I OSK 288/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Przedsiębiorstwa P. w Warszawie oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. i Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 257/18 w sprawie ze skarg S. K. i K. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 257/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skarg S. K. i K. S. - uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania (pkt 2 i 3).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarb Państwa – Prezydent Miasta P. pismem z 24 września 2014 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1992 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r. stwierdzającej, że nieruchomość zapisana w księdze wieczystej KW [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW [...] o łącznej powierzchni [...] ha ozn. geod. obrąb [...] dz. [...] i [...] – nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. zawiesił postępowanie na wniosek wnioskodawcy.

Skarb Państwa – Prezydent Miasta P. pismem z 16 sierpnia 2017 r. wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1992 r. oraz decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] września 2017 r., wydanym na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1992 r. oraz decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r.

W. L., S. K., A. S., M. S., M. S., N. M. i K. S. wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje z lat 1991-1992 stwierdzały, że nieruchomość należąca dawniej do M. F., położona w P., nie mogła podlegać przejęciu na cele reformy rolnej, ponieważ utraciła charakter nieruchomości ziemskiej w wyniku parcelacji na działki budowlane, dokonanej przed 1 września 1939 r. Orzekające wówczas organy swoją ocenę prawną oparły m.in. na uchwale Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z [...] czerwca 1932 r., zatwierdzającej plan parcelacyjny dla nieruchomości M. F. w P. Zdaniem Skarbu Państwa wymieniona uchwała rażąco naruszała prawo, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wynika to z faktu, że plan parcelacji został zatwierdzony jeszcze przed uznaniem tego terenu za teren budowlany, co rażąco naruszać ma art. 52 i 53 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.). Od lat prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, nie zostało ono jednak prawomocnie zakończone. W dotychczasowych rozstrzygnięciach organy prowadzące postępowanie (Wojewoda [...] oraz Minister Infrastruktury, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.) stanęły na stanowisku, że uchwała rażąco narusza prawo. Decyzje wydane przez te organy były unieważniane lub uchylane przez sądy administracyjne wyłącznie z przyczyn formalnych, takich jak niewłaściwość organu i nieprawidłowe ustalenie stron postępowania (wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2009 r., I SA/Wa 1814/08; wyrok WSA w Poznaniu z 5 marca 2015 r., IV SA/Po 966/14). Zachodzi więc prawdopodobieństwo, że uchwała Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z [...] czerwca 1932 r. zostanie ostatecznie uznana za rażąco naruszającą prawo, co oznaczałoby, że sporny teren nie mógł być uznany za teren budowlany, jak uczynili to w decyzjach z 1991 r. i 1992 r. Wojewoda [...] i Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Tym samym decyzje z lat 1991 – 1992, jako decyzje przedmiotowo zależne od uchwały z 1932 r., także musiałyby być uznane za rażąco naruszające prawo (uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12).

Ponadto Skarb Państwa dowodzi, że kwestionowane decyzje Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Wojewody [...] zostały wydane w postępowaniu instancyjnym (w trybie zwykłym), mimo że wniosek A. F. z 10 marca 1991 r. dotyczył wzruszenia orzeczeń z 1948 r. w trybie stwierdzenia nieważności. Zdaniem Skarbu Państwa organy orzekające, wbrew zasadzie skargowości, orzekły w innej sprawie, niż żądał tego wnioskodawca, pomijając istnienie orzeczeń z 1948 r., co rażąco naruszać ma art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. W orzecznictwie nie budzi zaś wątpliwości, że organ jest związany żądaniem strony i może prowadzić postępowanie wyłącznie w granicach wniosku (wyrok NSA z 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99). Z tych wzglądów należy przyjąć, że istnieje prawdopodobieństwo, że kwestionowane decyzje z lat 1991-1992 dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co uzasadnia wstrzymanie ich wykonania.

Minister wskazał, że przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej następowało z mocy prawa, a decyzje wydawane na podstawie § 5 ust 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51) mają charakter wyłącznie deklaratoryjny. Nie podlegają one wykonaniu w ścisłym tego słowa znaczeniu, mogą jednak prowadzić do określonych następstw, polegających na wykreśleniu Skarbu Państwa (lub innego podmiotu publicznego) z ksiąg wieczystych i wpisaniu w jego miejsce spadkobierców dawnego właściciela, którzy mogliby rozporządzać nieruchomością (zbywać ją, obciążać), a to byłoby skutkiem trudnym do odwrócenia i mogącym wyrządzić znaczne szkody.

Minister zaznaczył, że jeżeli nastąpiło zawieszenie postępowania, nie może ono ani dalej się rozwijać, ani też skończyć, gdyż w tym czasie ustają jakiekolwiek czynności procesowe. Istotą tego przepisu jest zakaz prowadzenia czynności procesowych, zmierzających do zakończenia sprawy decyzją administracyjną, tj. przeprowadzania dowodów, wzywania stron do dokonania określonych czynności i zawiadamiania stron o tych czynnościach i dowodach. Wstrzymanie wykonania decyzji nie mieści się w zakresie tego typu czynności – jest to instytucja o charakterze samoistnym, uregulowana w Dziale II Rozdziale 13 k.p.a., dotyczącym trybów nadzwyczajnych. Wstrzymanie wykonania może nastąpić w każdym czasie trwania postępowania, zarówno we wcześniejszej fazie, w trakcie postępowania wyjaśniającego dotyczącego dopuszczalności stwierdzenia nieważności, jak i później – do czasu wydania decyzji. Wstrzymanie wykonania mieściło się w kategorii niezbędnych czynności podejmowanych w czasie zawieszenia postępowania. Na spornej nieruchomości znajduje się międzynarodowy port lotniczy oraz samochodowy tor wyścigowy. Funkcjonujące w obrocie prawnym decyzje z 1991-1992 r., korzystne dla spadkobierców dawnego właściciela, mogą posłużyć do ujawnienia ich prawa własności w księgach wieczystych, a następnie prowadzić do rozporządzenia nieruchomością. W przypadku uznania, że decyzje te dotknięte są wadą nieważności, skutki rozporządzenia nieruchomością byłyby trudne do odwrócenia i wyrządzałyby poważną szkodę dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.) z uwagi na istniejący na tym obszarze międzynarodowy port lotniczy będący strategicznym elementem infrastruktury transportowej państwa, zaspokajającym potrzeby społeczeństwa w zakresie transportu lotniczego.

Organ zaznaczył, że niezasadne są twierdzenia, że stwierdzenie nieważności wymienionych rozstrzygnięć naruszałoby art. 2 Konstytucji RP, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, gdyż od wydania zarówno uchwał z 1932 r., jak i decyzji z lat 1991-1992 minął znaczny upływ czasu (odpowiednio 85 i 25 lat), a akty te były podstawą nabycia praw przez M. F. oraz jego spadkobierców. Przywołany wyrok nie derogował żadnego przepisu. Jest to tzw. wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym, co oznacza, że jego wykonanie należy do ustawodawcy, który zobowiązany jest wprowadzić odpowiednie zmiany i określić, jaki okres uważany jest za "znaczny upływ czasu". Wyrok nie został dotychczas wykonany. W tym stanie rzeczy organy nie są zobowiązane do samodzielnego, arbitralnego ustalenia terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok TK z 12 maja 2015 r. nie kwestionuje możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji, od wydania których nastąpił znaczny upływ czasu. Z negatywną oceną TK spotkał się jedynie brak ograniczenia czasowego (przesłanki negatywnej – art. 156 § 2) stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Po wprowadzeniu postulowanej przez TK przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności, w razie uznania, że decyzja wydana wiele lat temu rażąco narusza prawo, organ nie stwierdzi nieważności, lecz ograniczy się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Art. 159 k.p.a. nakazuje wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Przepis art. 159 k.p.a. w ogóle nie odnosi się do treści art. 156 § 2, tak więc wstrzymanie wykonania następuje w przypadku prawdopodobieństwa wystąpienia wad z art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na to, czy w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 k.p.a. (upływ czasu, nieodwracalne skutki prawne). Nawet gdyby uznać, że znaczny upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie nieważności ocenianych decyzji dotyczących majątku w P. (do czego dziś brak normatywnych podstaw – na skutek niewykonania wyroku TK), to niezależnie od tej negatywnej przesłanki już samo prawdopodobieństwo istnienia wad z art. 156 § 1 k.p.a. pozwala na wstrzymanie wykonania decyzji.

Na powyższe postanowienie S. K. oraz K. S. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W pismach z 30 marca 2018 r. uczestnicy postępowania Skarb Państwa – Prezydent Miasta Poznania i Miasto Poznań wnieśli o oddalenie skarg.

W pismach z 9 kwietnia 2018 r. uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo P. w Warszawie wniosło o oddalenie skarg.

Postanowieniem z 10 maja 2018 r. I SA/Wa 258/18, Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wszczęcie na skutek skarg S. K. i K. S. oraz prowadzić je pod sygn. I SA/Wa 257/18.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargi i uchylił postanowienia wydane w obu instancjach (pkt 1). Sąd podniósł, że obydwa podane przez organ nadzoru powody wstrzymania wykonania decyzji z lat 1991-1992 nie wskazują na prawdopodobieństwo, że są one dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że "Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 lub art. 159 § 1 kpa winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych" (zob. wyrok NSA z 2.09.1998 r., IV SA 2311/96, LEX nr 43803).

Prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie może opierać się na antycypowaniu przez organ nadzoru nieważności uchwały Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z [...] czerwca 1932 r., zatwierdzającej plan parcelacyjny dla nieruchomości M. F. w P., zanim jeszcze do stwierdzenia nieważności takiej uchwały dojdzie w innym postępowaniu. Innymi słowy, z faktu, że decyzje z lat 1991 – 1992 są decyzjami przedmiotowo zależnymi od uchwały z 1932 r., nie można wyprowadzać wniosku, że mogą być one uznane za nieważne, zanim dojdzie do stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. Dopiero ostateczne, czy też prawomocne, stwierdzenie nieważności uchwały z 1932 r. mogłoby wskazywać na prawdopodobieństwo rażącego naruszenie prawa przez decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1992 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r. Z uwagi na 85 letni upływ czasu od wydania kwestionowanej uchwały, która wciąż pozostaje w obrocie prawnym, może się to okazać problematyczne, jak słusznie zakładają skarżący, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, który wydany został w okolicznościach co do zasady podobnych, jak w odniesieniu do uchwały z 1932 r. Abstrahując nawet od tego wyroku TK organ nadzoru nie może zakładać wystąpienia prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru, na podstawie wyniku innej sprawy, która nie została jeszcze rozstrzygnięta, ani ostatecznie, ani prawomocnie. Takie działanie w ocenie sądu narusza art. 159 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji również drugi z podanych przez organ nadzoru powodów wstrzymania wykonania decyzji z lat 1991-1992 nie wskazuje na prawdopodobieństwo, że są one dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru zakłada bowiem, że wskazane decyzje mogły zostać wydane z rażącym naruszeniem zasady skargowości, bowiem organy orzekły w trybie zwykłym, a nie w trybie nadzorczym, jak żądał tego wnioskodawca we wniosku z 10 marca 1991 r. Umknęło jednak uwadze organu nadzoru, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1992 r. była przedmiotem skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 18 grudnia 1992 r., II SA 1559-1560, oddalił skargi Przedsiębiorstwa P. i A., nie dopatrując się tego rodzaju naruszeń. W świetle prawomocności tego wyroku powoływanie się na rażące naruszenie zasady skargowości nie jest prawdopodobne, ale wątpliwe.

Zdaniem Sądu nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 102 k.p.a., podniesiony w skardze K. S. Z uwagi na funkcje, jakie pełni obecnie przedmiotowa nieruchomość (lotnisko), zasadny mógłby być argument, że czynność wstrzymania wykonania decyzji w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu poważnych szkód dla interesu społecznego, pomimo zawieszenia postępowania, mógłby być racjonalny, gdyby spełnione były przesłanki z art. 159 § 1 k.p.a., a w ocenie sądu tak w tym wypadku nie jest.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wywiedli Przedsiębiorstwo P. w W. oraz Skarb Państwa - Prezydent Miasta P. i Miasto P.

Przedsiębiorstwo P. w W. wywodząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyło wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.):

• przez nieodniesienie się do popartego dowodami stanowiska wyrażonego przez organy, że sekwencja zdarzeń prawnych, w jakich podjęta została uchwała Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 1932 r. zatwierdzająca plan parcelacji nieruchomości M. F., położonych w P., stanowiła wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż uchwała ta wydana została bez podstawy prawnej, skutkiem czego Sąd I instancji przyjął, że nie występuje prawdopodobieństwa, iż decyzje z lat 1991-1992 mogą być dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (w tym przypadku wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) podczas, gdy decyzje te zostały wydane w oparciu o przedmiotową uchwałę, czego Sąd I instancji nie kwestionował - tj. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 159 § 1 k.p.a. praz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.;

• przez nieuprawnione przyjęcie, pozostające w oczywistej sprzeczności z treścią uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 1992 r. sygn. akt II SA 1559-1560/92, że kwestia rażącego naruszenia zasady skargowości, a w konsekwencji rozpatrywanie sprawy przez organy w niewłaściwym trybie - nie może być podana jako powód wstrzymania decyzji z lat 1991-1992 gdyż - jak stwierdził Sąd I instancji - "nie wskazuje na prawdopodobieństwo, że są one dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.", skoro decyzja Ministra z [...] czerwca 1992 r. była już "przedmiotem skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 18 grudnia 1992 r. oddalił skargi [...] nie dopatrując się tego rodzaju naruszeń", gdy tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny, we wskazanym wyżej wyroku nie odniósł się do treści żądania zawartego w piśmie mec. A. K. z dnia 10 marca 1991 r. lecz badał wyłącznie charakter prawny zaświadczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. - tj. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.;

2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 159 § 1 k.p.a. polegająca na przyjęciu, że brak jest możliwości wystąpienia przesłanki prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. do czasu ostatecznego czy też prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji, od której zależna jest decyzja kontrolowana w trybie nadzoru.

Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Skarb Państwa - Prezydent Miasta P. i Miasto P. zaskarżyło wyrok w całości zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.):

• przez nierozważenie - w oparciu o materiał dowodowy będący podstawą wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2017 r. - że okoliczności prawne w jakich podjęta została uchwała Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 1932 r. zatwierdzająca plan parcelacji nieruchomości M. F. w P., stanowią wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż uchwała ta dotknięta jest wadą nieważności prawnej, a co za tym idzie - nie dokonanie oceny, że występuje prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1992 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] listopada 1991 r., które to decyzje są decyzjami zależnymi od uchwały z 1932 r. tj. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 159 § 1 k.p.a.;

• przez nieuprawnione przyjęcie - wobec treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 18 grudnia 1992 r. sygn. akt II SA 1559-1560/92 oraz znajdującego się w aktach sprawy pisma mec. A. K. z dnia [...] marca 1991 r. - że kwestia rażącego naruszenia zasady skargowości, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z lat 1991-1992 skoro decyzja Ministra z [...] czerwca 1992 r. była już cyt. "przedmiotem skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 18 grudnia 1992 r. II SA 1559-1560/92 oddalił skargi [...] nie dopatrując się tego rodzaju naruszeń", przy czym Sąd w zaskarżonym wyroku pominął, że badanie NSA tej kwestii odnosiło się wyłącznie do rozstrzygnięcia charakteru prawnego zaświadczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r., a nie do żądania zawartego w piśmie mec. A. K. z dnia 10 marca 1991 r. - tj. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a.

a w konsekwencji uwzględnienie skarg i uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2017 r. wstrzymującego wykonanie decyzji z lat 1991-1992, czym Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a.;

2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 159 § 1 k.p.a. polegająca na przyjęciu, że brak jest możliwości wystąpienia przesłanki prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. do czasu ostatecznego czy też prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji, od której zależna jest decyzja kontrolowana w trybie nadzoru.

Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie od skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne K. S. wniosła o ich oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, poz. 875 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 1 lutego 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Strony zostały powiadomione o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu. Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie zawierają usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest "prawdopodobieństwo" istnienia jednej z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Co istotne na tle rozpoznawanej sprawy, w omawianym przepisie ustawodawca powołuje się na "prawdopodobieństwo", a nie "uprawdopodobnienie" istnienia jednaj z przesłanek nieważnościowych. To oznacza, że brak jest podstaw do żądania aby strona wnosząca o wstrzymanie wykonania decyzji, wykazała istnienie wad decyzji powodujących jej nieważność, lecz wystarczy wskazanie na taką możliwość, i to niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa (tak np.: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2019 r., str. 957).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że jak wynika z akt administracyjnych, Skarb Państwa – Prezydent Miasta P. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1992 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r. stwierdzającej, że nieruchomość zapisana w księdze wieczystej KW [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW [...] o łącznej powierzchni [...] ha ozn. geod. obrąb [...] dz. [...] i [...] – nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje z lat 1991-1992 stwierdzały, że ww. nieruchomość nie mogła podlegać przejęciu na cele reformy rolnej, ponieważ utraciła charakter nieruchomości ziemskiej w wyniku parcelacji na działki budowlane, dokonanej przed 1 września 1939 r. Orzekające wówczas organy swoją ocenę prawną oparły m.in. na uchwale Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 1932 r., zatwierdzającej plan parcelacyjny dla nieruchomości M. F. w P.

Następnie Skarb Państwa – Prezydent Miasta P. wniósł o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Jego zdaniem uchwała z 1932 r. rażąco naruszała prawo, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wynika to z faktu, że plan parcelacji został zatwierdzony jeszcze przed uznaniem tego terenu za teren budowlany, co rażąco naruszać ma art. 52 i 53 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.).

Jak również wynika z obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, od wielu lat prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. i nie zostało ono dotychczas prawomocnie zakończone. Z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadomo, że pod sygnaturą akt I OSK 1866/19 toczyło się postępowanie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 887/18 w sprawie ze skarg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały z 1932 r. zatwierdzającej plan parcelacji terenu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2018 r. umorzającą postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. uchwały. Oznacza to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. w dalszym ciągu nie zostało zakończone.

WSA w Poznaniu w powołanym prawomocnym już, wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 887/18 wyraźnie wskazał, że po pierwsze istota uchwały parcelacyjnej, wskazuje, że może ona stanowić przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność. Po drugie, oceniając legalność zaskarżonych w tamtym postępowaniu decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r., Sąd wywiódł, że celem postępowania nieważnościowego jest weryfikacja decyzji ostatecznej wyłącznie pod kątem przesłanek ściśle określonych w art. 156 k.p.a. Stąd przyczyny przyjęcia przez organ, jakoby brak w art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 23, poz. 202) przesłanki rażącego naruszenia prawa, uzasadniał umorzenie postępowania administracyjnego jest wprost sprzeczne ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 966/14, który także został wydany w ramach kontroli sądowej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. Po trzecie WSA w Poznaniu uznał, że prowadząc ponownie postępowanie w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 k.p.a., organ winien zbadać wszystkie przesłanki nieważnościowe, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności zobowiązuje organ nadzoru do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku. Po czwarte Sąd wskazał, że w żadnym przypadku z obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności nie zwalnia organu znaczny upływ czasu od chwili wydania uchwały z 1932 r. Reasumując WSA w Warszawie uznało, że Kolegium w ogóle nie dokonało merytorycznej oceny wystąpienia przesłanek nieważnościowych, o których mowa w art. 156 k.p.a. Stąd zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą uznano za wydaną z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 14, art. 107 § 3 i art. 156 k.p.a., a stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że postępowanie nieważnościowe w stosunku do uchwały z 1932 r. będzie toczyło się od nowa, a organ związany jest oceną prawną sądów administracyjnych.

Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanki "prawdopodobieństwa", o której mowa w art. 159 § 1 k.p.a. jest okoliczność, że dotychczas orzekające w sprawie organy stanęły na stanowisku, że uchwała z 1932 r. rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzje te były jednak unieważniane lub uchylane przez sądy administracyjne ale wyłącznie z przyczyn formalnych, takich jak niewłaściwość organu i nieprawidłowe ustalenie stron postępowania.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę niniejszą, zachodzi prawdopodobieństwo, że uchwała Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z 1932 r. zostanie uznana za rażąco naruszającą prawo, co oznaczałoby, że sporny teren nie mógłby być uznany za teren budowlany, jak uczyniono to w decyzjach z 1991 r. i 1992 r. Rozstrzygnięcie w stosunku do uchwały z 1932 r. może mieć zatem wpływ na ocenę zaistnienia przesłanek nieważnościowych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1992 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r. W tym miejscu należy jednak wyraźnie podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia obecnie czy nastąpiło rażące naruszenie prawa przy podejmowaniu uchwały z 1932 r. Rozważania Sądu odwoławczego mają na celu jedynie ustalenie wystapienia przesłanki "prawdopodobieństwa", o której mowa w art. 159 § 1 k.p.a.

Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że dopiero ostateczne, czy też prawomocne, stwierdzenie nieważności uchwały z 1932 r. mogłoby wskazywać na prawdopodobieństwo rażącego naruszenie prawa przez decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1992 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r. Jak już wyżej wyjaśniono jedyną przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. jest "prawdopodobieństwo" istnienia jednej z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (a nie uprawdopodobnienie). Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii nie odpowiada dyspozycji powołanego przepisu i jest zbyt daleko idące. Tak jak zresztą pogląd stanowiący próbę oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r. poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że “z uwagi na 85 letni upływ czasu od wydania kwestionowanej uchwały, która wciąż pozostaje w obrocie prawnym, może się to okazać problematyczne, jak słusznie zakładają skarżący, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 [...]".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności tej konkretnej sprawy pozwalają zakładać wystąpienie prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanych w trybie nadzoru (decyzji z lat 1991-1992), na podstawie wyniku innej sprawy (dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały z 1932 r.), która nie została jeszcze rozstrzygnięta, ani ostatecznie, ani prawomocnie. Takie działanie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza w tej sprawie - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - art. 159 § 1 k.p.a.

Już tylko z tego powodu zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. wstrzymujące wykonanie decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1992 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. należało uznać za odpowiadające prawu. Powyższych okoliczności nie dostrzegł jednak Sąd I instancji.

Odnosząc się z kolei do drugiej kwestii będąca przyczyną uznania przez organ istnienia podstaw do wstrzymania wykonania decyzji z lat 1991-1992, a dotyczącej wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Wojewody [...] w postępowaniu instancyjnym w trybie zwykłym, mimo że wniosek A. F. z 10 marca 1991 r. dotyczył wzruszenia orzeczeń w trybie stwierdzenia nieważności, to stwierdzić należy, iż to czy z tej przyczyny decyzje z lat 1991-1992 obarczone są kwalifikowaną wadą prowadzącą do stwierdzenia ich nieważności będzie dopiero przedmiotem oceny organów w toczącym się postępowaniu nieważnościowym. Na obecnym etapie postępowania nie było rolą Sądu I instancji dokonywanie oceny zaistnienia przesłanki nieważności, a jedynie istnienia podstawy do wstrzymania wykonania decyzji tj. prawdopodobieństwa, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne w zakresie w jakim zarzucają Sądowi I instancji naruszenie art. 159 § 1 k.p.a. są zasadne. Zaskarżony wyrok należało wyeliminować z obrotu prawnego. Z kolei uznając, że istotna sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Sąd odwoławczy rozpoznał skargi.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi, uznając że zostały spełnione przesłanki określone w powyższych przepisach. Uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, przyjmując, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przytoczonego przepisu.