I OW 77/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Gminy Kęty o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy Kęty a Wójtem Gminy Czermin w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu małoletniego J. K. do domu pomocy społecznej i o ustalenie odpłatności dla opiekuna prawnego postanawia: oddalić wniosek.

Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kętach, działając z upoważnienia Burmistrza Gminy Kęty, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy Kęty a Wójtem Gminy Czermin w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu małoletniego J. K. do domu pomocy społecznej i o ustalenie dla opiekuna prawnego – K. P. – odpłatności za pobyt w/w małoletniego w Domu Pomocy Społecznej w B. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania.

Wnioskodawca wskazał, że w dniu 4 kwietnia 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kętach wpłynął wniosek Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Oświęcimiu w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej małoletniego J. K., ur. w dniu [...] 2011 r. w Z. w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w Oświęcimiu Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt. III Nsm 298/22, który na podstawie wniosku Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Oświęcimiu udzielił zabezpieczenia w sprawie i postanowił umieścić małoletniego J. K. w domu pomocy społecznej.

Burmistrz Gminy Kęty (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Kętach), po rozpatrzeniu w/w wniosku, decyzją z dnia 20 maja 2022 r. orzekł o skierowaniu małoletniego do domu pomocy społecznej. Wskazano, że GOPS w Kętach, przeprowadził wywiad środowiskowy z matką małoletniego – A. K.. Podkreślono, że w trakcie wywiadu nie poinformowała ona pracownika socjalnego o tym, że została pozbawiona władzy rodzicielskiej nad dzieckiem.

Organ wnioskujący wskazał, że w dniu 2 czerwca 2022 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. decyzją orzekło o umieszczeniu małoletniego J. K. w Domu Pomocy Społecznej w B. (gmina Czermin). Podkreślono, że adresatem w/w decyzji jest matka małoletniego A. K. wskazana jako opiekun prawny małoletniego. Małoletni został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w B. w dniu 14 czerwca 2022 r.

Dalej, Burmistrz Miasta Kęty wskazał, że w dniu 25 lipca 2022 r. w rozmowie telefonicznej pracownik Domu Pomocy Społecznej w B. poinformował GOPS w Kętach, że małoletni J. K. ma ustanowionego opiekuna prawnego – A. O., zam. [...] Bielsko-Biała – zaś matka od dnia 25 marca 2022 r. nie pełni nad dzieckiem władzy rodzicielskiej. Następnie, również telefonicznie w dniu 29 sierpnia 2022 r. pracownik Domu Pomocy Społecznej w B. poinformował o ustanowieniu nowego opiekuna prawnego dla małoletniego – K. P., zam. [...] Czermin, [...].

Podano, że po powzięciu powyższych informacji GOPS w Kętach wystąpił dwukrotnie do Domu Pomocy Społecznej w B. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Wskazano, że pierwszy wywiad środowiskowy wpłynął do GOPS w Kętach w dniu 18 sierpnia 2022 r. Przeprowadzony został z opiekunem prawnym małoletniego – A.O. – ustanowionym postanowieniem Sądu Rejonowego w Oświęcimiu III Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt II Nsm 428/22 z dnia 11 maja 2022 r. Drugi wywiad środowiskowy wpłynął do GOPS w Kętach w dniu 21 września 2022 r. i przeprowadzony został z nowym opiekunem prawnym małoletniego ustanowionym przez Sąd Rejonowy w Oświęcimiu III Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt III Nsm 700/22 z dnia 29 sierpnia 2022 r. – K. P.

Organ wnioskujący podał, że stosownie do art. 59 ust. 1 z ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm. – dalej "u.p.s."), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Wskazano, że ustalając właściwość miejscową gminy dla skierowania do DPS małoletniego, należało uwzględnić przepis art. 27 K.c., zgodnie, z którym miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Tym samym, w ocenie Burmistrza gminy Kęty, uznać należy, że Gmina Kęty nie była i nadal nie jest gminą właściwą do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej małoletniego J. K.

Wskazano, że wobec powyższych okoliczności sprawy, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Kętach wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 20 maja 2022 r. kierującej małoletniego J. K. do domu pomocy społecznej. W odpowiedzi, Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia 20 maja 2022 r. nie weszła do obrotu prawnego z uwagi na jej niedoręczenie jedynej stronie postępowania – matce małoletniego.

Wobec tego Burmistrz Gminy Kęty uznał, że nie był on organem właściwym do wydania decyzji kierującej małoletniego J. K. do domu pomocy społecznej zarówno w dacie wydania decyzji z dnia 20 maja 2022 r. (która to decyzja nie weszła do obrotu prawnego), jak również aktualnie nie jest organem właściwym w sprawie.

Wskazano, że małoletni przebywa w Domu Pomocy Społecznej w B., ale w obrocie prawnym brak jest decyzji kierującej małoletniego do wskazanego domu pomocy społecznej. Uwzględniając zatem, że art. 27 K.c. przesądza o tym, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna, w niniejszej sprawie organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu małoletniego do domu pomocy społecznej oraz ustalenia odpłatności opiekuna prawnego K. P., za pobyt małoletniego w Domu Pomocy Społecznej w B., jest Wójt Gminy Czermin, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Czerminie.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Czerminie, działając z upoważnienia Wójta Gminy Czermin wskazał, że nie jest właściwy w sprawie. Podano, że decyzja wydana w dniu 2 czerwca 2022 r. przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P., w której orzeczono umieszczenie małoletniego J. K. w Domu Pomocy Społecznej w B. nie weszła również do obrotu prawnego, ponieważ adresatem decyzji jest matka małoletniego A. K. wskazana jako opiekun prawny małoletniego.

Wskazano, że z postanowienia Sądu Rejonowego w Oświęcimiu, III Wydział Rodzinny i Nieletnich wynika, iż rodzice małoletniego J. K. zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej i umieszczono małoletniego w placówce opiekuńczo wychowawczej wskazanej przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Oświęcimiu (sygn. akt III Nsm 199/22 - postanowienie z dnia 25 marca 2022 r., prawomocne z dniem 2 kwietnia 2022 r.)

Podano, że małoletni przebywa w domu pomocy społecznej w B. od dnia 15 czerwca 2022 r., zaś od dnia 24 sierpnia 2022 r. nowym opiekunem prawnym małoletniego została K. P. - pracownik DPS (sygn. akt III Nsm 700/22)

Podkreślono, że w przepisach wskazuje się, iż jednostką samorządową obciążoną kosztami przebywania w domu pomocy społecznej jest gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zdaniem Wójta gminy Czermin, jest to gmina na terenie której znajdowało się miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy lub miejsce jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Wobec tego uznano, że jeżeli w dacie skierowania do domu pomocy społecznej opiekun byłby już ustanowiony, to wówczas, koszt pobytu w DPS ponosiłaby gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna. Wskazano, że K. P. (pracownik DPS) została opiekunem prawnym małoletniego po 2 miesiącach pobytu małoletniego w DPS w B.

W ocenie Wójta Gminy Czermin sytuacja komplikuje się, jeżeli po skierowaniu do domu pomocy społecznej nastąpi zmiana miejsca zamieszkania opiekuna prawnego lub wyznaczony zostanie nowy opiekun. Zaznaczono jednak, że niezależnie od tych zdarzeń, w stosunku do osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, swą właściwość nadal zachowuje gmina, która skierowała ją do domu pomocy społecznej – art. 101 ust. 6 u.p.s.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny.

W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Burmistrzem Gminy Kęty a Wójtem Gminy Czermin w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu małoletniego J. K. do domu pomocy społecznej i o ustalenie dla opiekuna prawnego odpłatności za pobyt w/w małoletniego w Domu Pomocy Społecznej w B.

Przystępując do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu zwrócić uwagę należy, że postanowieniem z dnia 25 marca 2022 r. r. Sąd Rejonowy w Oświęcimiu III Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt III Nsm 199/22, w pkt 1. pozbawił władzy rodzicielskiej A. K. nad małoletnim synem J. K., w pkt 2., orzekł o umieszczeniu J. K. w placówce opiekuńczo – wychowawczej, wskazanej przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Oświęcimiu, w pkt 3. orzekł o kosztach postępowania.

Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy o skierowaniu do domu pomocy społecznej zadecydował sąd powszechny, z uwagi na związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, rola organów administracji zasadniczo sprowadza się do wykonania tego orzeczenia. Nie zwalnia ono przy tym organów z obowiązku wydania określonych przez ustawę o pomocy społecznej decyzji. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje dwuetapowe postępowanie administracyjne w sprawie skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności organ gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy). Na podstawie tej decyzji zapada kolejne rozstrzygnięcie – decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, którą wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 zd. 1 ustawy).

W niniejszej sprawie organy pomocowe związane były w/w postanowieniem Sądu Rejonowego w Oświęcimiu z dnia 25 marca 2022 r. Mając na uwadze, że w orzeczeniu tym nie wskazano konkretnego domu pomocy społecznej, konieczne było w tym względzie wydanie decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. Wyboru konkretnego domu pomocy społecznej dokonuje się bowiem już w postępowaniu o skierowanie do takiej placówki. W decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej wskazać należy nie tylko profil (typ) domu, ale i konkretną placówkę, w której ma przebywać dana osoba. Jest to warunek ustalenia organu właściwego do wydania decyzji o umieszczeniu osoby zainteresowanej w takiej placówce.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia 20 maja 2022 r. Burmistrz Gminy Kęty skierował małoletniego J. K., przebywającego w Placówce Opiekuńczo – Wychowawczej Nr [...] w Kętach (w której został umieszczony interwencyjnie) do domu pomocy społecznej. Następnie, postanowieniem z dnia 2 czerwca 2022 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P., działając z upoważnienia Starosty, orzekł o umieszczeniu w/w małoletniego w Domu Pomocy Społecznej w B. (gmina Czermin). Dalej, decyzją Burmistrza Gminy Kęty z dnia 1 lipca 2022 r., ustalono odpłatność za pobyt małoletniego w w/w Domu.

Należy wskazać, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy w tej kwestii odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że miejscem stałego pobytu jest ta miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres, pod którym osoba fizyczna jest zameldowana. Ta regulacja nie dotyczy jednak osób, dla których ustanowiono opiekuna. Zgodnie z art. 27 K.c., miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.

Z akt niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że małoletni przebywa w domu pomocy społecznej w B. (gmina Czermin) od dnia 15 czerwca 2022 r., a od dnia 24 sierpnia 2022 r. jego nowym opiekunem prawnym została K. P., zam. [...] Czermin, [...]. Nowy opiekun został zatem ustanowiony po ponad dwóch miesiącach spędzonych przez małoletniego w Domu Pomocy Społecznej w B.

W odniesieniu do podnoszonej w sprawie kwestii wejścia do obrotu prawnego decyzji z dnia 20 maja 2022 r. o skierowaniu małoletniego do domu pomocy społecznej, wskazać należy, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji, a jej doręczeniem. Przyjęcie innego stanowiska, pozbawiałoby logicznego sensu art. 110 K.p.a.

Podkreślić należy, że celem art. 110 K.p.a. było i jest utrwalenie stanowiska organu wyrażonego w decyzji administracyjnej, której treść doszła do wiadomości jej adresata. Należy w pełni podzielić poglądy prezentowane w literaturze oraz w orzecznictwie, że z powyższego przepisu nie można wywieść w sposób uprawniony np. wniosku, że decyzja niedoręczona lub doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 § 1 K.p.a. nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Zatem przyjąć należy, że decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał, jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli że związanie od chwili doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym.

Należy więc podkreślić, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana.

W niniejszej sprawie wydana została decyzja Burmistrza Gminy Kęty z dnia 20 maja 2022 r., kierująca małoletniego J. K. do Domu Pomocy Społecznej. Powyższa decyzja Burmistrza Gminy Kęty z dnia 20 maja 2022 r., kierująca małoletniego J. K. do Domu Pomocy Społecznej została doręczona PCPR w Oświęcimiu i PCPR w P. Nie można więc twierdzić, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Nie doręczono jej przedstawicielowi ustawowemu małoletniego.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, ze decyzja o skierowaniu małoletniego do DPS z dnia 20 maja 2022 r. pozostaje w obrocie prawnym.

Wobec tego należy stwierdzić, że wydanie w/w decyzji z dnia 20 maja 2022 r., przesądziło o tym, że w dacie wnoszenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (3 marca 2023 r. – data stempla pocztowego), spór w tej sprawie już nie istniał. Burmistrz Gminy Kęty, uznał się bowiem za właściwy w niniejszej sprawie.

Podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy uznanie swej właściwości przez organ było w tym przypadku prawidłowe.

Wobec tego, skoro Burmistrz Gminy Kęty wydał decyzję, to wniosek o rozstrzygnięcie sporu w niniejszej sprawie należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.