I OSK 877/21

Dnia 18 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 770/20 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 1 września 2020 r. znak WIW-BŻ.9210.167.2020.DP w przedmiocie odmowy zatwierdzenia aktualizacji projektu technologicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. P. na rzecz [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 1 września 2020 r., znak WIW.BŻ.9210.167.2020.DP, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia aktualizacji projektu technologicznego, wyrokiem z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 770/20, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył K. P., zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") polegające na pominięciu treści projektu technologicznego zakładu (części opisowej, jak i graficznej) i uznaniu, że nie spełnia on wymagań określonych w przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego w zakresie rzekomego braku podania informacji dotyczących jakie podroby będą produkowane, braku zaznaczenia miejsc poszczególnych etapów produkcji podrobów co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o odmowach zatwierdzenia aktualizacji projektu technologicznego zakładu skarżącego, części graficznej projektu technologicznego, w zakresie pomieszczenia 12- Chłodnia sztuk zakwestionowanej trzody, a mianowicie braku wskazania drogi przemieszczania półtusz do tego pomieszczenia oraz braku wskazania drogi tusz przetrzymywanych w tym pomieszczeniu, które po dalszych badaniach zostaną uznane za zdatne do spożycia.

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 19 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U z 2020 r., poz. 1753, dalej jako "p.p.z.") w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. 2022. 1871 t.j., dalej jako "Rozporządzenie z dnia 18 marca 2013 r."), poprzez przyjęcie, że przepisy te mają charakter uznaniowy, a nie związany, i żądanie od skarżącego przedstawienia w projekcie technologicznym informacji niewymaganych przez przepisy prawa oraz niezastosowanie pomimo spełnienia przez projekt technologiczny przedłożony przez skarżącego wymagań określonych we wspomnianym przepisie;

- Rozporządzenia (WE) NR 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. UE. L. 2004. 139. 55, dalej jako: "rozporządzenie 853/2004") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy kryteria oceny przedłożonego przez inwestora projektu technologicznego zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zawarte są wyłącznie w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego.

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci dwóch wydruków wykazu zakładów zatwierdzonych ze strony Głównego Inspektoratu Weterynarii, w sytuacji gdy nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a z których porównania wynika fakt istotny, że skarżący miałby produkować w swoim zakładzie podroby wołowe i wieprzowe, które powstają z wymienionych gatunków i nie wymagają dodatkowych zezwoleń.

4. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci protokołu z kontroli zakładu nr 6/2019 przedłożonego do skargi, w sytuacji gdy nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a z którego to dokumentu wynika fakt istotny dla rozstrzygnięcia, że identyczny jak przedstawiony do zatwierdzenia projekt technologiczny był kontrolowany przez PLW i został oceniony pozytywnie, co powinno doprowadzić do konkluzji, że PLW na przestrzeni miesięcy dowolnie (zamiast swobodnie) i sprzecznie ocenił te same rozwiązania.

5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii przepisów art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w skarżonej decyzji nowych uchybień w stosunku do projektu technologicznego zakładu, nie artykułowanych uprzednio przez organ I instancji, co doprowadziło do pozbawienia strony czynnego odniesienia się do nich i pozbawiło prawa do rozpatrzenia sprawy przez dwa organy administracji różnych stopni.

6. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii przepisów art. 6 k.p.a., który statuuje zasadę legalizmu, a która nakazuje organom administracji publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, poprzez stawianie projektowi technologicznemu wymagań nieokreślonych w przepisach prawa (w tym próba stawiania wymagań określonych w nieobowiązującym już rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego) i żądanie przedstawienia w nim informacji dowolnych, pomimo związanego charakteru decyzji o której mowa w art. 19 ust. 2 p.p.z.

II. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie art. 19 ust. 2 i 5 p.p.z. w zw. z § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. poprzez:

- jego błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te mają charakter uznaniowy, a nie związany, i żądanie od skarżącego przedstawienia w projekcie technologicznym informacji niewymaganych przez przepisy prawa, między innymi w zakresie wskazania, na czym będą polegały rozgraniczenia czasowe dotyczące uboju bydła i uboju trzody chlewnej, braku wydzielenia miejsca mycia i dezynfekcji pojemników na uppz oraz informacji, gdzie będzie to się odbywać, braku informacji, czy na terenie zakładu znajduje się zbiornik na gnojowicę, uwidocznienia drogi usuwania odchodów pochodzących z kojców dla chorych zwierząt,

- jego niezastosowanie pomimo spełnienia przez projekt technologiczny przedłożony przez skarżącego wymagań określonych we wspomnianym przepisie;

- sprzeczność z zajmowanym wcześniej stanowiskiem PLW, z którego to stanowiska wynikało, że projekt technologiczny zawiera wszystkie elementy określone ww. rozporządzeniem i jest z nim zgodny.

2. naruszenie pkt 1. 11 Załącznika I do Rozporządzenia (WE) NR 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (dalej "Rozporządzenie WE nr 853/2004"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie wskazanej w nim definicji podrobów dla celów rozstrzygnięcia, pomimo że Rozporządzenie WE nr 853/2004 jest wymienione w treści art. 19 ust. 2 i 5 p.p.z., a więc nie ma zastosowania przy prowadzeniu postępowania w przedmiocie decyzji o zatwierdzeniu projektu technologicznego zakładu.

3. naruszenie Rozporządzenia (WE) NR 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy kryteria oceny przedłożonego przez inwestora projektu technologicznego zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zawarte są wyłącznie w Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego.

W konsekwencji powyższego, skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł na podstawie art. 203 pkt. 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu II instancji - Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Wniósł również na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie w piśmie datowanym na 16 stycznia 2023 r. wskazał, że uzupełnia skargę kasacyjną o nowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Kolejnymi pismem procesowym datowanym na 16 stycznia 2023 r. wystąpił o skierowanie następujących pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej:

1. czy przepisy rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L z 2004 r., poz. 139, str. 1, z późn. zm.) oraz rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L z 2004 r. poz. 139, str. 55, z późn. zm.), art. 3 ust. 1 lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wyłączna kompetencja Unii Europejskiej w dziedzinie ustanawiania reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego) oraz zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 5 Traktacie o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L z 2004 r. nr 90, poz. 864/20, z późn. zm,), należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu w przepisach krajowych, tj. art. 19 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1753, z późn. zm.) oraz przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1971), konieczności sporządzenia przez podmiot zamierzający prowadzić działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego projektu technologicznego zakładu (odpowiadającego wymaganiom określonym w w/w rozporządzeniu krajowym) oraz przesłania go wraz z wnioskiem o zatwierdzenie tego projektu powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na planowane miejsce prowadzenia tej działalności (to samo dotyczy zmiany projektu technologicznego związanej ze zmianą sposobu użytkowania zakładu lub jego części, w szczególności zakresu i wielkości produkcji lub wyposażenia części produkcyjnych zakładu)?

2. czy przepisy rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L z 2004 r. poz. 139, str. 1, z późn. zm.) oraz rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L z 2004 r., poz, 139, str. 55, z późn. zm.) uprawniają do ustanowienia w przepisach krajowych wobec podmiotów zamierzających prowadzić / prowadzących działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego dodatkowego obowiązku, tj. sporządzenia - zgodnie z art 19 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego - projektu technologicznego zakładu (odpowiadającego wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego) oraz przesłania go wraz z wnioskiem o zatwierdzenie tego projektu powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia tej działalności?

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, iż zarówno przepisy rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych jak i rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, nie ustanawiają wobec podmiotów prowadzących działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego obowiązku sporządzenia projektu technologicznego zakładu (odpowiadającego wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego), a następnie przesłania go wraz z wnioskiem o zatwierdzenie tego projektu powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na planowane miejsce prowadzenia tej działalności. Podkreślić przy tym należy, iż w/w rozporządzenia - obowiązujące wprost w krajach członkowskich Unii Europejskiej - kompleksowo regulują kwestię wymagań jakie musi spełnić podmiot prowadzący działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. W ocenie Strony istnieje zatem wątpliwość czy przepisy rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, jak i rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r, ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego oraz zasada i niezbędne (proporcjonalność sensu stricto) dla osiągnięcia konkretnego celu, nie stoją na przeszkodzie uregulowania w przepisach krajowych, tj. w art. 19 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, obowiązku sporządzenia projektu technologicznego zakładu, a następnie uzyskania jego zatwierdzenia (w drodze decyzji administracyjnej) przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii, Ponadto, w ocenie Strony uregulowanie w/w kwestii w przepisach krajowych ogranicza konkurencję na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej. Podmioty zamierzające prowadzić / prowadzące działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, na mocy w/w przepisów krajowych, w odróżnieniu od podmiotów działających w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, zobowiązane zostały do poniesienia dodatkowych kosztów, tj. kosztów związanych z przygotowaniem projektu technologicznego zakładu. Mając na uwadze, iż niniejsza sprawa dotyczy odmowy zatwierdzenia aktualizacji projektu technologicznego, skierowanie w/w pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznać należy za zasadne. Od odpowiedzi na w/w pytania zależy bowiem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał za konieczne rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Z kolei dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Pismo procesowe skarżącego kasacyjnie datowane na 16 stycznia 2023 r., w którym skarżący kasacyjnie wskazał, że uzupełnia skargę kasacyjną o nowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie mogło spowodować rozszerzenia podstaw kasacyjnych, ponieważ zostało wniesione po upływie określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

W związku z wnioskiem strony skarżącej kasacyjnie o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytań prawnych należy wskazać, że zgodnie z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2004.90.864/2) dalej: TFUE, stanowi, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.

W przypadku, gdy pytanie z tym związane jest postawione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania.

W przypadku, gdy pytanie jest postawione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.

Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 6 października 2021 r., C-561/19, Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi Spa przeciwko Rete Ferroviaria Italiana Spa, wskazał, że artykuł 267 TFUE należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, ma obowiązek skierowania do Trybunału podniesionego przed nim pytania dotyczącego wykładni prawa Unii, chyba że stwierdzi, iż pytanie to nie jest istotne dla sprawy lub że dany przepis prawa Unii stanowił już przedmiot wykładni Trybunału, albo że prawidłowe stosowanie prawa Unii jest tak oczywiste, iż nie pozostawia ono miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości. Istnienie takiej ewentualności należy oceniać z uwzględnieniem cech charakterystycznych prawa Unii i szczególnych trudności, jakie sprawia jego wykładnia, oraz niebezpieczeństwa rozbieżności w orzecznictwie wewnątrz Unii. Sąd ten nie może być zwolniony z tego obowiązku tylko z tego powodu, że zwrócił się już do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w tej samej sprawie krajowej. Jednakże wspomniany sąd może powstrzymać się od zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału z właściwych dla postępowania przed tym sądem względów powodujących niedopuszczalność, z zastrzeżeniem poszanowania zasad równoważności i skuteczności. Warunkiem koniecznym przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest zatem nie tyle wskazanie przez stronę wątpliwości co do wykładni przepisów prawa unijnego zastosowanych w danej sprawie, ale powzięcie przez sąd orzekający w sprawie wątpliwości co do wykładni przepisów prawa unijnego (por. postanowienie NSA z 2 września 2022 r. I OSK 1254/22, Biuletyn Europejski nr 10 (93)/2021 - opinia NSA z 15 listopada 2021 r.).

W rozpatrywanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku strony skarżącej kasacyjnie.

Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na istnienie wątpliwości co do wykładni konkretnych przepisów rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L z 2004 r., poz. 139, str. 1, z późn. zm.) oraz rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości co do wykładni przepisów wskazanych rozporządzeń unijnych w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej. Naczelny Sąd Administracyjny nie wystąpił zatem do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o udzielenie odpowiedzi na pytania prawne o treści takiej, jak w piśmie skarżącego kasacyjnie datowanym na 16 stycznia 2023 r.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Należy podkreślić, że jeżeli w skardze kasacyjnej jednocześnie podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie w celu ustalenia, czy prawidłowo Sąd I instancji poddał kontroli stan faktyczny. Jest to bowiem konieczne dla prawidłowej oceny subsumcji normy prawa materialnego zastosowanej w tej sprawie, a następnie poddanej wykładni.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie podkreślić, że zarzuty te są praktycznie tożsame z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do wyników przeprowadzonej kontroli, a w szczególności z przedstawionym stanowiskiem prawnym.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej wskazuje na konkretne okoliczności faktyczne sprawy, które mają świadczyć o naruszeniu ww. przepisów, jednakże nie przedstawia argumentacji prawnej świadczącej o tym, że nieuwzględnienie tych okoliczności ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie wiadomo zatem, na czym polegało uchybienie, którego dopuścił się Sąd I instancji.

Wskazać należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114). To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę.

Powyższe nie oznacza jednakże konieczności dokonywania przez organ ustaleń dotyczących wszelkich okoliczności sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego jest mianowicie wyznaczany przez treść normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w sprawie.

Wskazać również należy, że organ odwoławczy wydając decyzję winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, uchylając decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, wskazać jakie okoliczności nie zostały udowodnione, bądź zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie ma podstaw do kwestionowania zasadności oceny Sądu I instancji, że Wojewódzki Lekarz Weterynarii nie naruszył omówionych wyżej przepisów oraz zasad prawa procesowego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ II instancji nie tylko rozpatrzył zasadność zastosowanych przepisów, ale także dokonał ponownej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. Bowiem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w aspekcie rozpoznania i oceny sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia jest rozpoznanie i zbadanie wszystkich jej aspektów.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dał wiarę dowodom zebranym przez organ II instancji, który zobligowany do merytorycznej kontroli wydanego rozstrzygnięcia, dokonał analizy materiału dowodowego i ponownie rozpatrzył merytorycznie sprawę. Należy stwierdzić, że Sąd wojewódzki zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Należy przy tym podkreślić, że podzielenie przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego dokonanej przez organy administracji oraz zaaprobowanie wykładni oraz sposobu stosowania przepisów prawa materialnego nie świadczy o tym, że Sąd I instancji bezkrytycznie powielił stanowisko organów administracji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 6 k.p.a. należy przywołać pogląd utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzut naruszenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego powinien być powiązany z zarzutem naruszenia przepisów szczegółowych realizujących daną zasadę ogólną. Skarżący kasacyjnie uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. wskazał w sposób ogólny, że działania organu są niezgodne z prawem materialnym. Skoro skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis wskazuje inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako stanowiące podstawę uwzględnienia skargi, to powinien wskazać na naruszenie przepisów postępowania, a nie przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., należy stwierdzić, że słusznie Sąd I instancji zauważył, że zarzut naruszenia przez organy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. jest chybiony. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.) koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżący na każdym etapie postępowania miał zapewnione prawo do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, z którego to prawa korzystał, przedstawiając nowe dowody do których ograny odniosły się w decyzjach. Dlatego zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. należy uznać za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należy zauważyć, że Sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy. Celem postępowania dowodowego nie jest ponowne czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 3 listopada 2022 r., III OSK 1517/21).

Na marginesie należy zauważyć, że Skarżący zgłaszając wnioski dowodowe w skardze nie zamierzał wykazywać braków ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Zgłaszając je Skarżący, jak wynika ze skargi kasacyjnej, zmierzał do wykazania, że zaskarżona decyzja odbiega od dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznymi prawnym.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest zatem niezasadny.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarżący kasacyjnie formułuje zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 i 5 p.p.z. w związku z § 1 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 18 marca 2013 r.

Wskazać należy w tym miejscu, że przepis § 1 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 18 marca 2013 r. składa się z dwóch ustępów, z których pierwszy jest podzielony na dwa punkty zawierające wyliczenia.

W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów (ustępów), punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu (ustępu), punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 18 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 3246/17)

Skarżący kasacyjnie nie sprostał tym ww. wymogom, tj. nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej lub jednostek redakcyjnych § 1 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 18 marca 2013 r., które wedle niego zostały naruszone poprzez niewłaściwe zastosowanie. Czyni to niemożliwym odniesienie się do tego zarzutu.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów Rozporządzenia (WE) NR 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego nie wskazując konkretnych przepisów tego Rozporządzenia, które miałyby zostać naruszone przez Sąd I instancji. Również i ten zarzut nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 19 ust. 2 p.p.z. powiatowy lekarz weterynarii zatwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, projekt technologiczny zakładu, jeżeli odpowiada on wymaganiom określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania w tej sprawie. W myśl art. 19 ust. 5 p.p.z. ustawy minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wymagania, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, mając na względzie zakres i wielkość produkcji oraz ochronę zdrowia publicznego, w tym potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego.

Z treści przepisów art. 19 ust. 2 i 5 p.p.z. wynika jednoznacznie, że kryteria oceny przedłożonego przez inwestora projektu technologicznego zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zawarte są wyłącznie w rozporządzeniu z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. Jedynie to rozporządzenie bowiem można potraktować jako zawierające "przepisy wydane na podstawie ust. 5" w rozumieniu art. 19 ust. 2 p.p.z. ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Za tego rodzaju przepisy nie można zatem uznać przepisów rozporządzenia 853/2004 w sprawie higieny środków spożywczych, albowiem nie zostało ono wydane na podstawie art. 19 ust. 5 p.p.z., lecz wydane zostało w ramach kompetencji przysługujących właściwym instytucjom Unii Europejskiej.

Taką interpretację, opartą na językowym rozumieniu przepisów art. 19 p.p.z., potwierdzają wyniki wykładni celowościowej. Wskazać bowiem należy, że celem ww. przepisu było wprowadzenie odpowiedniego zakresu kontroli organów Inspekcji Weterynaryjnej jeszcze przed rozpoczęciem działalności zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. Wskazują na to zarówno treść art. 19 ust. 1 p.p.z., w którym mowa jest o wymogu zatwierdzenia projektu technologicznego jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, jak również - określone w rozporządzeniu z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego - elementy, które powinny znaleźć się takim projekcie (m.in. określenie rodzaju, wielkości i lokalizacji działalności, sposobu postępowania z produktami pochodzenia zwierzęcego, czy graficzne przedstawienie projektowanego zakładu). Celem tej regulacji jest stworzenie organom Inspekcji Weterynaryjnej możliwości dokonania kontroli planowanej przez inwestora produkcji jeszcze przed wybudowaniem obiektu, w którym ma się ona odbywać. Natomiast rozporządzenie 853/2004 wprowadza wymogi higieny dla produkcji już wykonywanej przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze. Jego wymogi w związku z tym nie mogą być stosowane na etapie, gdy inwestor dopiero przedkłada do zatwierdzenia projekt technologiczny zakładu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Skarżący zarzuca, że przepisy art. 19 ust. 2 i 5 p.p.z. w zw. z § 1 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 18 marca 2013 r. zostały niezasadnie uznane za mające charakter uznaniowy, a nie związany. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej oceny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stwierdzeń pozwalających na przyjęcie, że Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję za mającą charakter uznaniowy. Należy w tym miejscu zauważyć, że rozstrzygnięcie jest podejmowane w warunkach uznania administracyjnego, jeżeli w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek wydania decyzji pozytywnej organ dysponuje swobodą wyboru treści rozstrzygnięcia i jest uprawniony zarówno do wydania decyzji negatywnej, jak i pozytywnej. Organy w rozpoznawanej sprawie stwierdziły natomiast, że przedłożona aktualizacja projektu technologicznego nie spełnia wszystkich wymagań wynikających z ww. przepisów i dlatego została wydana decyzja odmowna.

Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji wskazał Skarżącemu, że pomimo złożonych w dniu 16 czerwca 2020 r. uzupełnień do projektu technologicznego i wprowadzenia zmian w części opisowej oraz części graficznej projektu technologicznego nie usunięto wszystkich uchybień, o których strona była informowana w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania, tj. zmiany nie uwzględniały:

1. informacji dotyczących, jakie podroby będą produkowane;

2. zaznaczenia miejsc poszczególnych etapów produkcji podrobów;

3. określenia, na czym będą polegały rozgraniczenia czasowe dotyczące uboju bydła i uboju trzody chlewnej;

4. wydzielenia miejsca mycia i dezynfekcji pojemników na uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego oraz informacji, gdzie będzie to się odbywać;

5. informacji, czy na terenie zakładu znajduje się zbiornik na gnojowicę.

Organ II instancji podzielił ocenę Skarżącego, że rozporządzenie w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego nie przewiduje takich informacji dotyczących określenia, na czym będą polegały rozgraniczenia czasowe dotyczące uboju bydła i uboju trzody chlewnej. Organ odwoławczy podzielił natomiast ocenę organu pierwszej instancji, że pozostałe wskazane wyżej braki przedłożonej aktualizacji projektu technologicznego dotyczą informacji wymaganych w świetle § 1 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 18 marca 2013 r. Wskazano przy tym konkretne jednostki redakcyjne tego przepisu formułujące poszczególne wymagania, które nie zostały spełnione przez przedłożoną aktualizację projektu. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że w części graficznej projektu technologicznego, w przypadku pomieszczenia 12 "Chłodnia sztuk zakwestionowanych trzody" przewidziano jedynie drogę ruchu pracowników i usuwania z niego ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. Nie wskazano drogi przemieszczania półtusz do tego pomieszczenia. Ponadto, zgodnie z załącznikiem III sekcja I rozdział II pkt 5 Rozporządzenia (WE) nr 853/2004 rzeźnia musi być wyposażona w urządzenia zamykane na klucz do chłodniczego przechowywania zatrzymanego mięsa, a także w oddzielne urządzenia, również zamykane na klucz, do takiego przechowywania mięsa, uznanego za niezdatne do spożycia przez ludzi. W przypadku, gdyby określenie "tusze zakwestionowane" było równoznaczne z "zatrzymanym mięsem" należy także uwidocznić drogę tusz przetrzymywanych w tym pomieszczeniu, które po dalszych badaniach zostały uznane za zdatne do spożycia przez ludzi.

Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego co do niespełniania przez przedłożoną aktualizację projektu technologicznego wskazanych powyżej wymagań.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach obowiązku zamieszczenia w części graficznej projektu układu dróg: - usuwania odpadów, w tym opakowań i ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, jak również układu dróg: - przemieszczania substancji dodatkowych, dodatków technologicznych i opakowań, mieści się obowiązek określenia miejsca mycia i dezynfekcji pojemników na uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego. Mycie i dezynfekcja opakowań oznacza bowiem, że przestają one być odpadami, a stają się opakowaniami, które można ewentualnie ponownie wykorzystać. W zależności od okoliczności konieczne może być również określenie sposobu mycia i dezynfekcji opakowań, na przykład jeżeli czynności te mają być dokonywane w miejscu, w którym nie można zastosować dowolnego sposobu mycia i dezynfekcji opakowań.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w projekcie technologicznym zamieścić informacje na temat zbiornika na gnojowicę również w przypadku, gdy gnojowica pochodząca od zwierząt chorych będzie odbierana przez firmę zewnętrzną mającą stosowne uprawnienia do odbioru tego typu materiału. Jeżeli taki zbiornik pozostaje w dyspozycji i pod kontrolą podmiotu prowadzącego zakład, to nie ma znaczenia, że taki zbiornik znajduje się poza budynkiem produkcyjnym lub poza granicami nieruchomości, na której znajduje się budynek produkcyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w projekcie technologicznym zamieścić informacje na temat drogi przemieszczania półtusz, niezależnie od tego, do jakiego pomieszczenia będą one przemieszczane, ponieważ mieści się to w ramach obowiązku zamieszczenia w części graficznej projektu układu dróg: - przemieszczania surowców, półproduktów i produktów gotowych od przyjęcia surowców do wysyłki produktów gotowych. Jeżeli zatem z odrębnych przepisów wynika obowiązek przemieszczania posiadających określone cechy półtusz do określonego rodzaju pomieszczeń, to droga przemieszczania takich półtusz musi być zamieszczona w części graficznej projektu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w projekcie technologicznym zamieścić informacje na temat miejsc poszczególnych etapów produkcji podrobów, ponieważ mieści się to w ramach obowiązku zamieszczenia w części graficznej projektu układu dróg: - przemieszczania surowców, półproduktów i produktów gotowych od przyjęcia surowców do wysyłki produktów gotowych. W wyniku określonych czynności surowce zostają przetworzone w półprodukty, a następnie w produkty i miejsca dokonywania tych czynności powinny być wskazane w projekcie technologicznym. Wiąże się z tym obowiązek wskazania rodzajów produkowanych podrobów, jeżeli jedynie część surowców, z których mogą być wytwarzane podroby, jest wykorzystywana do takiej produkcji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie zaaprobował stanowisko organów, że z części graficznej projektu technologicznego wynika, że zakład posiada m.in. chłodnie półtusz i ośrodków oraz pomieszczenie podziału jelit i opróżniania z treści. Uwidoczniony układ dróg wskazuje, że do pomieszczenia podziału jelit i opróżniania z treści nie trafiają półprodukty, a uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego. Zatem wskazanie w części opisowej projektu technologicznego, że w zakładzie produkowane będą m.in. "podroby wołowe, wieprzowe" nie określa jednoznacznie rodzaju produktów pochodzenia zwierzęcego, które będą produkowane w zakładzie, czyli nie spełnia wymagania § 1 ust.1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia pkt 1. 11 Załącznika I do Rozporządzenia (WE) NR 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (dalej "Rozporządzenie WE nr 853/2004"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie wskazanej w nim definicji podrobów dla celów rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że kryteria kontroli projektu technologicznego nie mogą być przewidziane w ww. rozporządzeniu 853/2004, gdyż są one przewidziane w rozporządzeniu z dnia 18 marca 2013 r., w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. Rozporządzenie 853/2004 nie miało w niniejszej sprawie zastosowania. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że organy wyłączenie posiłkowały się terminami zawartymi w rozporządzeniu 853/2004, a nie stosowały bezpośrednio ww. rozporządzenie. Tak więc organ sięgnął pomocniczo do definicji podrobów zawartej w ww. punkcie Załącznika I. Należy również zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, aby odwołanie się do ww. definicji miało lub mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie. Warunkiem koniecznym uwzględnienia skargi na decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest natomiast stwierdzenie, że miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.