I OW 14/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Wójtem Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. T. o wypłatę dodatku węglowego postanawia: oddalić wniosek.

Prezydent Miasta K. złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Wójtem Gminy S. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku W. T. o wypłatę dodatku węglowego poprzez wskazanie organu właściwego w sprawie. Ponad powyższe wniesiono o zasądzenie od Wójta Gminy S. na rzecz organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 3 października 2022 r. W. T. (dalej: "zainteresowana") zwróciła się do Wójta Gminy S., za pośrednictwem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "GOPS") w S., z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, wskazując że jej miejscem zamieszkania jest miejscowość P. nr [...] w gminie S..

Decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. Wójt Gminy S. odmówił przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie można uznać, że zainteresowana mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe na terenie gminy S.. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że centrum życiowe wyżej wymienionej znajduje się w K., a w P. przebywa ona jedynie w okresach wolnych od pracy.

Od powyższej decyzji zainteresowana odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy S. decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. odmówił przyznania zainteresowanej dodatku węglowego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że podstawą wydania decyzji negatywnej było ustalenie, że strona faktycznie zamieszkuje w K.. Organ ustalił następujące okoliczności: wnioskodawczyni zameldowana jest na pobyt stały w K., korzystała ze świadczenia "Rodzina 500+" wypłacanego przez [...] Centrum Świadczeń, w K. zostały jej przyznane Karty Dużej Rodziny, zainteresowana wykonuje pracę zarobkową od poniedziałku do piątku na terenie K., opieka lekarska nad rodziną wyżej wymienionej sprawowana jest w K., obowiązek szkolny dzieci wnioskodawczyni realizowany jest w K., deklaracje opłat za wywóz śmieci oraz inne opłaty komunalne w K. ponoszone są za pięć osób. Tym samym organ uznał, że centrum spraw życiowych zainteresowanej znajduje się na terenie K., zaś w P. nie prowadzi gospodarstwa domowego, a jedynie tam przebywa.

Zainteresowana pismem z dnia 17 marca 2023 r. odwołała się od powyższej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie prowadzone dotąd przez Wójta Gminy S., a następnie przekazało akta sprawy Prezydentowi Miasta K., uznając go za organ właściwy w sprawie z uwagi na miejsce faktycznego zamieszkania zainteresowanej.

W dniu 28 sierpnia 2023 r. [...] Centrum Świadczeń, stanowiące Wydział Urzędu Miasta K., zwróciło się do GOPS w S. z wnioskiem o nadesłanie dokumentacji celem rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi Wójt Gminy S. nadesłał akta sprawy. Pismem z dnia 22 września 2023 r. [...] Centrum Świadczeń zwróciło się z zapytaniem, czy zainteresowana podtrzymuje wniosek o wypłatę dodatku węglowego, wskazując jednocześnie, że na terenie Gminy Miejskiej [...] obowiązuje bezwzględny zakaz stosowania paliwa stałego. W odpowiedzi wyżej wymieniona podtrzymała wniosek o wypłatę dodatku węglowego podkreślając przy tym, że organem właściwym w jej sprawie winien być Wójt Gminy S. z uwagi na fakt, że miejscem jej zamieszkania jest miejscowość P.. W związku z kategorycznym oświadczeniem zainteresowanej [...] Centrum Świadczeń pismem z dnia 30 października 2023 r., w trybie z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."), przekazało Wójtowi Gminy S. akta sprawy jako organowi właściwemu.

W dniu 21 listopada 2023 r. do Urzędu Miasta K. wpłynęło pismo Wójta Gmina S. z 15 listopada 2023 r., który – powołując się na art. 65 § 1 k.p.a. – odesłał akta sprawy celem rozpatrzenia wniosku przez Prezydenta Miasta K. powołując się na art 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. 2023 r. poz. 1630; dalej: "ustawa"), zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek.

Prezydent m. K. wskazał, iż w toku postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy S. zainteresowana składała oświadczenia, z których jednoznacznie wynika, że jej miejscem zamieszkania jest miejscowość P. w gminie S.. W tym kontekście Prezydent Miasta K. wskazał na treść wniosku z dnia 3 października 2022 r. oraz treść oświadczenia zawartego w piśmie z dnia 24 października 2023 r. W toku działań podejmowanych przez [...] Centrum Świadczeń podjętych po przekazaniu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zainteresowana podtrzymała w całości twierdzenia co do jej miejsca zamieszkania na terenie Gminy S..

Nie kwestionując ustaleń poczynionych przez Wójta Gminy S., dotyczących intensywności oraz charakteru w jakim zainteresowana wykorzystuje nieruchomość w P., Prezydent Miasta K. wskazał, że okoliczności te winny być oceniane przez pryzmat przesłanek przyznania dodatku węglowego, a nie z punktu widzenia właściwości organu.

Organ powołał się na treść art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, natomiast stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy przez gospodarstwo domowe rozumie się osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarująca (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Zwrócono uwagę na stosunek koniunkcji pomiędzy czynnością zamieszkania i czynnością gospodarowania, przez co uznano, że przesłanka przyznania dodatku węglowego jest spełniona jedynie wówczas, gdy wnioskodawca jednocześnie zamieszkuje i gospodaruje w danej nieruchomości. Sposób sformułowania przepisu przez ustawodawcę przesądza, że miejsce zamieszkania i miejsce prowadzenie gospodarstwa domowego w tym gospodarstwa domowego w rozumieniu ustawy nie są pojęciami tożsamymi w tym znaczeniu, że możliwe jest prowadzenie gospodarstwa domowego w innym miejscu niż wskazane miejsce zamieszkania, bądź też – np. z uwagi na sytuację osobistą lub zawodową – w ogóle nie prowadzić gospodarstwa domowego w tradycyjnym rozumieniu. Innymi słowy możliwe jest wskazanie miejsca zamieszkania w danej gminie przy jednoczesnym stwierdzeniu, że centrum życiowe znajduje się poza tą gminą.

Wskazano, że jednoznaczne i wielokrotne oświadczenia zainteresowanej co do zamieszkiwania w P. powinny wskazywać na Wójta Gminy S. jako organ właściwy w sprawie, zaś poczynione przez niego ustalenia co do częstotliwości, intensywności i charakteru korzystania z nieruchomości wskazanej we wniosku, powinny stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia, a zatem mają znaczenie dopiero na etapie merytorycznego rozpatrywania sprawy.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy S., reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., poinformował że w jego ocenie organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku o wypłatę dodatku węglowego będzie Prezydent Miasta K..

Argumentując swoje stanowisko Wójt wskazał, że w przedmiotowej sprawie ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż centrum spraw życiowych zainteresowanej znajduje się na terenie K., a nie w miejscowości P., gdzie wyżej wymieniona jedynie okresowo przebywa.

Organ uczestniczący w sporze o właściwość wskazał, że w sprawie ustalono szereg okoliczności, które potwierdzają fakt zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa przez zainteresowaną w K., w tym: zameldowanie na pobyt stały zainteresowanej i jej rodziny w K., korzystanie ze świadczenia wychowawczego "500+" wypłacanego przez [...] Centrum Świadczeń, przyznanie w tym mieście karty dużej rodziny, składanie deklaracji opłat za wywóz śmieci oraz innych opłat komunalnych w K., podejmowanie pracy zarobkowej w K., realizowanie w K. obowiązku szkolnego dzieci wyżej wymienionej, korzystanie przez zainteresowaną i jej rodzinę z opieki lekarskiej w K..

W oparciu o powyższe uznano, że centrum życiowe W. T. i jej rodziny koncentruje się w K.. Powołano się także na okoliczność wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które uznało, że Wójt Gminy S. nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wypłatę dodatku węglowego.

Wskazano również, że oświadczenie zainteresowanej co do zamieszkania nie stanowi obiektywnego dowodu, albowiem jego treść podyktowana jest faktem, że właściwość miejscowa determinować będzie rozstrzygnięcie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Wójtem Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. T. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

Należy jednak wskazać, że spór o właściwość nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów mających w tym sporze pozostawać załatwił już sprawę w sposób określony w art. 104 k.p.a., czyli co do zasady wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą ją co do istoty. Wówczas spór przestaje już istnieć, a postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bezprzedmiotowe. Jeżeli sprawę zakończono decyzją wówczas właściwość organu może być badana wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego, przeprowadzonego w stosownym trybie, czy to przez organ orzekający w kwestii odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności, czy to przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na ten akt (por. postanowienia NSA z dnia: 14 lipca 2020 r., I OW 27/20; 6 grudnia 2019 r., I OW 176/19; 12 stycznia 2012 r., II GW 7/11; 14 czerwca 2012 r., I OW 66/12; 16 czerwca 2019 r., I OW 170/19 – dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż Wójt Gminy S. decyzją nr DW.5450.1245.2022 z dnia 22 listopada 2022 r. orzekł w przedmiocie wniosku. Uchylenie ten decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r. oznaczało konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, dokonania ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wydania decyzji. Równocześnie jako błędne należało uznać stanowisko SKO wyrażone w uzasadnieniu powyższej decyzji, jakoby w sytuacji uznania przez organ I instancji, że centrum życiowe zainteresowanej koncentruje się na terenie innej gminy wniosek należałoby przekazać do tej gminy, celem nadania sprawie biegu zgodnie z właściwością. W sytuacji bowiem, gdy organ administracji publicznej wyda decyzję merytoryczną, która na skutek wniesienia odwołania przez stronę zostanie uchylona przez organ wyższego stopnia i sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpatrzenia temu samemu organowi I instancji, organ ten nie może przerwać toczącego się postępowania i sprawy w toku przekazać w trybie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, który – w jego ocenie – jest właściwy do jej załatwienia (postanowienie NSA z dnia 11 lipca 2008 r., II OW 25/08, LEX nr 493701).

Tym samym w dniu składania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, tj. 18 stycznia 2024 r., sprawa została rozpatrzona poprzez wydanie powyższej decyzji administracyjnej, a więc spór o właściwość miejscową nie istniał. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., I OW 139/07, LEX nr 471071).

Niezależnie jednak od powyższego, w sprawie niniejszej zachodzi potrzeba odniesienia się do argumentacji Prezydenta Miasta K. zawartej w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.

Prezydent m. K. słusznie wskazuje, że poczynione przez Wójta Gminy S. ustalenia co do częstotliwości, intensywności i charakteru korzystania z nieruchomości wskazanej we wniosku, powinny stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia, a zatem mają znaczenie na etapie merytorycznego rozpatrywania sprawy. Okoliczności te winny być oceniane przez pryzmat przesłanek przyznania dodatku węglowego, a nie z punktu widzenia właściwości organu. Wskazanie w ustawie o dodatku węglowym na właściwość organu miejsca zamieszkania wnioskodawcy nie pozwala organom na możliwość badania jako przesłanki własnej właściwości tego, czy wnioskujący spełnia warunki definicji gospodarstwa domowego wyrażone w art. 2 ust. 2 Ustawy. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawczyni jednoznacznie podała swoje miejsce zamieszkania w S., a to determinowało właściwość Wójta tej Gminy do rozpoznania wniosku.

Ustawa reguluje przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego, które przysługuje osobie w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest jedno ze źródeł wymienionych w art. 2 ust. 1 Ustawy. Ponadto, zgodnie z definicją zawartą w ust. 2 powyższego artykułu, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe kwestie, warunkujące uzyskanie dodatku węglowego, podlegają jednakże ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania tego dodatku lub wydania decyzji odmownej. Tym samym kwestie te nie mogą być rozstrzygane na etapie sporu o właściwość. Dopiero w toku postępowania przed organem właściwym dokonuje się weryfikacji wniosku mając na uwadze ustalenie okoliczności istotnych dla wypłaty dodatku węglowego, m.in. korzystając z informacji wskazanych w art. 2 ust. 15a, czy instytucji wywiadu środowiskowego uregulowanej w art. 2 ust.15b-15e. To zatem do Wójta Gminy oznaczonego we wniosku należy zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku węglowego, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 Ustawy. W tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny ( por. postanowienia NSA z dnia: 26 kwietnia 2023, I OW 157/23, 6 września 2023, I OW 14/23 i I OW 63/23).

W konsekwencji stwierdzić należy, że wobec wydania w sprawie decyzji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 166 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.