I OSK 588/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1376/22 w sprawie ze skargi P[...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr DLI-VI.7615.10.2022.EW w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2022 r. IV SA/Wa 1376/22, oddalił skargę P[...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 20 kwietnia 2022 r. nr DLI-VI.7615.10.2022.EW, w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P[...] Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. "o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych" w zw. z art. 153 ust. 1, 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie odszkodowania w nieprawidłowej, zaniżonej wartości;

2. art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16) u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że warunek podobieństwa w podejściu porównawczym spełniają nieruchomości przeznaczone pod działalność przemysłową i drogi publiczne mimo, że druga z wymienionych nie tylko nie może przynosić dochodu, ale również jest wyłączona z obrotu;

II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe zaniechania przez Wojewodę Dolnośląskiego badania operatu szacunkowego pod względem merytorycznym ograniczając się do oceny formalnej operatu, a przez to brak oceny materiału dowodowego na zasadach wszechstronnego ich rozważenia na etapie obu instancji;

2. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na akceptacji sytuacji, w której dokonuje się relatywizacji wartości nieruchomości w zależności od tego, czy władza publiczna jest beneficjentem świadczenia (opłata z użytkowanie wieczyste) czy spełniającym świadczenie (odszkodowanie); w szczególności stronie nie wyjaśniono, dlaczego materiał porównawczy prezentujący nieruchomości podobne, a więc również o przeznaczeniu przemysłowym i również położonych w okolicach [...], który został uznany za właściwy przy szacowaniu nieruchomości przemysłowej strony położonej w [...] i dający stawkę 57,30 zł m2 w postępowaniu o ustalenie należnej od strony stawki opłaty za użytkowanie wieczyste uznaje się za niemiarodajny w postępowaniu o ustalenie należnego stronie odszkodowania i zestawia się z jej nieruchomością niezbywalne nieruchomości drogowe, co daje stawkę 39,45 zł m2;

3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego uznanie za prawidłowy operat, który:

- prezentuje podejście porównawcze poprzez zestawienie ze sobą nieruchomości niepodobnych, czyli terenu przemysłowego i drogi publicznej i to w sytuacji, gdy strona przedstawiła listę transakcji z oznaczeniem nr repertoriów aktów notarialnych, dotyczących nieruchomości przemysłowych stanowiących materiał porównawczy zastosowany przy szacowaniu innej nieruchomości również o przeznaczeniu przemysłowym i również położonej w [...],

- uzyskuje wynik, który prezentuje wyższą wartość nieruchomości wyłączonej z obrotu rynkowego (droga publiczna) niż nieruchomości przemysłowej,

- został poprzedzony takim działaniem rzeczoznawcy, którym unika zgromadzenia materiału porównawczego wskazanego przez stronę na podstawie nr repertoriów aktów notarialnych i poprzestaje na wskazaniu, iż to strona ma przedstawić te transakcje;

4. art. 8, art. 16 k.p.a. w zw. z art. 155 ust. 1 u.g.n. i art. 50 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozpoznaniu zarzutu strony w zakresie działania Wojewody Dolnośląskiego, akceptującego stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, iż to strona powinna zgromadzić materiał porównawczy, a nie zaś rzeczoznawca lub Wojewoda Dolnośląski;

5. art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieskierowanie do strony zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego, zawierającego informację, jakich przesłanek nie wykazała i jakich dowodów oczekuje się od niej w celu wykazania swoich racji, a następnie zaskoczenie strony w uzasadnieniu decyzji administracyjnej wskazaniem, iż w celu zakwestionowania operatu strona winna była przedłożyć kontroperat;

6. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, iż powinnością strony było kwestionowanie operatu szacunkowego poprzez złożenie kontroperatu prywatnego, mimo że tylko operat sporządzony na zlecenie organu korzysta z waloru opinii biegłego, a tym samym może stanowić źródło wiadomości specjalnych.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie P[...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekła się także rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie mają usprawiedliwionych podstaw. Nie jest bowiem prawdą, że organy wymagały od strony, aby to ona "przedstawiła materiał porównawczy", albo że niezgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organy prezentowały stanowisko, że "powinnością strony było kwestionowanie operatu szacunkowego poprzez złożenie kontroperatu prywatnego" (zarzuty II.4 i 6 w powyższym ujęciu skargi kasacyjnej). Owszem, organy stwierdziły (w kontekście analizy rynku dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego i doboru nieruchomości porównawczych ze względu na zasadę korzyści – art. 134 ust. 4 u.g.n.; zob. str. 11 operatu), że analiza dotycząca tego, które transakcje nieruchomościami (zgodnymi z przeznaczeniem w planie miejscowym i "drogowymi") osiągają wyższe wartości, może być zakwestionowana tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Z tym stanowiskiem należy się jednak zgodzić, bowiem weryfikacja analizy rynku, o jakiej mowa wyżej, może być dokonana tylko w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., gdyż jest to materia ściśle związana z warsztatem zawodowym rzeczoznawcy majątkowego i trudno wymagać od organu lub sądu administracyjnego, aby był w stanie weryfikować stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, co do tego, jakie transakcje nieruchomościami na rynkach o różnym zasięgu osiągają wyższe ceny (zob. np. wyrok NSA z 7.02.2024 r. II OSK 2337/22, LEX nr 3694348).

Organy obydwu instancji odwoływały się wyraźnie do art. 157 u.g.n., jako podstawy prawnej ewentualnego kwestionowania ustaleń operatu szacunkowego z 19 maja 2021 r. wskazując, że może się to odbyć z inicjatywy strony, gdyż same nie znalazły podstaw do zakwestionowania operatu będącego podstawą ustalenia odszkodowania. W orzecznictwie podnosi się jednolicie, że o potrzebie weryfikacji operatu decyduje przede wszystkim powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości po stronie organu. Nie można oczekiwać od organu wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w jego ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Ustawodawca, przewidując możliwość weryfikacji prawidłowości sporządnienia operatu szacunkowego, nie przesądził, że z odpowiednim wnioskiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych może wystąpić wyłącznie organ. Taka konstrukcja instytucji weryfikacji operatu umożliwia zatem wystąpienie ze stosownym wnioskiem także stronie postępowania (zob. np. wyrok NSA z 23.11.2023 r. I OSK 1413/20, LEX nr 3641940). Należy przyjąć, że odwołując się wyraźnie do art. 157 ust. 1 u.g.n., powyższą instytucję miały na myśli organy pisząc o "prywatnym kontroperacie". Przeciwne stanowisko pozostawałoby w kontrze do art. 157 ust. 2 u.g.n., a naruszenia tego ostatniego przepisu skarga kasacyjna nie zarzuca. Zarzut nr II.5 skargi kasacyjnej nie ma więc usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć ponadto należy, w kontekście tego zarzutu, że w tej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu (zob. zawiadomienie z 22 września 2020 r.), a zatem art. 79a § 1 k.p.a. nie miał tu zastosowania.

Podnieść należy przy tym, że na skutek wniosków strony, rzeczoznawca zweryfikował pierwotny dobór nieruchomości porównawczych o przeznaczeniu rolnym i sporządził nowy operat (aktualny, z 19 maja 2021 r.), w którym analizie rynkowej, z punktu widzenia zasady korzyści, poddał transakcje nieruchomościami odpowiadającymi przeznaczeniem nieruchomości wycenianej (str. 11-13 operatu). Transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przemysłowym (39P) i mieszkaniowym, do których odwoływała się P[...]., nie odpowiadały przeznaczeniem nieruchomości wycenianej (25P – tereny skoncentrowanej produkcji i drobnej wytwórczości) i były zaczerpnięte z katalogu transakcji z innego operatu, szacującego wartość nieruchomości o innym przeznaczeniu, do czego odnosił się i rzeczoznawca majątkowy, i organ I instancji. Ponadto, na podstawie danych przekazanych przez stronę rzeczoznawca majątkowy nie mógł dokonać pełnej identyfikacji nieruchomości "oferowanych" do porównania przez stronę, z czego strona skarżąca kasacyjnie robi rzeczoznawcy zarzut, że "unika zgromadzenia materiału porównawczego wskazanego przez stronę na podstawie nr repertoriów aktów notarialnych i poprzestaje na wskazaniu, iż to strona ma przedstawić te transakcje" (zarzut II.3 skargi kasacyjnej). Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem do poprawności analizy rynku i w konsekwencji konieczności doboru do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym rzeczoznawca się odniósł, a dokonany dobór weryfikował organ. Nie jest też prawdą, że organ I instancji nie weryfikował operatu pod względem merytorycznym, a jedynie formalnym (zarzut II. 1 skargi kasacyjnej), bowiem do wszystkich zarzutów strony organ się ustosunkował oraz analizował treść operatu, o czym można się przekonać od strony 4 decyzji Wojewody Dolnośląskiego.

Zarzuty ujęte w pkt II.2 i 3, dotyczące art. 8 i art. 80 k.p.a. także nie mają usprawiedliwionych podstaw, bowiem – do czego częściowo odniósł się organ odwoławczy – różny cel wyceny może uzasadniać dobór innych nieruchomości porównawczych, choćby z uwagi na zasadę korzyści (art. 134 ust. 4 u.g.n.) lub normatywnie zdeterminowany dobór nieruchomości porównawczych przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi (zob. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. z 2021 r. poz. 555, obowiązującego w chwili sporządzania operatu szacunkowego w tej sprawie). Jak zaznaczyły też organy, inne było przeznaczenie nieruchomości wycenianej w niniejszej sprawie niż nieruchomości w innych operatach, wskazywanych przez stronę, o czym była mowa już wyżej. Dlatego też nieuprawnione jest twierdzenie o zestawieniu ze sobą nieruchomości niepodobnych, czyli terenu przemysłowego i drogi publicznej, gdy strona przedstawiła listę transakcji dotyczących nieruchomości przemysłowych. Nie takie było bowiem przeznaczenie nieruchomości wycenianej. Wyjaśnić też należy, że nieruchomości przyjęte do porównania o przeznaczeniu drogowym nie są "wyjęte z obrotu", jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, ponieważ o takich, w rozumieniu art. 2a ustawy o drogach publicznych, można mówić dopiero wówczas, gdy staną się własnością podmiotów publicznych, jako grunty zajęte pod drogi publiczne, co nie dotyczy nieruchomości porównawczych w tej sprawie.

Przede wszystkim zaś zauważyć należy, że w sytuacji, kiedy ani przyjęta zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n., ani szczegółowe zasady doboru nieruchomości porównawczych wynikające z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej (ściśle wykładnia lub zastosowanie norm wynikających z tych przepisów), a nieskuteczne okazały się też zarzuty w zakresie analizy cen transakcyjnych nieruchomości o określonym przeznaczeniu, to nie można skutecznie zakwestionować doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównawczych, a w konsekwencji samej wyceny. O poprawności analizy rynku nieruchomości była mowa wyżej. W tej sytuacji, jeśli zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, to nie można odwoływać się do zarzutów materialnych odnoszących się do definicji podejścia porównawczego (art. 153 ust. 1 u.g.n.) i zasady wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 154 ust. 1 u.g.n.) w celu zakwestionowania podobieństwa do nieruchomości wycenianej. O podobieństwie nieruchomości wycenianej do nieruchomości porównawczych decyduje m.in. ich przeznaczenie (przywoływany w skardze kasacyjnej art. 4 pkt 16 u.g.n.), a o właściwym doborze nieruchomości porównawczych ze względu na kryterium przeznaczenia stanowią przepisy nie powołane w skardze kasacyjnej (art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.), co uniemożliwia skuteczną weryfikację wyceny.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.