I OW 164/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Krakowa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Burmistrzem Brzeska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. T. o przyznanie dodatku węglowego postanawia: wskazać Burmistrza Brzeska jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta Krakowa, pismem z dnia 17 lipca 2023 r. złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Brzeska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. T. o wypłatę dodatku węglowego oraz zasądzenie od Burmistrza Brzeska na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 16 listopada 2022 r. J. T. (dalej: "wnioskodawca", "zainteresowany") za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "MOPS") w Brzesku zwrócił się do Burmistrza Brzeska z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, wskazując że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe pod adresem: [...] J., ul. [...] (gm. Brzesko).

W toku postępowania MOPS w Brzesku zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Brzesku z wnioskiem o weryfikację informacji co do zamieszkiwania przez wnioskodawcę na terenie gminy, w szczególności o udzielenie informacji, czy wnioskodawca widnieje w gminnej ewidencji ludności oraz czy złożył deklarację dotyczącą gospodarowania odpadami komunalnymi. W pismach z 21 i 22 listopada 2022 r. Urząd Miejski w Brzesku wskazał, że wnioskodawca nie figuruje w Rejestrze Mieszkańców Gminy Brzesko, jak również nie składał deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie figuruje w gminnym systemie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2022 r. (doręczonym w dniu 29 grudnia 2022 r. na adres J., ul. [...]) organ poinformował wnioskodawcę o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego, sygnalizując jednocześnie, że jego wniosek zostanie rozpatrzony odmownie. W odpowiedzi na powyższe zainteresowany wskazał, że zamieszkuje faktycznie w J. od około 3 miesięcy, a do tego czasu zamieszkiwał w Krakowie. Poinformował, że z tej przyczyny uprzednio nie składał deklaracji dotyczącej odpadów komunalnych oraz że zamierza to zrobić wraz z nowym rokiem. Nadmienił także, że budynek odziedziczył po krewnych i niedawno go wyremontował celem zamieszkania w nim.

Pismem z dnia 27 marca 2023 r. (doręczonym 31 marca 2023 r.) MOPS w Brzesku, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "k.p.a."), przekazał sprawę Prezydentowi Miasta Krakowa, reprezentowanemu w sprawach dotyczących dodatków węglowych przez Krakowskie Centrum Świadczeń. W uzasadnieniu pisma wskazano, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskodawca zamieszkuje w Krakowie, a nie pod adresem wskazanym we wniosku.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r. (doręczonym na adres zameldowania w dniu 11 kwietnia 2023 r.) Krakowskie Centrum Świadczeń zwróciło się do zainteresowanego z wezwaniem do jednoznacznego wskazania aktualnego miejsca zamieszkania. W odpowiedzi przesłanej za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 13 kwietnia 2023 r. wnioskodawca oświadczył, że jego miejscem zamieszkania jest budynek jednorodzinny, zlokalizowany pod adresem: [...] J., ulica [...], oraz że zamieszkuje w nim po przeprowadzeniu spraw spadkowych i przeprowadzeniu remontu umożliwiającego "normalne warunki bytowania".

Po otrzymaniu powyższej wiadomości pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał sprawę według właściwości do MOPS w Brzesku podnosząc, że z oświadczeń wnioskodawcy jednoznacznie wynika, iż jego miejscem zamieszkania jest miejscowość J. Pismem z dnia 11 maja 2023 r. MOPS w Brzesku ponownie przekazał sprawę do rozpoznania Prezydentowi Miasta Krakowa.

Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm.; dalej: "u.o.d.w."), zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek.

W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa Burmistrz Brzeska błędnie uznał swoją niewłaściwość, przyjmując że zainteresowany nie zamieszkuje na terenie gminy Brzesko. Okoliczności ujawnione w toku postępowania prowadzonego przez MOPS w Brzesku nie uzasadniają twierdzenia, że wnioskodawca zamieszkuje pod adresem zameldowania.

Wskazano, że Burmistrz Brzeska bezpodstawnie pominął kategoryczne oświadczenia wnioskodawcy, a ponadto potraktował dane ewidencyjne oraz wyniki wywiadu środowiskowego w oderwaniu od kontekstu sprawy, w szczególności od okoliczności, że zainteresowany zamieszkał w nieruchomości na krótko przed złożeniem wniosku. Z jasnych i kategorycznych oświadczeń wnioskodawcy wynika wprost, że zamieszkuje on budynek przy ul. [...] w J. Zwrócono uwagę, że z oświadczeń zainteresowanego wynika także, że przedmiotową nieruchomość objął on w posiadanie w stosunkowo niedalekiej przeszłości w wyniku spadkobrania oraz że w ostatnim czasie prowadził prace remontowe mające na celu przystosowanie budynku do zamieszkania. Z akt sprawy wynika, że zainteresowany zamieszkał w J. dopiero na kilkanaście tygodni poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku węglowego. W świetle powyższych okoliczności nie powinien budzić wątpliwości organu fakt, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku wnioskodawca dotychczas nie składał deklaracji dotyczącej gospodarowania odpadami, bowiem dotąd w niej nie zamieszkiwał. Z tej samej przyczyny wnioskodawca nie figuruje w gminnej ewidencji ludności. Doświadczenie życiowe wskazuje, że realizację tego rodzaju obowiązków inwestorzy przeważnie odkładają na czas po zakończeniu prac remontowych/budowy, bowiem te ostatnie ze swej natury są tak absorbujące, że poboczne obowiązki administracyjne schodzą na dalszy plan.

Zwrócono także uwagę na błędne wnioski, jakie Burmistrz Brzeska wyprowadził z notatek służbowych sporządzonych przez pracowników MOPS w Brzesku w trakcie prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniach 15 i 27 marca 2023 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Brzeska, reprezentowany przez Dyrektora MOPS w Brzesku, podniósł iż wniosek zainteresowanego w przedmiocie wypłaty dodatku węglowego został złożony na adres: J., ul. [...]. Na podstawie weryfikacji deklaracji CEEB złożonej przez zainteresowanego w dniu 31 lipca 2022 r. ustalono, że pod wskazanym we wniosku adresem zainstalowany i eksploatowany jest kominek/koza na paliwo stałe. Po analizie dalszej części deklaracji stwierdzono, że dane adresowe w niej podane nie są tożsame z adresem, którego dotyczy formularz.

W dniu 17 listopada 2022 r. został wystosowany wniosek do Urzędu Miejskiego w Brzesku z prośbą o udzielenie informacji czy wnioskodawca widnieje w wydziale ewidencji ludności Gminy Brzesko oraz czy została złożona deklaracja dotycząca gospodarowania odpadami komunalnymi, a jeśli tak to jakie zostały wskazane w niej osoby i czy są regulowane stosowne opłaty. W odpowiedzi na pismo uzyskano informację, z której wynika, że zainteresowany nie figuruje w Rejestrze Mieszkańców Gminy Brzesko oraz nie składał deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie figuruje w gminnym systemie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto MOPS uznał, iż przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest bezzasadne, ponieważ wywiad przeprowadza się w celu ustalenia źródła ogrzewania w sytuacji faktycznego zamieszkiwania i gospodarowania pod wskazanym we wniosku adresem i w przypadku, gdy strona złożyła deklarację w CEEB po wymaganym terminie tj. po 11 sierpnia 2022 r.

W dniu 16 grudnia 2022 r. MOPS wystosował zawiadomienie do wnioskodawcy, które zostało przez niego odebrane w dniu 29 grudnia 2022 r. Zainteresowany pisemnie w oświadczeniu z dnia 3 stycznia 2023 r. stwierdził: "od trzech miesięcy zamieszkuję w domu przy ulicy [...] w J., po zakończeniu remontu tegoż budynku. Od początku tego roku zamierzam zgłosić wywóz śmieci przez Gminę Brzesko, gdyż dotychczas opłacałem wywóz śmieci w Krakowie, gdyż do tej pory tam zamieszkiwałem. Nadmieniam że jestem emerytem i zamieszkuje budynek który odziedziczyłem po nieżyjących krewnych. Oświadczam, że nie zgadzam się z postanowieniem wyrażonym w zawiadomieniu z dnia 16.12.2022 r."

Decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r., Nr MOPS/81/3981/DW/2023, Burmistrz Brzeska odmówił przyznania świadczenia w formie dodatku węglowego. W dniu 23 stycznia 2023 r. do MOPS w Brzesku wpłynęło odwołanie zainteresowanego od decyzji nr. MOPS/81/3981/DW/2023. Odnosząc się do odwołania w części dotyczącej argumentu za wydaniem negatywnej decyzji i stwierdzeniem przez MOPS braku opłat za wywóz śmieci stwierdzono, że pracownik socjalny kierował się art. 24 pkt 21 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. W związku z powyższym Ośrodek, analizując deklarację dot. źródeł ciepła i źródeł spalania paliw z 31 lipca 2022 r., stwierdził że w nieruchomości w J. ul. [...] wnioskodawca zgłosił zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła (c.o.) – kozę, ale jednocześnie w załączonej deklaracji wskazał inne miejsce zamieszkania tj. Kraków, ul. [...]. Ponadto jak wynika z akt sprawy od 5 listopada 1999 r. nie figuruje w rejestrze mieszkańców miasta i gminy Brzesko. Ostatnie miejsce meldunku zainteresowanego na pobyt stały na terenie gminy Brzesko wskazane jest od 23 stycznia 1980 r. do 05 listopada 1999 r. Natomiast adres zameldowania na pobyt stały to: Kraków, ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2023 roku odwołania zainteresowanego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że: "wobec poczynionych już ustaleń organ I instancji powinien zwrócić uwagę na treść artykułu 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym i w przypadku ewentualnego przesądzenia, że miejscem strony jest Kraków, jako organowi właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej wniosek".

W związku z powyższym MOPS, stosownie do art. 2 ust 15 a u.d.w, ponownie dokonał weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Urząd Miejski w Brzesku pismem z dnia 23 marca 2023 r. ponownie potwierdził, że zainteresowany nadal nie figuruje w gminnym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi i nadal nie złożył stosownej deklaracji pomimo pisemnej deklaracji w oświadczeniu z dnia 3 stycznia 2023 r. Ponadto pracownicy socjalni w dniach 15 i 27 marca 2023 r. udali się na adres podany we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Podczas każdej z wizyt nie zastano zainteresowanego pod powyższym adresem. Natomiast z obserwacji obejścia można było stwierdzić, że budynek jak i obejście jest w trakcie prac budowlanych. Należy tu zaznaczyć, że mieszkając w budynku mieszkalnym, który jest w ciągłym remoncie lub przebudowie naturalnym jest generowanie odpadów komunalnych zarówno z gospodarstwa domowego, jak również odpadów budowlanych. Nie opłacając wywozu odpadów w gminie Brzesko wnioskodawca nie wywiązuję się z obowiązku.

Pismem z dnia 27 marca 2023 r. MOPS, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał przedmiotowy wniosek Prezydentowi Miasta Krakowa z uwagi na miejsce pobytu zainteresowanego.

Krakowskie Centrum Świadczeń pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r., doręczonym na adres zameldowania, wystosowało wezwanie do zainteresowanego do jednoznacznego wskazania aktualnego miejsca pobytu. Wezwanie zostało odebrane przez zainteresowanego pod adresem w Krakowie. W odpowiedzi uzyskano informację, że wyżej wymieniony zamieszkuje w J.

W związku z powyższym wniosek ponownie został przekazany do MOPS w Brzesku.

MOPS w Brzesku, po ponownym zweryfikowaniu wniosku, pismem z dnia 11 maja 2023 r. przesłał sprawę do Krakowskiego Centrum Świadczeń Urzędu Miasta Krakowa.

W opinii MOPS w Brzesku wniosek powinien być rozpatrzony przez Krakowskie Centrum Świadczeń Urzędu Miasta w Krakowie, ponieważ z akt sprawy wynika, że pomimo pisemnej deklaracji wnioskodawca nie figuruje w gminnym systemie odpadami komunalnymi ani nie reguluje stosownych opłat, a warunek ten jest brany pod uwagę podczas weryfikacji wniosku o dodatek węglowy. Podkreślono, że na dzień wizyt pracowników socjalnych w miejscu wskazanym we wniosku tj. w dniu 15 i 27 marca 2023 r. wnioskodawcy nie zastano pod zadeklarowanym adresem. Ponadto wnioskodawca w deklaracji CEEB z dnia 31 lipca 2022 r. zadeklarował adres, który nie jest tożsamy z adresem wskazanym we wniosku. Z zaświadczenia z Urzędu Stanu Cywilnego z dnia 2 sierpnia 2023 r. wynika, że zainteresowany nie figuruje w rejestrze mieszkańców miasta i gminy Brzesko. Ostatnio wyżej wymieniony był zameldowany na stałe na terenie gminy Brzesko, pod adresem: Brzesko, ul. [...], od 1980 roku do 1999 roku. Obecnie zameldowanie na pobyt stały wnioskodawca posiada w Krakowie przy ul. [...].

W związku z powyższym MOPS w Brzesku uznał, że głównym centrum życiowym wnioskodawcy jest Kraków i nie zamieszkuje on w J.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa, a Burmistrzem Brzeska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. T. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r.

o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.1630), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego.

Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej

w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.

Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką

o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA

z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy.

W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania.

Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa

z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej.

W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca jako swoje miejsce zamieszkania podał miejscowość J. w gminie Brzesko i określił Burmistrza Miasta Brzeska, jako adresata wniosku. To zatem do tego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.