I OW 150/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta Katowice o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Katowice a Powiatem Oświęcimskim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego S. Z. umieszczonego w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat Oświęcimski jako właściwy w sprawie.

Miasto Katowice, reprezentowane przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach, złożyło wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Prezydentem Miasta Katowice [winno być "Miastem Katowice" – uwaga NSA] a "Starostą Powiatu Oświęcimskiego" [winno być "Powiatem Oświęcimskim" – uwaga NSA] w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniego S. Z. w spokrewnionej rodzinie zastępczej poprzez wskazanie "Starosty Powiatu Oświęcimskiego" [winno być "Powiatu Oświęcimskiego" – uwaga NSA] jako właściwego do rozpatrzenia sprawy.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Sąd Rejonowy w Oświęcimiu postanowieniem z dnia 18 stycznia 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III Nsm 532/22, umieścił małoletniego S. Z., urodzonego [..] 2010 r., w spokrewnionej rodzinie zastępczej w osobach dziadków I. Z. i A. Z. zamieszkałych przy ul. [...] w Katowicach.

Podniesiono, iż matka małoletniego zmarła 19 września 2018 r. Przed śmiercią zamieszkiwała wraz z dzieckiem przy ul. [...] w I. Ojciec małoletniego pozostaje zameldowany przy ul. [...] w Katowicach, ale faktycznie zamieszkuje przy ul. [...] w Oświęcimiu i zamieszkiwał tam w chwili umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej. Poza faktem zameldowania w Katowicach ojca dziecka nie łączyła z tym miastem żadna więź, która wskazywałaby na to, iż koncentruje się w nim jego ośrodek życiowy. Dziecko do 8 kwietnia 2019 r. posiadało zameldowanie w I., a od 8 kwietnia 2019 r. posiada zameldowanie w Katowicach. Przedstawiając okoliczności faktyczne sprawy podkreślono, że miejsce zamieszkania nie jest równoznaczne z miejscem zameldowania.

Powołano się na art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Odniesiono się również do treści art. 26 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.

Mając na względzie powyższe regulacje powiat wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, iż dniem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej jest 18 stycznia 2023 r., w którym wydano postanowienie przez Sąd Rejonowy w Oświęcimiu. Powyższym orzeczeniem równocześnie pozbawiono ojca małoletniego władzy rodzicielskiej. Ojciec dziecka w dniu śmierci matki dziecka nie był pozbawiony władzy rodzicielskiej, ani nie był w niej ograniczony. Tym samym jeśli ojciec dziecka w chwili umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej zamieszkiwał, jako jedyny żyjący rodzic niepozbawiony władzy rodzicielskiej, w Oświęcimiu, to uznano, że miejscem zamieszkania dziecka należy ustalić Oświęcim, co potwierdza również właściwość miejscowa Sądu wydającego postanowienie o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej.

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej: "MOPS") w Katowicach pismem z dnia 7 marca 2023 r. poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie (dalej: "PCPR") w Oświęcimiu, iż na podstawie zebranych dokumentów uznać należy, iż zgodnie z art. 26 k.c. miejscem zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej jest miejsce zamieszkania ojca, tj. Oświęcim.

W dniu 28 marca 2023 r. PCPR w Oświęcimiu poinformował MOPS w Katowicach, iż nie zgadza się z przedstawionym stanowiskiem i jego zdaniem to Miasto Katowice jest właściwe do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego w rodzinie zastępczej w oparciu o treść art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Powiat wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał na konieczność rozstrzygnięcia sporu o właściwość w przedmiotowej sprawie podkreślając, iż z dokumentów wynika, że miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej było miasto Oświęcim.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiat Oświęcimski, reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Oświęcimiu, poinformował, że podtrzymuje zajęte w sprawie stanowisko, iż nie jest właściwy w sprawie.

Argumentując powyższe powołano się na treść art. 191 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej. Następnie wskazano, że z przedstawionego oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 21 lutego 2023 r. wynika, że to Katowice stanowią centrum życia dziecka. Małoletni nieprzerwanie od ponad 4 lat mieszka z dziadkami w Katowicach przy ul. [...], gdzie od dnia 8 kwietnia 2019 r. jest zameldowany na stałe. Podkreślono, że przed dniem wydania postanowienia z dnia 18 stycznia 2023 r. dziecko znajdowało się pod faktyczną opieką dziadków, którzy powyższym orzeczeniem zostali ustanowieni dla niego spokrewnioną rodziną zastępczą.

Powiat uczestniczący w sporze uzupełniająco wskazał, że PCPR w Oświęcimiu, za pośrednictwem MOPS w Oświęcimiu, kilkukrotnie podjęło próbę nawiązania kontaktu z ojcem małoletniego w celu ustalenia, czy kiedykolwiek mieszkał i sprawował nad synem bezpośrednią opiekę pod wskazanym przez MOPS w Katowicach adresem, tj. Oświęcim, ul. [...]. Próby te okazały się bezskuteczne. Z uzyskanych na dzień składania odpowiedzi na wniosek informacji wynika, że obecnie przebywa on poza granicami kraju.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1426 ze zm.; dalej: "u.w.r."), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty.

Spór o właściwość w rozpoznawanej sprawie powstał pomiędzy Miastem Katowice a Powiatem Oświęcimskim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniego S. Z. w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 u.w.r. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

Mając na uwadze treść powyższej normy prawnej w pierwszej kolejności ustalenia wymagało gdzie znajdowało się miejsce zamieszkania małoletniego S. Z. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, co nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Oświęcimiu z dnia 18 stycznia 2023 r.

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też termin ten należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 zd. pierwsze k.c.).

Z akt sprawy wynika, że matka małoletniego zmarła 19 września 2018 r., w związku z czym istotnym jest – z punktu widzenia przywołanych powyżej przepisów –ustalenie miejsca zamieszkania ojca małoletniego przed dniem 18 stycznia 2023 r., któremu do czasu umieszczenia syna w pieczy zastępczej przysługiwała władza rodzicielska. Ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia w sprawie miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej wynika, że ojciec małoletniego przed umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej zamieszkiwał w Oświęcimiu.

Fakt, iż małoletni od kilku lat przed umieszczeniem w pieczy zastępczej przebywał pod opieką swoich dziadków nie stanowił przeszkody do ustalenia powiatu właściwego w oparciu o powyższe okoliczności. Zgodnie bowiem z art. 26 § 1 in principio k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania jego rodziców. Tym samym miejsce zamieszkania rodziców, a więc miejscowość ustalona na podstawie art. 25 k.c., jest ustawowo "przypisywane" dziecku jako jego miejsce zamieszkania. Nie ma przy tym znaczenia, czy dziecko w tej miejscowości rzeczywiście przebywa ani pod jakim adresem jest zameldowane (zob. A. Lutkiewicz-Rucińska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, LEX/el. 2023, art. 26). Tym samym fakt przebywania dziecka z dziadkami w Katowicach i jego faktycznego pobytu w tym mieście nie miał znaczenia dla kwestii ustalenia jego miejsca zamieszkania na kanwie przepisów art. 25 i 26 k.c. Uzupełniająco wskazać należy, że przesłanka faktycznego przebywania dziecka u jednego z rodziców, zgodnie z art. 26 ust. 2 k.c., podlega badaniu jedynie w sytuacji, gdy władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania i rozpatrywana jest jedynie w kontekście przebywania u jednego z rodziców (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OW 26/22 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie miało to jednak miejsca.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało zatem przyjąć, że – w rozumieniu art. 191 ust. 1 u.w.r. – miejscem zamieszkania małoletniego S. Z. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej było miejsce zamieszkania jego ojca w Oświęcimiu. W konsekwencji powyższego powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego jest Powiat Oświęcimski.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.