I OW 246/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem J. a Miastem S. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletnich: F. K., W. K. i N. K. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Miasto S. jako właściwe w sprawie.

Starosta J. wniósł o rozstrzygnięcie sporu "kompetencyjnego" [winno być: "o właściwość" – uwaga NSA] zaistniałego pomiędzy Powiatem J., a Miastem S. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletnich: F. K., W. K. i N. K. w pieczy zastępczej, poprzez wskazanie Miasta S. jako powiatu właściwego w sprawie.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na mocy postanowienia z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w J., w trybie zabezpieczenia, zarządził umieszczenie małoletnich F., W. i N. K. w rodzinie zastępczej.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie (dalej: "PCPR") w J. przesłało do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej: "MOPR") w S. pismo, w którym poinformowało, że to Miasto S., jako miasto na prawach powiatu, jest właściwe ze względu na miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej, a w konsekwencji powiatem zobowiązanym do ponoszenia wydatków za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. W treści pisma, powołując się na art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: "k.c.") wskazano na definicję miejsca zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską.

Pismem z dnia 22 września 2023 r., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, MOPR w S. przekazał, że nie uznaje się powiatem właściwym do ponoszenia kosztów z tytułu umieszczenia małoletnich w rodzinie zastępczej.

W dniu 5 października 2023 r. rodzic zastępczy małoletnich złożył w siedzibie wnioskodawcy oświadczenie, z którego wynika, że ojciec małoletnich cały czas mieszka na terenie S..

Pismem z dnia 12 października 2023 r. PCPR w J. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wezwało MOPR w S. do ponownej analizy przesłanej przez wnioskodawcę dokumentacji oraz o odpowiedź zwrotną w terminie 14 dni od otrzymania ww. pisma. W odpowiedzi na powyższe, MOPR w S. podtrzymał w całości własne stanowisko w sprawie.

Wnioskodawca powołał się na treść art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej: "u.p.z.") regulującego właściwość powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Mając na względzie treść ust. 1 powyższego artykułu zwrócono uwagę na konieczność odwołania się do definicji "miejsca zamieszkania" zawartej w art. 25 oraz 26 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: "k.c.").

Wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przed umieszczeniem małoletnich w rodzinie zastępczej na terenie powiatu j. tj. przed dniem 27 czerwca 2023 r. pełnia władzy rodzicielskiej przysługiwała ich ojcu biologicznemu A. K., zamieszkałemu przy ul. [...] w S., ponieważ ich matka biologiczna zmarła w dniu 11 maja 2023 r. W konsekwencji, uznano, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków w niniejszej sprawie jest Miasto S..

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta S. wniósł o jego oddalenie.

Argumentując swoje stanowisko uczestnik postępowania powołał się na art. 191 ust. 1 u.p.z. oraz wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przed umieszczeniem małoletnich w rodzinie zastępczej władza rodzicielska przysługiwała obojgu rodzicom. Zaznaczono, że po śmierci matki małoletnich władza rodzicielska przysługiwała wyłącznie ich ojcu. Uczestnik wskazał, iż małoletnie od 2022 r. zamieszkują w miejscowości B. w gminie K., w powiecie j., gdzie od 1 września 2022 r. podjęły naukę w tamtejszej Publicznej Szkole Podstawowej. Ponadto, do dnia śmierci matki Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. w okresie od 1 października 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. wypłacał na ww. dzieci zasiłki rodzinne, zasiłek pielęgnacyjny i świadczenia pielęgnacyjne.

Powyższe okoliczności. Jak również określona właściwość Sądu Rejonowego w J., wydającego postanowienie w przedmiocie zabezpieczenia, poprzez umieszczenie dzieci w rodzinie zastępczej, w ocenie Prezydenta Miasta S., przemawiają za wskazaniem Starosty J. [winno być: "Powiatu J." – uwaga NSA] jako organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie spór powstał pomiędzy Powiatem J., a Miastem S. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich F., W. i N. K. umieszczonych w rodzinie zastępczej. Każdy z powiatów uważa się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 u.p.z. (Dz. U. z 2024 r., poz. 177 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, że umieszczenie małoletnich po raz pierwszy w pieczy zastępczej nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia 27 czerwca 2023 r. wydanego w sprawie o sygn. akt [...]. Ustalenia wymagało zatem gdzie znajdowało się miejsce zamieszkania małoletnich w okresie poprzedzającym wydanie powyższego orzeczenia.

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też koniecznym jest odniesienie się do ogólnej definicji tego terminu zawartej w Kodeksie cywilnym. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeśli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.).

Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że w przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletni pozostawali pod władzą rodzicielską swojego biologicznego ojca. Tym samym miejsce zamieszkania małoletnich należało ustalić w oparciu o przesłanki z art. 26 § 2 k.c. Jeżeli miejscem zamieszkania ojca małoletnich były S., co pozostaje okolicznością bezsporną między stronami postępowania, to tym samym miasto to należało uznać za miejsce zamieszkania dzieci pozostających pod jego władzą rodzicielską. Należy przy tym podkreślić, że na gruncie art. 26 § 2 k.c. nie ma znaczenia fakt, że dziecko fizycznie nie przebywa w miejscu zamieszkania ojca. Koniecznym jest bowiem odróżnienie faktycznego miejsca pobytu dziecka od miejsca jego zamieszkania w sensie prawnym (postanowienie NSA z 17 listopada 2017 r., I OW 235/17, LEX nr 2403753).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało zatem przyjąć, że – w rozumieniu art. 191 ust. 1 u.p.z. – powiatem zobowiązanym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich F., W. i N. K. umieszczonych w pieczy zastępczej jest Miasto S..

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.