I OW 51/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Przemyślu a Wojewodą Podkarpackim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania J. K. od decyzji Starosty Przeworskiego z 18 listopada 2022 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi R[...], gmina Z[...], postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 8 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (SKO) wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Podkarpackim, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania J. K. od decyzji Starosty Przeworskiego z 18 listopada 2022 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi R[...], gmina Z[...], o ogólnym obszarze [...] ha.

W uzasadnieniu SKO podało, że 15 grudnia 2022 r. J. K. wniósł do Wojewody Podkarpackiego za pośrednictwem Starosty Przeworskiego odwołanie od ww. decyzji Starosty Przeworskiego z 18 listopada 2022 r., zgodnie z pouczeniem w niej zawartym.

Starosta Przeworski przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy do Wojewody Podkarpackiego (pismo z 23 grudnia 2022 r.). Na podstawie akt sprawy Wojewoda Podkarpacki ustalił, że postępowanie scaleniowe we wsi R[...], gmina Z[...], zostało wszczęte postanowieniem Starosty Przeworskiego z 28 września 2011 r. Ponadto, z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie zapadały już decyzje wydawane przez SKO. Ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U z 2013 r., poz. 1157), która weszła w życie 16 października 2013 r., zmianie uległa treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). W nowym brzmieniu przepis ten stanowi, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego jest wojewoda. Natomiast, zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, do postępowań scaleniowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w sprawach wszczętych i niezakończonych przed 16 października 2013 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej) należy stosować przepisy dotychczasowe, zarówno te o charakterze materialnym, jak i procesowym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.07.2014 r. II OW 43/14).

Wobec tego, że postępowanie scaleniowe we wsi R[...], wszczęte w 2011 r., nadal nie zostało zakończone, Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania w przedmiotowej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu stanowisko Wojewody Podkarpackiego jest nieuzasadnione, gdyż organ ten nie wziął pod uwagę aktualnego w dacie przekazania sprawy stanu prawnego.

Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 poz. 32) , która weszła w życie w zakresie tego przepisu w dniu 10 lutego 2022 r., do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że:

1) przepisy art. 7 ust. 3 i 4 oraz art. 31 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym;

2) nie stosuje się przepisów art. 7a, art. 7b oraz art. 10 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy zmienianej w art. 1.

Ustawą zmienianą w art. 1 jest ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1912). Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1223) postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda.

W związku z powyższym, w świetle powołanych wyżej przepisów, organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Przeworskiego z 18 listopada 2022 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi R[...], gmina Z[...], jest Wojewoda Podkarpacki, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda Podkarpacki wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu jako organu właściwego w sprawie.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda powtórzył wcześniejszą argumentację i wyjaśnił, że we wniosku SKO powołało się na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 32), z którego wywodzi właściwość wojewody, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów.

Z powyższym stanowiskiem SKO Wojewoda się nie zgodził. Ponownie odwołał się do art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2013 r. i podkreślił, że zgodnie z tym przepisem przejściowym w uprzednio prowadzonym postępowaniu scaleniowym to SKO orzekało merytorycznie i wydawało decyzje w przedmiotowej sprawie (tj. decyzje z: 12.11.2013 r.; z 22.05.2015 r.; z 12.10.2016 r.).

Z uwagi na powyższe, w ocenie Wojewody Podkarpackiego, przepisy ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r., w tym przepisy przejściowe zawarte w art. 4 ust. 1 tej ustawy, nie mają wpływu na kompetencje SKO do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w trybie odwoławczym.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania J. K. od decyzji Starosty Przeworskiego z 18 listopada 2022 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi R[...], gmina Z[...] o ogólnym obszarze [...]ha.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 k.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym. Spór ten dotyczy tego, kto (SKO, czy Wojewoda Podkarpacki) jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Przeworskiego z 18 listopada 2022 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Rożniatów, które to postępowanie zostało wszczęte 28 września 2011 r. Wojewoda Podkarpacki odwołuje się do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U z 2013 r., poz. 1157), która weszła w życie 16 października 2013 r. Z przepisu tego wynika, że do postępowań scaleniowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, w ocenie Wojewody Podkarpackiego, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed 16 października 2013 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej) należy stosować przepisy dotychczasowe, zarówno te o charakterze materialnym, jak i procesowym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.07.2014 r. II OW 43/14 LEX nr 1582142.). Z dotychczasowego (przed 16 października 2013 r.) stanu prawnego wynikało natomiast, że SKO jest organem wyższego stopnia "zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 17 pkt 1 k.p.a." (postanowienie NSA z 15.07.2014 j.w.).

SKO odwołuje się natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (dalej: ustawa z 2 grudnia 2021 r.), z którego wynika, że do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że ... (pełny tekst przepisu był cytowany wyżej). SKO stoi na stanowisku, że skoro przepis ten stanowi, że "stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a ustawą tą jest ustawa o scalaniu i wymianie gruntów, to zastosowanie powinien mieć art. 3 ust. 1 ustawy scalaniu i wymianie gruntów w obecnym brzmieniu, gdzie na mocy przepisu szczególnego od 16 października 2013 r. organem wyższego stopnia jest wojewoda.

Wnioskowanie SKO nie jest poprawne, bowiem art. 4 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 2021 r. nie ma w tej sprawie zastosowania.

Zauważyć należy, że "Niekiedy właściwość instancyjną traktuje się jako rodzaj właściwości rzeczowej (Z. Janowicz, Kodeks..., s. 94; inaczej A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 209–210). Organ określony w przepisach prawa materialnego jako właściwy rzeczowo do załatwiania określonej kategorii spraw jest organem uprawnionym do orzekania w pierwszej instancji. Organem właściwym instancyjnie w drugiej instancji, czyli organem władnym do rozpoznania zwyczajnych środków prawnych od rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, będzie organ wyższego stopnia. Organem tym będzie organ ustalony według art. 17 [k.p.a.], wskazującego organ wyższego stopnia w stosunku do określonych w tym artykule organów stanowiących punkt odniesienia, chyba że w przepisach ustaw materialnoprawnych wskazano inny organ jako właściwy do rozpoznania zwyczajnego środka prawnego" (W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 20). Przepisy ustaw szczególnych, o jakich mowa wyżej, powinno się jednak wykładać ściśle i nie można przypisywać organowi kompetencji większych – wbrew ogólnej regule wynikającej z art. 17 k.p.a. – niż wynika to z wyraźnej treści przepisu szczególnego, kreującego instancyjne kompetencje organu.

Z literalnej treści art. 4 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 2021 r. wyraźnie wynika, że stosuje się "przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą" (czyli ustawą z 2 grudnia 2021), a art. 3 ust. 1 ustawy scalaniu i wymianie gruntów nie był zmieniany ustawą z 2 grudnia 2021. Nie można więc mówić o tym ostatnim przepisie, że nadano mu nowe brzmienie i że w nowym brzmieniu ma być stosowany do postępowań będących w toku. W takiej sytuacji art. 4 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 2021 r. nie zmienił w ogóle kompetencji organu odwoławczego i w dalszym ciągu obowiązuje norma kolizyjna z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2013 r., czyli SKO jest organem właściwym. Ponadto ten ostatni przepis nie został uchylony, aby można było mówić o zmianie instancyjnej reguły międzyczasowej. Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 2021 r. wskazuje na stosowanie do postępowań będących w toku przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w nowym brzmieniu, ale zmienianych tą ustawą, i też nie wszystkich, bo reguła ta jest modyfikowana w pkt 1 i 2 ustępu 1.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.