I OW 12/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem R. a Powiatem P. w przedmiocie ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego M. M. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat P. jako właściwy w sprawie.

Powiat R., reprezentowany przez Starostę R., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Powiatem R. a Powiatem P. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego M. M. w pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletni M. M. urodził się

[...] kwietnia 2021 r. w P.. Dziecko wspólnie z matką, A. M., jest zameldowane na pobyt stały w miejscowości W. w Gminie S. w Powiecie P.. We wskazanej miejscowości wyżej wymienieni mieszkali przez około rok. Miejscowość ta stanowiła centrum życiowe matki i dziecka. W dniu 5 kwietnia 2022 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. zwrócił się z prośbą o przyjęcie A. M. z synem do Domu Samotnej Matki w R.. Pobyt w tej placówce miał charakter czasowy, do czasu usamodzielnienia się. Następnie A. M. z dzieckiem zamieszkiwała przez około 3 tygodnie w wynajmowanym mieszkaniu w B.. W dniu 2 sierpnia 2022 r. M. M. został interwencyjnie umieszczony w placówce opiekuńczo-wychowawczej w R.. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2022 r., wydanym przez Sąd Rejonowy w R. w sprawie o sygn. akt [...], orzeczono o umieszczeniu małoletniego w pieczy zastępczej. Opiekę nad nim przejęły osoby prowadzące rodzinny dom dziecka.

Powiat R., wskazując na powyższe okoliczności, wywodził, że pobyt wyżej wymienionych osób w B. był tylko czasowy, bez zamiaru stałego zamieszkania. Miał na to wskazywać fakt ponownego zamieszkania matki małoletniego w Domu Samotnej Matki w R. po umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Wobec powyższego uznano, że A. M. nie przebywała w B. z zamiarem stałego pobytu i miejscowość ta nie stanowiła centrum jej działalności życiowej.

Wnioskodawca powołał się na treść art. 191 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.; przywoływanej dalej jako "u.w.r.") oraz art. 26 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.; przywoływanej dalej jako "k.c.") wskazując, iż w związku ze zmianami miejsca zamieszkania A. M. (R. – pobyt interwencyjny, B. – pobyt czasowy), nie można wskazać miejsca zamieszkania, które dla wyżej wymienionej stanowiłoby centrum jej działalności oraz w którym przebywała z zamiarem stałego pobytu. W związku z powyższym wskazano, iż powiatem właściwym do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jej ostatniego zameldowania na pobyt stały, czyli Powiat P..

Podniesiono, że pismem z dnia 26 sierpnia 2022 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w R. wystąpiło do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. z prośbą o zawarcie porozumienia w sprawie ponoszenia przez Powiat P. wydatków związanych z pobytem małoletniego w rodzinnym domu dziecka, jednakże PCPR w P. stanął na stanowisku, że właściwy do ponoszenia tych wydatków jest Powiat R..

W odpowiedzi na wniosek Powiat P., reprezentowany przez Starostę P., potwierdził stan faktyczny sprawy przedstawiony przez wnioskodawcę. Odnosząc się do treści art. 191 u.w.r. oraz art. 25 i 26 k.c. wywiódł, iż miejscem zamieszkania A. M. oraz małoletniego M. M. było mieszkanie znajdujące się w B.. Organ wskazał, iż wynajęcie mieszkania w B. oraz złożenie przez wyżej wymienioną oświadczenia, że w chwili umieszczenia syna w rodzinnym domu dziecka zamieszkiwała w B., wskazują, że to B. była miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W ocenie organu wynajęcie mieszkania oraz rzeczywiste tam przebywanie jasno wskazuje, że to B. była miejscem, w którym A. M. miała zamiar się usamodzielnić i to tam znajdowało się centrum jej spraw osobistych i majątkowych.

Zdaniem Starosty P. powyższe okoliczności wskazują, że to Powiat R. jest właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego umieszczonego w pieczy zastępczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Powiatem R., reprezentowanym przez Starostę R., a Powiatem P., reprezentowanym przez Starostę P., w przedmiocie wskazania organu (powiatu) właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego M. M. w pieczy zastępczej.

Zgodnie z art. 191 ust. 1 u.w.r., powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi:

1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka;

2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym;

3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie.

Stosownie zaś do ust. 2 powyższego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 K.c). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 k.c.).

Jak zatem z powyższego wynika, o miejscu zamieszkania w świetle art. 25 K.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania.

W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest – mając na uwadze brzmienie powyżej przytoczonych przepisów – ustalenie miejsca zamieszkania małoletniego do dnia 2 sierpnia 2022 r., a dokładnie ustalenie powiatu miejsca zamieszkania tego rodzica, u którego małoletni wówczas przebywał. W niniejszej sprawie rodzicem, u którego małoletni stale przebywał przed pierwszym umieszczeniem w pieczy zastępczej była jego matka. Dziecko jest zameldowane na pobyt stały w miejscowości W. w Gminie S. w Powiecie P., gdzie wspólnie z matką mieszkało po narodzinach przez okres około roku. Miejscowość ta stanowiła centrum życiowe matki i dziecka. W dniu 5 kwietnia 2022 r. Miejsko -Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. zwrócił się z prośbą o przyjęcie A. M. z synem do Domu Samotnej Matki w R.. Pobyt w tej placówce miał charakter czasowy, do czasu usamodzielnienia się. Następnie A. M. z dzieckiem zamieszkiwała przez około 3 tygodnie w wynajmowanym mieszkaniu w B. tj. do 2 sierpnia 2022 r., gdy dziecko zostało interwencyjnie umieszczone w placówce opiekuńczo – wychowawczej. W aktach sprawy znajdują się trzy oświadczenia matki dziecka z dnia 11 sierpnia 2022 r., z 30 kwietnia 2022 r. i z 14 września 2022 r. W oświadczeniu z 30 kwietnia 2022 r. A. M. stwierdziła, że "mój pobyt w B. był tylko chwilowy". W oświadczeniach matki dziecka z 11 sierpnia 2022 r. i 14 września 2022 r. trudno doszukać się wyrażenia woli lub określenia miejsca zamieszkania z zamiarem stałego pobytu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego matka małoletniego nie spełniła przesłanki z art. 25 k.c. pozwalającej uznać, że jej miejscem zamieszkania była miejscowość B.. Zachodzi zatem sytuacja, że na podstawie zebranych dokumentów nie można ustalić miejsca zamieszkania matki, w rozumieniu art.25 k.c., przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej.

Wobec powyższego w myśl art.191 ust.2 u.w.r. jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. A zatem powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. M. umieszczonego w pieczy zastępczej jest Powiat P..

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.