I OW 158/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Głubczyckiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Głubczyckim a Powiatem Wolsztyńskim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków w związku z umieszczeniem małoletnich K. K. i E. K. w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: wskazać Powiat Głubczycki jako właściwy w sprawie.

Powiat Głubczycki, reprezentowany przez Starostę Głubczyckiego, pismem z 30 czerwca 2023 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy tym Powiatem a Powiatem Wolsztyńskim w przedmiocie ponoszenia wydatków małoletnich E.K. i K.K. na ich utrzymanie w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej Interwencyjnej "(...)" w Głubczycach w okresie od 24 maja 2020 r. do 21 kwietnia 2021 r., poprzez wskazanie Powiatu Wolsztyńskiego jako właściwego w sprawie.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletnia K.K. (urodzona 2 lipca 2015 r.) oraz małoletnia E.K. (urodzona 18 grudnia 2016 r.), córki J.B.K. i M.K., w dniu 24 maja 2020 r. zostały umieszczone w trybie interwencyjnym w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej Interwencyjnej "(...)" w Głubczycach. W placówce tej małoletnie przebywały do 21 kwietnia 2021 r.

Postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt IV Nsm 894/17, ograniczono władzę rodzicielską J.B.K. i M.K. nad małoletnimi córkami przez nadzór kuratora sądowego. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w Głubczycach z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt III Nsm 165/20, zmieniono postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku z 6 grudnia 2017 r., w ten sposób, że pozbawiono rodziców władzy rodzicielskiej nad córkami i umieszczono obie małoletnie w instytucjonalnej pieczy zastępczej, upoważniając jednocześnie każdorazowego kierownika placówki opiekuńczo-wychowawczej, w której będą przebywać, do podejmowania decyzji dotyczących profilaktyki ochrony zdrowia, leczenia, diagnozy psychologicznej i edukacji małoletnich.

W toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez jednostkę organizacyjną Powiatu Głubczyckiego – Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Głubczycach, ustalono że przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletnie przebywały pod bezpośrednią opieką ojca w ośrodku Stowarzyszenia (...) przy ul. (...) w Z. w powiecie głubczyckim.

Jak wynika z danych z sytemu PESEL małoletnie nie były nigdy zameldowane na pobyt stały, a jedynie na pobyty czasowe. W odniesieniu do małoletniej E. były to adresy:

1. (...) Głubczyce, ul. (...) w okresie od 2 czerwca 2020 r. do 28 grudnia 2022 r.;

2. (...) Z., ul. (...) – w okresie od 7 stycznia 2020 r. do 2 czerwca 2020 r.;

3. (...) S. gm. B. – (...)– okresie od 3 stycznia 2017 r. do 5 kwietnia 2017 r.;

4. (...) S. gm. B. – (...) – w okresie od 2 stycznia 2017 r. do 3 stycznia 2017 r.

Natomiast w odniesieniu do małoletniej Karoliny były to adresy:

1. (...) Głubczyce, ul. (...) – w okresie od 5 stycznia 2021 r. do 28 grudnia 2022 r.;

2. (...) Z. ul. (...) - w okresie od 7 stycznia 2020 r. do 2 czerwca 2020 r.;

3. (...) S., gm. B. – (...) – w okresie od 3 stycznia 2017 r. do 5 kwietnia 2017 r.;

4. (...) S., gm. B. – (...) – w okresie od 2 stycznia 2017 r. do 3 stycznia 2017 r.

Zgodnie z informacjami z rejestru mieszkańców, udostępnionych przez Prezydenta Miasta L. matka małoletnich na 3 lipca 2020 r. nie miała adresu zameldowania stałego ani czasowego. Natomiast ojciec małoletnich, zgodnie z danymi osobowymi mieszkańca wydanymi przez Urząd Gminy P. był zameldowany na pobyt stały w okresie od 20 stycznia 1984 r. do 23 lutego 2012 r. pod adresem: (...). Jest to wieś położona w powiecie wolsztyńskim w gminie P.

Jednocześnie z informacji przekazanych przez Stowarzyszenie (...) w Z. wynika, że małoletnie, do czasu interwencji, przebywały pod bezpośrednią opieką ojca w ośrodku w Z. Ze zgromadzonej w toku postępowania wyjaśniającego dokumentacji wynika, iż M.K. i J.K. wraz z małoletnimi przebywali czasowo w różnych ośrodkach dla osób bezdomnych (...).

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono także, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. w powiecie wolsztyńskim w okresie od 7 listopada 2019 r. do 31 maja 2020 r. [winno być: "24 maja 2020 r." – uwaga NSA] ponosił koszty pobytu małoletnich i ich ojca w miejscowym ośrodku. Równocześnie podniesiono, że ojciec małoletnich korzystał z pomocy finansowej wyżej wskazanego ośrodka na pokrycie kosztów zakupów środków czystości i higieny osobistej oraz na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży. Wskazano także, iż z pisma Powiatowego Urzędu Pracy w Wolsztynie wynika, że ojciec małoletnich był zarejestrowany w tamtejszym Urzędzie Pracy jako bezrobotny w okresie od 17 października 2000 r. do 14 marca 2005 r.

Uzyskano również informację od Powiatowego Urzędu Pracy w Głubczycach, że ojciec małoletnich nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych tego urzędu. Przy czym z informacji Ośrodka Pomocy Społecznej w Głubczycach wynika, że rodzice małoletnich pobierali z przedmiotowego ośrodka zasiłek rodzinny wraz z dodatkami od 1 października 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r. oraz świadczenie wychowawcze "500+".

Z kolei informacje uzyskane z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Rodzinie w L. gdzie w przeszłości znajdowało się miejsce zameldowania matki małoletnich, wykazały że rodzina nie pobierała żadnych świadczeń z powyższego ośrodka. Natomiast Powiatowy Urząd Pracy w L. wskazał, że J.B.K. nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych zarejestrowanych w tym urzędzie.

Powiat wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na treść art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.; dalej: "u.w.r."), zgodnie z którym powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, średniomiesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnianie.

Powiat przytoczył treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Po 36/12, w którym wskazano, że wobec niezdefiniowania pojęcia "miejsca zamieszkania" w samej ustawie o pomocy społecznej, koniecznym jest odniesienie się do art. 25 i art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej: "k.c.").

W ocenie Powiatu Głubczyckiego w niniejszej sprawie nie jest możliwym ustalenie miejsca zamieszkania małoletnich albowiem praktycznie od początku swojego życia przebywały one w ośrodkach pomocy społecznej. Przy czym Powiat miał na względzie, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa rzeczywiste miejsce zamieszkania osoby pozostającej pod opieką, o którym mowa w art. 25 k.c., pozostaje bez znaczenia, gdyż decydujący jest stan prawny, a nie faktyczny, dotyczący osoby pozostającej pod opieką. W tej kwestii powołano się na postanowienie Naczelnego Sądu Apelacyjnego z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I OW 187/10. Jednakże podkreślono, iż powyższe okoliczności odnoszą się również i do rodziców małoletnich, którzy od lat, nawet przed pojawieniem się na świecie dzieci, przeżywali kryzys bezdomności i pomieszkiwali w ośrodkach pomocy społecznej. Jednocześnie, co do żadnej z miejscowości nie przejawiali oni w swoim zachowaniu zamiaru stałego pobytu, co jednoznacznie wyklucza możliwość określenia ich miejsca zamieszkania.

Następnie Powiat wskazał, iż kolejną przesłanką z art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wyznaczającą powiat właściwy do ponoszenia kosztów na utrzymanie małoletnich w placówce opiekuńczo-wychowawczej, jest miejsce ostatniego zameldowania na pobyt stały – zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu.

Odnosząc się do wyżej wskazanej przesłanki przytoczono treść stanowiska doktryny wyrażonego w komentarzu S. Niteckiego (vide: S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el. 2021. art. 191), zgodnie z którym kluczową rolę w ustaleniu ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały odgrywa miejsce zameldowania rodziców lub opiekunów prawnych dziecka. Przez miejsce ostatniego zameldowania na pobyt stały rozumieć należy taką sytuację, którą da się udokumentować w oparciu o posiadane przez organ administracji informacje.

Powiat wskazał, że małoletnie przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej pozostawały bezpośrednio pod opieką ojca, którego ostatnim miejscem zameldowania jest adres: (...). Jest to wieś położona w województwie wielkopolskim w powiecie wolsztyńskim w gminie P. co w ocenie powiatu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazuje na właściwość Powiatu Wolsztyńskiego w niniejszej sprawie w oparciu o treść art. 191 ust. 2 u.w.r.

Jednocześnie podkreślono, że w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd powyższej argumentacji, należy wziąć pod uwagę, że ojciec małoletnich przez większą część swojego życia posiadał miejsce zamieszkania i zameldowania na terenie powiatu wolsztyńskiego, a także to, że ten powiat ponosił koszty utrzymania jego i małoletnich w trakcie ich pobytu w Domu Samotnych Matek z Dziećmi w Z. Okoliczności powyższe w ocenie Powiatu wskazują na właściwość Powiatu Wolsztyńskiego na podstawie art. 191 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy.

Powiat Głubczycki 8 sierpnia 2022 r. zwrócił się do Powiatu Wolsztyńskiego wskazując go jako właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej Interwencyjnej "(...)" w Głubczycach, jednakże 19 września 2022 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Wolsztynie poinformowało, iż powiat ten nie jest właściwy do ponoszenia tych wydatków.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiat Wolsztyński, reprezentowany przez Zarząd Powiatu Wolsztyńskiego, wniósł o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu o właściwość poprzez wskazanie Powiatu Głubczyckiego jako właściwego w sprawie. Równocześnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny braku możliwości wydania orzeczenia z uwagi na jego przedwczesność, wniesiono o oddalenie wniosku.

Powiat uczestniczący w sporze powołał się na treść art. 191 ust. 1-3 u.w.r., wskazując iż w pierwszej kolejności średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli ustalenie powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka nie jest możliwe, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Z kolei w razie niemożności ustalenia miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały, właściwym jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Przywołano także treść art. 25 i 26 § 1 Kodeksu cywilnego. Zaznaczono, iż w celu ustalenia miejsca zamieszkania nie jest konieczne badanie zameldowania ale zamiar stałego pobytu.

Powiat Wolsztyński zwrócił uwagę, że małoletnie zostały po raz pierwszy umieszczone w pieczy zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Głubczycach z 25 maja 2020 r., wydanego w sprawie o sygn. akt III Nsm 165/20, a nie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Głubczycach z 19 sierpnia 2020 r., jak podał wnioskodawca.

Wskazano także uwagę, że w sprawie nie jest znany dokładny termin i okoliczności przekazania dzieci do instytucjonalnej pieczy zastępczej, z uwagi na brak w aktach sprawy stosownego protokołu przekazania. Nie są również znane personalia osób uczestniczących w przekazaniu małoletnich. Z dokumentu Stowarzyszenia (...) Z. z 23 lutego 2021 r., wynika tylko, że małoletnie dzieci od 27 kwietnia 2020 r. do czasu interwencji przebywały pod bezpośrednią opieką ojca. Matka dzieci została usunięta z placówki za nieprzestrzeganie regulaminu i zasad panujących w Ośrodku, jednakże nie wiadomo kiedy miało to miejsce. Wskazano, iż nie jest też wiadomym czy w przekazaniu dzieci uczestniczyli rodzice i gdzie zamieszkiwali w tym czasie.

Rodzice małoletnich dzieci, jak wynika z uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego w Opolu z 14 września 2020 r., sygn. akt II Ca 811/20, wnieśli 29 sierpnia 2020 r. apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w Głubczycach z dnia 19 sierpnia 2020 r., która została odrzucona. W sprawie brak jest dalszych dowodów potwierdzających czy postanowienie to zostało zaskarżone, a jeśli tak to kiedy i jakie były ewentualne dalsze losy tego postępowania. podniesiono, że z dokumentacji nie wynika jaki był w tym czasie adres zamieszkania rodziców małoletnich, co mogło mieć znaczenie w kontekście ustalania adresu zamieszkania rodziców, a co za tym idzie i dzieci, w sierpniu 2020 r. Rodzice musieli podać swój aktualny adres zamieszkania sądowi, gdy składali apelację do sądu. Sądy winny kierować do rodziców małoletnich zarówno postanowienie Sądu Rejonowego w Głubczycach z 25 maja 2020 r., postanowienie tegoż sądu z 19 sierpnia 2020 r., jak i postanowienie Sądu Okręgowego w Opolu z 14 września 2020 r., na wskazane przez nich adresy zamieszkania. Tych okoliczności Powiat Głubczycki nie wyjaśnił, nie przedstawiając żadnych dowodów.

Pozbawienie władzy rodzicielskiej rodziców, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Głubczycach z 19 sierpnia 2020 r., miało miejsce w czasie kiedy dzieci najpewniej przebywały już w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

Powiat uczestniczący w sporze wskazał, iż niewyjaśniona została kwestia, czy na dzień poprzedzający umieszczenie dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Głubczycach z 25 maja 2020 r., dzieci pozostawały pod faktyczną opieką ojca, a jeśli tak, to w jakim miejscu. Jeśli miało to miejsce w Domu Dla Samotnych Matek z Dziećmi (...) w Z., to należałoby ustalić, czy było to miejsce zamieszkania dzieci przed pierwszym umieszczeniem ich w pieczy zastępczej. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest bowiem miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Aby określona miejscowość mogła zostać uznana za miejsce zamieszkania osoby fizycznej, konieczne jest łączne występowanie dwóch elementów, tj. zamiaru stałego pobytu oraz faktycznego przebywania w danej miejscowości.

Podniesiono, że o stałości pobytu osoby fizycznej na danym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie tej osoby, które ma cechy założenia tam ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z 25 listopada 1975 r., sygn. akt III CRN 53/75). Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka osobistych i majątkowych interesów.

Powiat uczestniczący w sporze przytoczył treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2009 r., sygn. akt I OW 23/09, zgodnie z którym o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. Jednocześnie zauważono, że samo zameldowanie będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego.

Ponadto powołano się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 880/08, zgodnie z którym:

"1. Sam zamiar pobytu pod oznaczonym adresem nie stanowi jeszcze o zamieszkaniu tam osoby, albowiem zamiar ten musi być połączony z faktem przebywania, który polega na rzeczywistym skoncentrowaniu w danym miejscu swoich osobistych i życiowych interesów.

2. Ewidencja ludności ma na celu wyłącznie rejestrację faktów, tj. tego, czy dana osoba stale lub czasowo przebywa w określonym lokalu. Zameldowanie nie przesądza o istnieniu jakiegokolwiek prawa danej osoby do lokalu, objętego tym zameldowaniem, a także przeciwnie: wymeldowanie z pobytu stałego nie oznacza utraty tytułu prawnego. Źródłem praw do lokalu są bowiem stosunki cywilnoprawne."

Zatem powiat uznał, że dzieci w okresie poprzedzającym ich umieszczenie pierwszy raz w pieczy zastępczej nie miały miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego na terenie powiatu wolsztyńskiego, albowiem nie miały nic wspólnego z tym powiatem.

Zwrócono uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w Głubczycach z 28 kwietnia 2021 r., który potwierdza pobieranie z tamtejszego ośrodka świadczenia wychowawczego 500+ w kwocie 1000 zł miesięcznie oraz do 30 października 2020 r. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Zgodnie z przepisami dotyczącymi przyznawania świadczeń rodzinnych – ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) oznacza to, że Burmistrz Głubczyc był organem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o oświadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne (art. 3 pkt 11) powyższej ustawy. Przywołano treść art. 23 tej ustawy. Podkreślono, że z dokumentacji nie można wywnioskować czy wypłata świadczeń była w jakikolwiek sposób weryfikowana, dane aktualizowane, czy nie było postępowania w zakresie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, wobec kogo i za jaki okres. Powyższe uwagi dotyczą również świadczenia wychowawczego 500+. Rodzina miała także wypłacane dodatki do świadczenia rodzinnego.

Powiat uczestniczący w sporze zarzucił, że wnioskodawca nie wyjaśnił, czy dzieci uczęszczały do żłobka czy też przedszkola w okresie poprzedzającym umieszczenie ich w pieczy zastępczej, a jeśli tak, to gdzie. Wnioskodawca nie ustalił czy dzieci były objęte opieką lekarską, przychodnią lekarza rodzinnego, a jeśli tak to kiedy i gdzie. Podkreślono, iż podstawowym warunkiem rozpatrzenia sporu o właściwość jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który zakreśla przedmiot postępowania. Tylko bezsporny stan faktyczny pozwala na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego implikującej wskazanie właściwego organu.

Powiat wskazał, iż zgodnie z zapisami art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji, małoletnie dzieci nie posiadały zameldowania na pobyt stały. Co za tym idzie, zgodnie z art. 191 ust. 3 powyższej ustawy, w sytuacji gdy nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W tym przypadku, jako że o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej orzekał Sąd Rejonowy w Głubczycach, właściwy do ponoszenia wydatków jest Powiat Głubczycki.

Powiat wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość złożył replikę na odpowiedź powiatu uczestniczącego w sporze na złożony wniosek.

Ustosunkowując się do twierdzeń Powiatu uczestniczącego w sporze, zawartych w odpowiedzi na wniosek, Powiat Głubczycki wskazał, iż w treści wniosku nie wskazywał, aby małoletnie po raz pierwszy zostały umieszczone w pieczy zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Głubczycach z 19 sierpnia 2020 r. W konsekwencji zgodził się z twierdzeniem Powiatu Wolsztyńskiego, że nastąpiło to na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Głubczycach z dnia 25 maja 2020 r. Ponadto zwrócono uwagę, że wnioskodawca podkreślał to w piśmie z 9 sierpnia 2022 r. skierowanym do Powiatu Wolsztyńskiego, do którego załączniki stanowiło powyższe postanowienie. Równocześnie wskazano, iż okoliczność powyższa nie jest istotna z punktu widzenia istoty niniejszego sporu.

Jednocześnie przedłożono postanowienie Sądu Rejonowego w Głubczycach z 21 kwietnia 2021 r., którym to Sąd postanowił udzielić w sprawie zabezpieczenia, w postaci zwolnienia małoletnich z placówki opiekuńczo-wychowawczej i umieszczenia małoletnich tymczasowo w niezawodowej rodzinie zastępczej, oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Głubczycach z 24 maja 2021 r., sygn. akt III Nsm 31/21, którym to Sąd Rejonowy w Głubczycach postanowił zmienić postanowienie Sądu Rejonowego w Głubczycach z 19 sierpnia 2020 r. w ten sposób, że zwolnił małoletnie z instytucjonalnej pieczy zastępczej i umieścił dzieci w niezawodowej rodzinie zastępczej. Podkreślono, że po odebraniu władzy rodzicielskiej i odrzuceniu apelacji z 14 września 2020 r. rodzice małoletnich nie uczestniczyli w powyższym postępowaniu.

Podkreślono także, iż na wcześniejszym etapie postępowania Powiat Wolsztyński nigdy nie negował okresu przebywania małoletnich w instytucjonalnej pieczy zastępczej, a na gruncie niniejszego postępowania nie jest to objęte osią sporu. Jednakże w celu wyjaśnienia wszelkich niejasności Powiat wnioskujący przedłożył karty przyjęcia małoletnich do pieczy zastępczej w trybie interwencyjnym z 24 maja 2020 r. Z przedmiotowych dokumentów wynika, że matka małoletnich od 27 kwietnia 2020 r. przebywała na leczeniu psychiatrycznym w szpitalu w O., a ojciec 24 maja 2020 r., tj. w dniu przekazania małoletnich do placówki, został wydalony z Domu Samotnej Matki w Z. Wskazano, że powyższe jednoznacznie potwierdza, że małoletnie, przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w instytucjonalnej pieczy zastępczej, znajdowały się pod bezpośrednią opieką ojca.

Następnie odniesiono się do podnoszonej przez Powiat uczestniczący w sporze kwestii adresu do korespondencji jaki podali rodzice małoletnich w postępowaniu sądowym, wskazując iż nie stanowi on dowodu na ich faktyczne miejsce zamieszkania. Natomiast pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w Głubczycach z 28 kwietnia 2021 r., do którego odwołuje się uczestnik postępowania, datowane jest na okres znacznie późniejszy niż okres umieszczenia małoletnich w ośrodku interwencyjnym. Nie może zatem być potwierdzeniem pobierania przez rodziców małoletnich świadczeń przed umieszczeniem dzieci po raz pierwszy w instytucjonalnej pieczy zastępczej, a także nie jest racjonalne oparcie o wyżej wymienione pismo twierdzenia, że małoletnie zamieszkiwały na terenie gminy Głubczyce przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej. Złożenie wniosku o przyznanie świadczenia nie spełnia bowiem przesłanki zamiaru i woli pozostawania w danym miejscu przez daną osobę.

Powiat wnioskujący o rozstrzygniecie sporu o właściwość podkreślił, iż postępowanie w sprawie ustalenia miejsca zamieszkania i zameldowania małoletnich, a także ich rodziców, zostało przeprowadzone w szerokim zakresie. W jego wyniku jednoznacznie ustalono, że ostatnie miejsce zamieszkania i zameldowania ojca małoletnich znajdowało się na terenie powiatu wolsztyńskiego, a także że to ojciec bezpośrednio przed umieszczeniem małoletnich w instytucjonalnej pieczy zastępczej sprawował nad nimi opiekę.

Reasumując wskazano, że właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej Interwencyjnej "(...)" w Głubczycach jest Powiat Wolsztyński.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1426 ze zm.; dalej: "u.w.r."), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty.

Spór o właściwość w rozpatrywanej sprawie powstał pomiędzy Powiatem Głubczyckim a Powiatem Wolsztyńskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletnich K.K. i E.K. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej Interwencyjnej "(...)" w Głubczycach w okresie od 24 maja 2020 r. do 21 kwietnia 2021 r. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 u.w.r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1426 ze zm.). Zgodnie z treścią powyższego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

Mając na uwadze treść powyższej normy prawnej w pierwszej kolejności ustalenia wymagało gdzie znajdowało się miejsce zamieszkania małoletnich K.K.i E.K. przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 u.w.r., umieszczenie dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z wyjątkiem umieszczenia w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego. Do tego typu placówki małoletni może być przyjęty również bez orzeczenia sądu, na skutek doprowadzenia przez Policję lub Straż Graniczną, a także przyjęty na wniosek rodziców, dziecka lub osoby trzeciej lub też umieszczony w trybie art. 12a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej.

Małoletnie K.K. i E.K. 24 maja 2020 r. w trybie interwencyjnym zostały umieszczone w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej Interwencyjnej "(...)" w Głubczycach, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy kart przyjęcia. Osobą doprowadzającą dzieci był wychowawca Domu Samotnej Matki. Następnie Sąd Rejonowy w Głubczycach 25 maja 2020 r. wydał w sprawie o sygn. akt III Nsm 165/20 postanowienie w trybie zabezpieczenia o umieszczeniu małoletnich w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Tym samym ustalając datę pierwszego umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej należało się kierować datą ich faktycznego umieszczenia w instytucjonalnej pieczy zastępczej, tj. 24 maja 2020 r. W kontekście treści art. 191 ust. 1 u.w.r. kluczowym było zatem ustalenie miejsca zamieszkania małoletnich na 24 maja 2020 r.

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też termin ten należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 zd. pierwsze k.c.).

Małoletnie w okresie od 7 listopada 2019 r. do dnia przeprowadzenia interwencji przebywały w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi w Z. w powiecie głubczyckim. Od 27 kwietnia 2020 r., kiedy to matka małoletnich została usunięta z powyższej placówki za nieprzestrzeganie regulaminu i zasad panujących w tym ośrodku, małoletnie przebywały pod opieką ojca. Bezpośrednią przyczyną, która spowodowała umieszczenie małoletnich w placówce opiekuńczo-wychowawczej było wydalenie ojca dzieci z Domu Samotnej Matki 24 maja 2020 r. Powyższe okoliczności wynikają z informacji Stowarzyszenia (...) w Z. z 23 lutego 2021 r. oraz kart przyjęcia dzieci do pieczy zastępczej w trybie interwencyjnym z 24 maja 2020 r.

Małoletnie w chwili interwencyjnego umieszczenia w placówce opiekuńczo-wychowawczej przebywały pod opieką swojego ojca w placówce świadczącej pomoc dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Podkreślić w tym miejscu należy, że rodzice małoletnich od wielu lat borykali się z kryzysem bezdomności i na przestrzeni lat bytowali czasowo wraz z dziećmi w kilku ośrodkach dla osób bezdomnych. W stosunku do osób bezdomnych nie można mówić o ich miejscu zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., chyba że przebywają nieprzerwanie w określonej miejscowości, w szczególności tej samej, w której zamieszkiwały, gdy nie były jeszcze bezdomne, z zamiarem stałego pobytu w tym miejscu. Jeśli natomiast opuściły miejscowość stałego pobytu, nie zajmują na stałe określonego lokalu, czerpią środki utrzymania z pracy dorywczej czy żebractwa i korzystają z pomieszczeń różnych noclegowni, nie można mówić o zamiarze stałego pobytu w danej miejscowości, trudno bowiem przyjąć, że osoba ta dokonała świadomego wyboru swego miejsca przebywania (por. E. Michniewicz-Broda [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, wyd. II, red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Warszawa 2014, art. 25).

W konsekwencji powyższych okoliczności w sprawie nie jest możliwym ustalenie powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania ojca małoletnich, a w konsekwencji samych małoletnich, przed ich umieszczeniem w pieczy zastępczej.

W tej sytuacji koniecznym było zweryfikowanie możliwości zastosowania przesłanki wyszczególnionej w przywołanym powyżej art. 191 ust. 2 u.w.r., a więc miejsca ostatniego zameldowania dzieci na pobyt stały.

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że małoletnie nigdy nie posiadały miejsca stałego zameldowania, a jedynie zameldowanie czasowe pod adresami siedzib ośrodków dla osób bezdomnych, w których przebywały z rodzicami. Natomiast rodzice małoletnich posiadali we wcześniejszych latach zameldowania na pobyt stały w miejscowościach, z których pochodzą.

Przy ocenie przesłanki z art. 191 ust. 2 u.w.r. należało odnieść się do podnoszonych przez Powiat Głubczycki twierdzeń, jakoby kluczową rolę odgrywało w tej kwestii miejsce zameldowania rodziców lub opiekunów prawnych dziecka. Powiat ten wywodził właściwość Powiatu Wolsztyńskiego w sprawie mając na względzie fakt, że ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały M.K., pod opieką którego małoletnie pozostawały bezpośrednio przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej, znajdowało się na terenie powiatu wolsztyńskiego.

Powyższe rozumowanie w kontekście przedmiotowej sprawy nie jest właściwe. Na wstępnie jednak odwołać się należy do ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1191 ze zm.), która reguluje kwestie dotyczące meldunku osób małoletnich. Zgodnie z art. 9a powyższej ustawy, za osobę nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych obowiązek meldunkowy wykonuje jej przedstawiciel ustawowy lub inna osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę w miejscu ich wspólnego pobytu. W tym kontekście przepisy dotyczące meldunku osób małoletnich muszą być interpretowane w związku z przepisami Kodeksu cywilnego (art. 26 § 1) oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 92 k.r.o.). W świetle powyższego, przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, interpretowane z uwzględnieniem przepisów k.c. i k.r.o. wyłączają możliwość zameldowania małoletniego dziecka w innym miejscu, niż są zameldowani jego rodzice lub przynajmniej jedno z nich, pod którego władzą rodzicielska dziecko się znajduje. W tak przedstawionym kontekście związanym z zameldowaniem osób małoletnich w istocie zasadnym jest wywodzenie, iż dla kwestii tej kluczowym jest miejsce zameldowania rodziców lub opiekunów prawnych małoletnich. Jednakże w przedmiotowej sprawie małoletnie nie były nigdy zameldowane na pobyt stały, zaś ich ojciec pozostawał zameldowany na pobyt stały w miejscowości S. w gminie Przemęt do 23 lutego 2012 r. Natomiast małoletnia K.K. urodziła się 2 lipca 2015 r., a małoletnia E.K. 18 grudnia 2016 r., w czasie kiedy ich ojciec zmagał się już z kryzysem bezdomności. Łączenie w tej sytuacji zależności ostatniego miejsca zameldowania ojca na pobyt stały z miejscem zameldowania dzieci jest bezzasadne. Z powyższych okoliczności nie sposób wywodzić, by ostatnim miejscem zameldowania małoletnich na pobyt stały była wieś S. W czasie bowiem, gdy był tam zameldowany ich ojciec, nie sprawował on bezpośredniej opieki nad małoletnimi, które urodziły się kolejno po 3 i 4 latach od wymeldowania się ojca z powyższego adresu.

Okoliczności te wyczerpują możliwość zastosowania reguły określonej w art. 191 ust. 3 u.w.r., który stanowi, że właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.

W niniejszej sprawie dzieci umieszczone zostały w rodzinie zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w Głubczycach, zatem to Powiat Głubczycki jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.