I OSK 472/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 466/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 18 marca 2022 r., nr XLVI/374/2022 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 466/22 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z 18 marca 2022 r., nr XLVI/374/2022 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy.

W skardze kasacyjnej prokurator zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. prokurator zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 a contrario ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638; dalej: u.o.z.) polegające na błędnej wykładni wskazanych przepisów przez przyjęcie, że zaniechanie wskazania konkretnych miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących na całym obszarze Miasta i Gminy Mrocza w treści uchwały nr XLVI/374/2022 Rady Miejskiej w Mroczy z 18 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Mrocza na 2022 rok" nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż zaniechanie wskazania w treści uchwały konkretnych miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących na całym obszarze Miasta i Gminy Mrocza nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Z treści art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych uchwały. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. W ocenie skarżącego uchwała jest w części nieważna, narusza bowiem art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11a ust. 2 u.o.z. Naruszenie to polega na niewypełnieniu przez Radę Miejską w Mroczy upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach i uznaniu, że przepisy te nie obligowały Rady Miejskiej w Mroczy do wskazania w Programie konkretnych miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących na całym obszarze Miasta i Gminy Mrocza. W § 3 ust. 2 Programu Rada wskazała jedynie na prowadzenie monitoringu ilości wolno żyjących kotów oraz miejsc ich bytowania przez wskazane w ww. jednostce redakcyjnej podmioty oraz kolejno w § 3 ust. 3 uregulowano, że "Koty dokarmiane są codziennie w punktach znajdujących się w miejscach ich przebywania w miejscowościach Ostrowo, Wiele i Matyldzin". Nie wskazano w sposób wyczerpujący, obejmujący zakresem pełen obszar Miasta i Gminy Mrocza, miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. Sąd wadliwie zatem uznał, że uchwała nie jest obarczona istotnym naruszeniem prawa, co skutkowało zaniechaniem stwierdzenia nieważności tejże uchwały we wskazanym w skardze zakresie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Prokurator kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że brak wyznaczenia w przyjętym uchwałą Programie opieki nad zwierzętami konkretnych miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących w gminie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 Programu. Przesłanki wadliwości uchwał organu gminy określają art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, naruszenia tego rodzaju stanowią podstawę do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwala sprzeczna z prawem. Kryterium sprzeczności z prawem ma charakter ocenny, wymaga bowiem skonfrontowania ze sobą kwestionowanej regulacji uchwały i przepisów prawa stanowiących jej podstawę. Prokurator stawia tezę, że wskazywany brak regulacji w uchwale nie jest nieistotnym naruszeniem prawa i stanowi właśnie o jej sprzeczności z prawem, jako wzorzec wskazując art. 11a ust. 2 u.o.z.

Przepis art. 11a ust. 2 u.o.z. określa obligatoryjne treści, jakie powinny być zawarte w gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. W odniesieniu do wolno żyjących kotów program powinien regulować opiekę nad nimi, w tym dokarmianie. Dokarmianie mieści się zatem w szerszym pojęciu opieki, która wyznaczana jest potrzebami tej grupy zwierząt. Należy podkreślić, że ustawa nie zawiera literalnie wysłowionego wymogu określenia w programie miejsc dokarmiania. Natomiast program powinien być aktem umożliwiającym podejmowanie skutecznych działań w wyznaczonym ustawą zakresie. Sam brak wskazania w programie miejsc dokarmiania kotów nie jest zatem sprzeczny z ustawą, jeżeli rozwiązania w nim przyjęte pozwalają na skuteczną realizację tej formy opieki nad kotami wolno żyjącymi w gminie. Program wymaga zatem analizy w szerszym kontekście. Prowadzi ona do wniosku, że w kontrolowanym przypadku gmina w generalny i systemowy sposób uregulowała sposób ustalania miejsc dokarmiania kotów, umożliwiając w trakcie roku dostosowanie tych miejsc do pojawiających się nowych miejsc bytowania kotów.

Zgodnie z regulacją przyjętą w § 3 programu, stanowiącym załącznik do zakwestionowanej uchwały, dokarmianie wolno żyjących kotów odbywa się w systemie całorocznym. Koty dokarmiane są codziennie w punktach znajdujących się w miejscach ich przebywania w miejscowościach Ostrowo, Wiele i Matyldzin. Jeżeli chodzi o lokalizację miejsc przebywania kotów, to monitoring ilości wolno żyjących kotów oraz miejsc ich bytowania prowadzą opiekunowie społeczni, Straż Miejska oraz mieszkańcy Miasta i Gminy Mrocza. Powyższe dane przekazywane są do Urzędu Miasta i Gminy w Mroczy /Referat Rolnictwa Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska. Na podstawie przekazanych danych prowadzona jest ewidencja miejsc bytowania wolno żyjących kotów oraz ich ilość. Ewidencje prowadzi Referat Rolnictwa Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska (pok. 108).

Karma wydawana jest nieodpłatnie, raz w miesiącu, wyłącznie opiekunom społecznym przez Urząd Miasta i Gminy w Mroczy/Referat Rolnictwa Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska (pok. 108, w godzinach pracy urzędu). Opiekunem społecznym może być każda osoba pełnoletnia, mieszkaniec Miasta i Gminy Mrocza, która wpisze się na listę opiekunów społecznych - wolontariuszy i zadeklaruje, że: będzie dokarmiać wolno żyjące koty, miejsca, w których dokarmiane będą koty utrzyma w czystości, będzie monitorować ilość kotów w miejscach, w których je dokarmia, będzie informować o nowych miejscach bytowania kotów wolno żyjących. Listę opiekunów społecznych prowadzi Urząd Miasta i Gminy w Mroczy Referat Rolnictwa Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska (pok. 108). W przypadku braku opiekunów społecznych - karmicieli Urząd Miasta i Gminy Mrocza zapewni ciągłość systemu dokarmiania kotów, wyznaczony pracownik będzie dokarmiał koty zgodne z § 3 ust. 3.

Przedstawiona regulacja nie może być oceniona jako sprzeczna z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., przewidziane w niej rozwiązania nie są pozorne, jeżeli chodzi o dostarczanie kotom pożywienia w miejscach ich występowania, nie są też przeciwskuteczne, przez ewidencjonowanie miejsc występowania kotów umożliwiają też społeczną kontrolę nad wykonywaniem obowiązku dokarmiania przez gminę. Podane zostało do publicznej widomości, w jakim miejscu w siedzibie gminy należy zgłaszać miejsca bytowania kotów i kto to może zrobić. Prowadzona jest w gminie na podstawie uchwały ewidencja takich miejsc, podlegająca aktualizacji, co jest rozwiązaniem adekwatnym, mając na uwadze, że w ciągu roku mogą pojawiać się nowe miejsca bytowania kotów. Zgłoszenie takiego miejsca prowadzi zaś do rozpoczęcia dokarmiania, czy to przez opiekunów społecznych, czy też przez pracowników urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętym w gminie rozwiązaniom nie można postawić zarzutu sprzeczności z art. 11a ust. u.o.z., a w konsekwencji stwierdzić, że uchwała w tym zakresie podlega stwierdzeniu nieważności. Należy też zwrócić uwagę, że przyjęcie programu było poprzedzone procesem opiniowania, zgodnie z art. 11a ust. 7 i 8 u.o.z., żaden z podmiotów biorących w nim udział nie zgłosił zastrzeżeń odnośnie do rozwiązań dotyczących dokarmiania wolno żyjących kotów.

W skardze kasacyjnej nie postawiono natomiast zarzutu naruszenia art. 147 § 1, jak też art. 151 czy art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie podważono oddalenia skargi w sytuacji uprzedniego uznania przez Sąd I instancji, że uchwała narusza przepisy prawa.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.