I OSK 414/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1164/21 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu udzielonej bonifikaty 1. uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją Zarządu Dzielnicy P. W. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz D.G. kwotę 26 361 (dwadzieścia sześć tysięcy trzysta sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2021 r. oddalił skargę D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu udzielonej bonifikaty.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Zarząd Dzielnicy P. przekształcił na rzecz skarżącego prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...], Kw [...]) udzielając 95% bonifikaty za przekształcenie tego prawa.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Zarząd Dzielnicy P. W. zobowiązał skarżącego do zapłaty kwoty 667 269,25 zł, stanowiącej wartość udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, z uwagi na zarejestrowanie pod wyżej wskazanym adresem przez żonę skarżącego działalności gospodarczej, co spowodowało w ocenie organu, że nieruchomość ta nie była wykorzystywana wyłącznie na cele mieszkaniowe.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej – kancelaria prawna – nie wymaga szczególnego zaplecza i nieruchomość może być wykorzystywana m.in. do przygotowywania pism procesowych. Wskazał także, że adres spornej nieruchomości został oznaczony w toku rejestracji działalności gospodarczej jako adres do korespondencji, a żona skarżącego ogłasza się na stronach internetowych, podając adres nieruchomości jako miejsce prowadzenia kancelarii. W ocenie organy zmiana przeznaczenia nieruchomości przed upływem 5 lat od udzielenia bonifikaty uzasadnia żądanie jej zwrotu.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że adres nieruchomości został podany przez żonę skarżącego jako adres prowadzenia działalności i adres korespondencyjny, co wskazuje na zmianę przeznaczenia tej nieruchomości i pozbawienie jej charakteru jako zaspokajającej wyłącznie potrzeby mieszkaniowe, tj. charakteru, który był decydujący z punktu widzenia możliwości zastosowania bonifikaty w toku przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Sądu fakt, że nieruchomość ta nadal wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe, nie ma znaczenia w sprawie, gdyż przyznanie bonifikaty związane było z wykorzystaniem tej nieruchomości wyłącznie na cele mieszkaniowe, a nie mieszane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości i wniósł o jego uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się także prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 z późn. zm.), dalej: ustawa przekształceniowa, polegające na dokonaniu nieprawidłowej kontroli decyzji, będącej wynikiem błędnej, rozszerzającej wykładni art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej, polegającej na przyjęciu, niezgodnie z literalnym i jednoznacznym brzmieniem przepisu, że:

– wskazanie adresu nieruchomości w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako miejsca wykonywania działalności gospodarczej oznacza, że nieruchomość została wykorzystana na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, a tym samym, że żądanie zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie od skarżącego jest uzasadnione, mimo że:

i) nieruchomość nie była faktycznie nigdy wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego ani przez żonę skarżącego, ani przez jakąkolwiek inną osobę fizyczną lub prawną;

ii) działalność gospodarcza żony skarżącego była w całości prowadzona poza nieruchomością, a adres nieruchomości jako miejsca prowadzenia działalności gospodarczej został wskazany wyłącznie w celu rejestracji działalności gospodarczej w ewidencji;

– wskazanie adresu nieruchomości w ewidencji jako miejsca wykonywania działalności gospodarczej przez żonę skarżącego tj. osobę trzecią, niebędącą osobą, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, zgodnie z ustawą przekształceniową oznacza, że nieruchomość została wykorzystana na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty przez osobę, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, mimo że skarżący, jako osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, nie wykorzystał swojej nieruchomości na cele inne niż mieszkaniowe;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: pusa, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 133 § 1 zdanie pierwsze ppsa polegające na dokonaniu nieprawidłowej kontroli decyzji przez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że pod adresem nieruchomości podjęto działalność gospodarczą, wskazując jednocześnie ten adres jako adres do korespondencji związanej z prowadzeniem tejże działalności, podczas gdy akta niniejszej sprawy nie dają podstawy do stwierdzenia, że pod adresem tej nieruchomości została kiedykolwiek faktycznie podjęta jakakolwiek działalność gospodarcza;

b) art. 1 § 1 i § 2 pusa, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na dokonaniu nieprawidłowej kontroli decyzji i oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja jest obarczona licznymi wadami natury procesowej, które powinny skutkować jej uchyleniem, gdyż zaskarżona decyzja:

– w zakresie ustaleń faktycznych opiera się wyłącznie na informacji z ewidencji dotyczącej żony skarżącego i nie wskazuje przyczyn odmowy wiarygodności dowodów przedstawionych przez skarżącego, a tym samym narusza zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracji;

– jest w całości oparta na domniemaniu wynikającym z informacji z ewidencji dotyczącej żony skarżącego, a nie na zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym, który jest sprzeczny z ustaleniami dokonanymi przez organ odwoławczy;

– narusza zasadę równej mocy wszystkich środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym, nadając rozstrzygające znaczenie wyłącznie jednemu dowodowi tj. ww. informacji z ewidencji, deprecjonując jednocześnie znaczenie procesowe pozostałej części materiału dowodowego.

Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że zarejestrowana działalność gospodarcza była w całości świadczona na rzecz jednego podmiotu wyłącznie w jego siedzibie, co wskazuje, że sporna nieruchomość nie była wykorzystywana na potrzeby działalności gospodarczej. Nieruchomość pozbawiona jest cech użytkowych istotnych z punktu widzenia działalności gospodarczej, a żadne wydatki na tę nieruchomość nie stanowiły kosztów uzyskania przychodu z tej działalności. Argumentował, że podanie adresu nieruchomości było wymogiem formalnym związanym z rejestracją działalności w ewidencji. Zaznaczył, że działalność gospodarcza została zarejestrowana przez osobę trzecią, a nie osobę, której udzielono bonifikaty. W jego ocenie odmienne stanowisko prowadziłoby do przypisania właścicielowi nieruchomości odpowiedzialności na zasadzi ryzyka za działania nieograniczonego kręgu osób.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów procedury. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na zbadaniu kontroli legalności decyzji organów administracji przez Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Ich prawidłowość determinuje bowiem możliwość uznania za wadliwą oceny naruszeń przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Przekształcenie to nie było wolne od opłat, gdyż w myśl art. 4 ust. 1 wspomnianej ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, była obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stosowanie do postanowień art. 4 ust. 7 tej ustawy organ właściwy do wydania decyzji mógł udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – na podstawie zarządzenia wojewody oraz jednostek samorządu terytorialnego – na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku.

W przypadku spornej nieruchomości podstawą udzielenia bonifikaty był przepis § 1 uchwały Nr XXX/945/2008 Rady Miasta stołecznego Warszawy z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.Urz. Woj. Maz. nr 79 poz. 2834), zgodnie z którym wyraża się zgodę na udzielanie osobom fizycznym 60% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych wyłącznie na cel mieszkaniowy (ust. 1). Bonifikatę, o której mowa w ust. 1, powiększa się o 1% za każdy rok trwania użytkowania wieczystego, licząc do dnia wydania decyzji o przekształceniu. Wysokość udzielonej bonifikaty nie może przekroczyć 95% (ust. 2).

W przypadku niedochowania warunków udzielenia bonifikaty jej zwrot następował na podstawie art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej, zgodnie z którym organ wydający decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty.

Analiza zacytowanych powyżej przepisów wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest swego rodzajem przywilejem dla podmiotu wnoszącego o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z czym wiążą się dwa elementy: cel wykorzystania nieruchomości, z którym powiązane jest udzielenie bonifikaty, oraz wskazany okres, w którym niedozwolone jest zbycie tej nieruchomości bądź zmiana jej przeznaczenia. Oba elementy muszą być bezwzględnie dotrzymane przez podmiot korzystający z udzielonej mu bonifikaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1783/17).

Warto też zauważyć, że rejestracja działalności gospodarczej w nieruchomości, której dotyczyła udzielona bonifikata, została dokonana nie przez skarżącego lecz przez jego żonę. Zatem to nie osoba, której udzielono bonifikaty, dokonała w ocenie organów obu instancji zmiany przeznaczenia nieruchomości z wyłącznie mieszkaniowego na mieszany, tj. obejmujący zarówno funkcję mieszkaniową, jak i wykonywanie działalności gospodarczej.

Odnosząc się z kolei do kwestii zbadania wykonywania działalności gospodarczej, wskazać należy, że rację ma autor skargi kasacyjnej, podnosząc, że organy w toku postępowania nie zbadały czy sporna nieruchomość rzeczywiście była wykorzystywana niezgodnie z warunkami przyznania bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wykładnia językowa art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej wymaga uzupełnienia wynikami wykładni celowościowej i systemowej. Przyjmuje się jednocześnie, że dla prawidłowej wykładni tego przepisu i ustalenia znaczenia pojęcia "celu wykorzystania nieruchomości" istotne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 13/15. Jednym z wniosków wynikających z tego wyroku jest niedopuszczalność stosowania podwyższonej stawki podatku od nieruchomości w związku jedynie z tym faktem, że określona nieruchomość pozostaje w posiadaniu przedsiębiorcy a to w sytuacji, w której nieruchomość ta nie jest w rzeczywistości wykorzystywana na potrzeby takiej działalności. W ocenie sądów administracyjnych fakt, że samo prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną nie jest relewantne dla opodatkowania gruntu stawką podatkową od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek, których wystąpienie powoduje obowiązek zwrotu udzielonej bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1081/16). Tym samym kluczowe znaczenie oceny czy nieruchomość jest wykorzystywana na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, ma ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład przedsiębiorstwa skarżącego. Samo posiadanie nieruchomości i zarejestrowanie działalności gospodarczej pod tym adresem przez przedsiębiorcę nie jest wystarczające do stwierdzenia obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty. Konieczne jest jeszcze jej ustalenie bezpośredniego związku (wykonywanie na nieruchomości określonych czynności składających się na działalność gospodarczą) lub pośredniego (potencjalne wykonywanie na nieruchomości czynności składających się na działalność gospodarczą, gdy nieruchomość została nabyta pod przyszłe inwestycje gospodarcze) z działalnością gospodarczą prowadzoną przez właściciela nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1081/16, czy z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 747/18).

Powyższe powoduje, że organy zobowiązane były do zbadania rzeczywistego wykorzystania spornej nieruchomości na cele niezgodne z warunkami udzielenia bonifikaty. Dopiero na podstawie takich ustaleń mogły rozpatrywać, czy w sprawie zaszły przesłanki nakazania zwrotu zwaloryzowanej kwoty bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Zarządu Dzielnicy P. W. z [...] grudnia 2020 r., nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą zbadać czy w związku z rejestracją działalności gospodarczej na nieruchomości doszło do jej wykonywania w sposób powodujący rzeczywistą zmianę przeznaczenia tejże nieruchomości oraz ocenić czy fakt, iż rejestracji działalności gospodarczej nie dokonał beneficjent bonifikaty lecz jego żona ma znaczenie dla oceny zasadności żądania zwrotu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.