancji dotyczące powołanego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości przy wycenie działek nr [...] i [...] wpisu ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma zatem znaczenia, że później w dziale III księgi wieczystej nr [...] wpisano ograniczone prawo rzeczowe na rzecz A. S.A. Natomiast prawo dożywotniego i bezpłatnego użytkowania udziału w nieruchomości przysługujące J. F. K. wygasło w związku ze śmiercią uprawnionego. Zatem również i w tym zakresie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, uznając brak zasadności zarzutów skarżących spółek i nie dopatrując się z urzędu naruszeń prawa po stronie Wojewody, Sąd I instancji na podstawie art. 151 (w zw. z art. 153, art. 170 i art. 190) p.p.s.a. oddalił obydwie skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 118 k.c. poprzez uznanie, że do roszczenia o ustalenie odszkodowania nie ma zastosowania przepis kodeksu cywilnego i zasada przedawnienia roszczenia,

2) art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że operat szacunkowy biegłego T.S. został sporządzony prawidłowo i stanowi wiarygodny dowód, na podstawie którego ustalona została wartość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wnioskodawców,

II. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi [...] Sp. z o.o. z 6 grudnia 2019 r.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych.

Skargę kasacyjną wniosła również [...] S.A. z siedzibą w P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj:

1) art. 129 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez przyjęcie, że publicznoprawny obowiązek Skarbu Państwa, polegający na wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie, tj. za działanie Państwa w sferze imperium, może zostać orzeczony w stosunku do podmiotu prywatnego, jakim jest skarżący kasacyjnie,

2) art. 118 k.c. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącego kasacyjnie obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz J. i Z. D., podczas gdy przy wydawaniu decyzji w sprawie należało uwzględnić, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości przedawniło się na zasadach ogólnych określonych w k.c.,

II. prawa procesowego:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 89, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy administracyjne dopuściły się uchybienia obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i obowiązkowi zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności:

a) bezkrytycznie przyjęły wnioski płynące z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego T. S. z 12 kwietnia 2019 r. w zakresie tego, iż ww. rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił obciążeń wpisanych w dziale III Księgi wieczystej nr KW: [...], co miało wpływ na wysokość ustalonego w ten sposób odszkodowania,

b) bezkrytycznie przyjęły miernik zmiany warunków korzystania z nieruchomości na skutek posadowienia linii energetycznej na poziomie 12 % (tj. w górnej granicy wagi przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego T. S.), a w konsekwencji bezkrytyczne przyjęły wyliczoną z tego tytułu kwotę w wysokości 137.400 zł,

c) pominęły fakt, że operat szacunkowy z 19 kwietnia 2019 r. został sporządzony także w oparciu o Powszechne Krajowe Zasady Wyceny opracowane i opublikowane przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (por. str. 2 operatu szacunkowego), czyli akty instrukcyjne i stworzone na potrzeby wewnętrzne ww. stowarzyszenia,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego wyroku Sądu I instancji, niezawierającego należytego wyjaśnienia przyjętych podstaw rozstrzygnięcia w odniesieniu do wykładni art. 132 ust. 6 u.g.n., art. 129 ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., a także art. 554 w zw. z art. 369 k.c. w kontekście tego, że podmiotami zobowiązanymi do zapłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości są solidarnie skarżący kasacyjnie i spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., a także w odniesieniu do braku możliwości zastosowania instytucji przedawnienia roszczeń w postępowaniu administracyjnym.

Wobec wyżej podniesionych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła:

1) na podstawie art. 188 p.p.s.a o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości,

2) na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania (kasacyjnego i przed WSA), w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

3) na zasadzie określonej w art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o wydanie przez tutejszy Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości, ponieważ zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, a także spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Uczestnicy postępowania J. i Z. D. w piśmie procesowym datowanym na 28 grudnia 2022 r. wnieśli o oddalenie obu skarg kasacyjnych oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] sp. z o. o. z siedzibą w P. należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Zarzut naruszenia przepisów postępowania postawiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jest bowiem konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji zarzuty prawa materialnego zostaną rozpatrzone w pierwszej kolejności.

Należy stwierdzić, że uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 118 k.c. stanowi polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji co do nieprzedawnienia przedmiotowego roszczenia o odszkodowanie. Strona skarżąca kasacyjnie skupiła się na przedstawieniu argumentów przemawiających za jej stanowiskiem. Kasator stwierdza wprost, że nie podziela w tym zakresie stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 118 k.c. ma zatem polegać na tym, że Sąd uznał za prawidłowe stanowisko odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska co do wykładni lub zastosowania przepisu prawa, które jest inne od oczekiwanego przez stronę, nie może być samo w sobie zakwalifikowane jako naruszenie prawa poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Konieczne jest wykazanie, że Sąd I instancji przyjmując takie stanowisko naruszył przepisy prawa. Nie można natomiast czynić Sądowi zarzutu, że zaakceptował jeden z możliwych sposobów wykładni lub zastosowania przepisu.

Należy dodać, że Sąd I instancji trafnie wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest utrwalony pogląd, że skoro roszczenie o zapłatę odszkodowania powstało na gruncie stosunku administracyjnego, to jego realizacja wraz z oceną wszystkich skutków prawnych – w tym również przedawnienia – winna być oceniana na podstawie przepisów materialnych prawa administracyjnego. Tak więc na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała zaś przepisu prawa administracyjnego stanowiącego o przedawnieniu roszczenia w przedmiotowej sprawie, jak również nie wykazała błędności poglądu o konieczności wskazania takiego przepisu. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 118 k.c. nie może być uznany za zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 130 ust. 1 u.g.n. należy przypomnieć, że przepis ten ma następujące brzmienie: "Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio."

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi: "(...) obszar przyjęty przez biegłego winien zostać ustalony nie w oparciu o bieżące normy, a w oparciu o stan faktyczny wynikający bezpośrednio z decyzji wywłaszczeniowej. W przepisie tym wskazuje się bowiem na stan, przeznaczenie i wartość, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a decyzja ta wydana została zaś w oparciu projekty przedkładane przez ówczesne przedsiębiorstwo przesyłowe. Innymi słowy, obszar przyjęty do wyceny winien odpowiadać stanowi z dnia wywłaszczenia, a nie obecnym takim czy innym normom, na które powołuje się biegły rzeczoznawca. Ta kwestia tj. obszaru zajmowanego przez linię 110 kV zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, na ówczesny czas, w ogóle nie była analizowana i badana przez biegłego."

Należy stwierdzić, że powyższy przepis nakazuje ustalenie wysokości odszkodowania według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Nie wynika natomiast z niego, że wielkość powierzchni, której wartość uległa zmniejszeniu, ma być ustalana na podstawie projektu przedłożonego przez przedsiębiorstwo przesyłowe, na podstawie którego wydano decyzję wywłaszczeniową. Strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawia innych argumentów przemawiających przeciwko ustalaniu takiej powierzchni na podstawie norm obowiązujących w dacie sporządzenia operatu szacunkowego. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie należało, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wielkość powierzchni, której wartość uległa zmniejszeniu, określić na podstawie danych historycznych. W tym stanie rzeczy nie można uznać zarzutu naruszenia art. 130 ust. 1 u.g.n. za zasadny.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi [...] Sp. z o.o. z 6 grudnia 2019 r., jest konsekwencją postawienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro zarzuty prawa materialnego nie okazały się zasadne, to należy uznać, że również zarzut naruszenia powyższych przepisów postępowania nie jest zasadny. Skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] sp. z o. o. z siedzibą w P. okazały się niezasadne, to należało oddalić skargę kasacyjną.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] S.A. z siedzibą w P. należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Wskazać w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie przedstawiono w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 89, art. 107 § 3 k.p.a. argumentacji spełniającej powyższe wymagania. Wprawdzie kasator wskazał okoliczności, które jego zdaniem uzasadniają powyższy zarzut, ale nie powiązał ich z powołanymi w petitum skargi kasacyjnej regulacjami p.p.s.a. i k.p.a. Tym samym, analizowany zarzut należy ocenić jako szeroko zarysowany w zakresie powołanych okoliczności, ale wysoce nieprecyzyjny. Powołanie przez stronę skarżącą kasacyjnie szeregu przepisów w omawianym zarzucie czyni wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu. Tym samym strona skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć prawidłowości oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. Dodać należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła naruszenia przepisów dotyczących sporządzania operatów szacunkowych, co oznacza, że nie zakwestionowała prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 89 i art. 107 § 3 k.p.a. nie może zostać uznany za zasadny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak wskazano w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, ma charakter uboczny co do pozostałych zarzutów i jest właściwie skutkiem ich naruszenia. Zarzut ten zostanie zatem rozpoznany po zarzutach naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 129 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez przyjęcie, że publicznoprawny obowiązek Skarbu Państwa, polegający na wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie, tj. za działanie Państwa w sferze imperium, może zostać orzeczony w stosunku do podmiotu prywatnego, jakim jest skarżący kasacyjnie, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1625/21, stwierdził, że obowiązek odszkodowawczy leży solidarnie po stronie zarówno [...] S.A., jak i [...] sp. z o.o. Obowiązek ten obciąża spółkę [...] S.A. jako następcę prawnego podmiotu wskazanego w decyzji z 1975 r., zaś spółkę [...] sp. z o.o. jako podmiot uprawniony do korzystania z zezwolenia w wyniku nabycia przedsiębiorstwa. Solidarny charakter odpowiedzialności za zobowiązania związane z działalnością tego przedsiębiorstwa, czyli również zobowiązania wynikające z decyzji dotyczących działalności tego przedsiębiorstwa, wynika z czynności prawnej (art. 369 k.c.).

Sąd I instancji wskazał w zaskarżonym wyroku, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1625/21, jak również wyrok ten wiąże sąd wojewódzki, na podstawie art. 153 oraz art. 170 w zw. z art. 193 p.p.s.a., co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że również i Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz zawartymi w nim ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Jak stanowi art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że obowiązek odszkodowawczy leży solidarnie po stronie zarówno [...] S.A., jak i [...] sp. z o.o. Nie może być zatem uznany za zasadny zarzut, że Sąd I instancji z naruszeniem prawa przyjął, że publicznoprawny obowiązek Skarbu Państwa, polegający na wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie, tj. za działanie Państwa w sferze imperium, może zostać orzeczony w stosunku do podmiotu prywatnego, jakim jest skarżący kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazując ww. podmioty przesądził bowiem w wyroku z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1625/21, że jest to prawnie dopuszczalne i uzasadnione w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 118 k.c. poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu go przy rozstrzyganiu sprawy i zasądzenie odszkodowania pomimo przedawnienia roszczenia, należy wskazać, że kasator forsuje pogląd, że odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości jest niczym innym jak roszczeniem majątkowym, które przedawnia się według przepisów ogólnych. Sąd I Instancji nie uwzględnił terminów wynikających z art. 118 k.c., które to z kolei mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie jest możliwe ich wyłączenie w postępowaniu administracyjnym. Kasatora nie przekonuje stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazuje, że zasadą w prawie administracyjnym jest brak instytucji przedawnienia roszczeń. Oznacza to, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w postępowaniu administracyjnym jest zobowiązaniem bezterminowym, nieograniczonym w czasie.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r. jak również w obecnie obowiązującej – u.g.n., takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że nawet gdy sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c., to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Przedawnienie w prawie cywilnym uregulowano w art. 117 § 1 i 2 k.c. Zgodnie z tym przepisem: "§ 1. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. § 2. Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne". Terminy przedawnienia zostały określone w art. 118 k.c.

Istotą przedawnienia cywilnego jest występujące po upływie określonego ustawowo czasu osłabienie ochrony uprawnionego z prawa podmiotowego, polegające na tym, że co prawda zachowuje on możliwość dochodzenia swego roszczenia przed sądem lub innym właściwym organem, ale musi się liczyć z wyłączeniem jego zasądzenia i w konsekwencji przymusowej realizacji, jeśli strona przeciwna zasadnie wskaże na upływ czasu, w którym dochodzenie roszczenia było możliwe, czyli podniesie zarzut przedawnienia. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia, jest procedurą odrębną od procedury cywilnej. Nie ma zatem w procedurze administracyjnej możliwości zgłoszenia, przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia, zarzutu przedawnienia roszczenia. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi.

Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalenia wysokości odszkodowanie zostały wyczerpująco unormowane w Rozdziale V Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie nie przewidziano żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości, której wartość uległa zmniejszeniu ze względu na przebieg napowietrznej linii wysokiego napięcia, nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód, by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. Tym samym również zarzut naruszenia art. 118 k.c. okazał się bezzasadny.

W tym stanie rzeczy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd oddalił też wniosek o zwrot kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania J.D. i Z. D.. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18).