I SA/Wa 1024/20

Sygn. akt I SA/Wa 1024/20 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. T. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], odmówił wznowienia - na wniosek B. T. - postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], [...], gm. [...], jedn. rej. [...]:

w zakresie działki ewidencyjnej [...] o pow. [...] ha polegającej na wpisaniu powierzchni działki [...] ha,

w zakresie działki ewidencyjnej [...] o pow. [...] ha polegającej na wpisaniu powierzchni działki [...],

w zakresie działki ewidencyjnej [...] o pow. [...] ha polegającej na wpisaniu powierzchni działki [...] ha.

[...], uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, stwierdził, iż wnioskodawczyni nie była stroną postępowania i nie wykazała posiadania interesu prawnego w sprawie dotyczącej aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków objętych przedmiotową decyzją. Ponadto [...] stwierdził, że wniosek B. T. dotyczący wznowienia postępowania złożony został po upływie wymaganego prawem terminu. W świetle tych ustaleń, [...] stwierdził, iż takie podanie nie może być skuteczne.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. T. . [...]

Główny Geodeta Kraju rozpatrując sprawę wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] października 2019 r. B. T. powołała się na przepis art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. przewidujący możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Swój interes prawny upatruje w tym, że brała udział w czynnościach geodety dotyczących opracowania mapy do celów projektowych z ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych udokumentowanych w opracowaniu przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu [...] stycznia 2016 r., które to opracowanie było podstawą wydania decyzji [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. W podaniu tym zawarła twierdzenie, że wnosi o wznowienie postępowania ze wszystkimi właścicielami działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] i [...], położonych w obrębie [...],[...], objętych ww. opracowaniem geodezyjnym nr [...].

Organ II instancji zauważył, że w kwestionowanej decyzji nie ujęto wnioskodawczyni, jako strony, gdyż rozstrzygnięcie to dotyczyło wyłącznie działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...], obręb [...],[...], które nie stanowiły jej własności. Zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276) interes prawny w sprawach dotyczących aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków mają wyłącznie podmioty, których tytuł do nieruchomości (działki ewidencyjnej) lub władania podlega ujawnieniu w ewidencji.

Niezależnie jednak od oceny zasadności twierdzeń wnioskodawczyni, co do jej interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., organ odwoławczy dostrzegł, że w niniejszej sprawie B. T. nie dotrzymała terminu, jaki ustawodawca przewiduje do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Z wniosków przesłanych przez wnioskodawczynię, za pośrednictwem poczty elektronicznej do Głównego Geodety Kraju dnia [...] czerwca 2018 r. wynika bowiem, że już wówczas wiedziała ona o decyzji wydanej przez Starostę [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. i zawartym w niej rozstrzygnięciu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o opracowanie geodezyjne nr [...]. W związku z tym, że strona może złożyć skuteczne podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (w tym przypadku o wydanej decyzji) Główny Geodeta Kraju stwierdził, że B. T. w przepisanym terminie nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania. Fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. ma właściwe ustalenie daty powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, jak i daty złożenia podania o wznowienie postępowania. Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Złożenie podania po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. ma ten efekt, że postępowanie nie może być wznowione, chyba że uchybiony termin zostanie przywrócony. Niedotrzymanie terminu powoduje konieczność wydania rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy podniósł, że argumentacja zainteresowanej wskazująca na wadliwość opracowania geodezyjnego nr [...], nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie dotyczące odmowy wznowienia postępowania.

Z informacji przekazanych w piśmie [...] z dnia [...] marca 2020 r. wynika, że odpowiedź w zakresie czynności nadzorczych, o jakie wnioskuje B. T. zostanie udzielona odrębnym pismem przez [...]. Dodatkowo Główny Geodeta Kraju pismem z dnia [...] marca 2020 r. przekazał zgodnie z właściwością do [...] zastrzeżenia odnośnie prawidłowości wykonania prac geodezyjnych, które wniosła wnioskodawczyni, w toku niniejszego postępowania.

Skargę na postanowienie Głównego Geodety Kraju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. T. podnosząc w niej zarzuty dotyczące kwestionowanych decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte którąkolwiek z wad kwalifikowanych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 - 152 k.p.a.

W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się etap wstępny, w którym wniosek o wznowienie postępowania poddaje się ocenie pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwszy etap postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie czy wskazaniu ustawowej podstawy wznowienia. Postępowanie wstępne winno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a., tj. poprzez wydanie przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) bądź postanowienia o odmowie wznowienia (§ 3). Podkreślić należy, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania dotyczy jedynie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, LEX nr 484887: "Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.)".

Potwierdza to również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 933/14 (LEX nr 1989285): "Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego jest po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego".

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca nie była stroną postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek wymienionych w kwestionowanych decyzjach z uwagi na okoliczność, że nie stanowiły one jej własności. Oznacza to, że nie może domagać się wznowienia tego postępowania, bowiem takie uprawnienie przysługuje tylko stronom postępowania. Tym samym brak po jej stronie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego w tym przedmiocie.

Wskazać należy, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne. Ewidencja nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje on nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów (por. np. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2403/14, CBOSA). Interes prawny w postępowaniu ewidencyjnym mają zatem niewątpliwie osoby, które mogą domagać się dokonania wpisu w tej ewidencji.

W ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca określił podmioty uprawnione do złożenia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a pgik:

"Art. 24. 2a. Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania."

Z kolei art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik stanowi, że:

"Art. 20. 2. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:

1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;"

Stronami postępowania o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są zatem jedynie właściciele nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości; b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Zasadnie zatem organy obu instancji przyjęły, że skoro skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów odnośnie działek ewidencyjnych nr [...] , [...],[...], położonych w obrębie [...], to nie może skutecznie domagać się wznowienia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Przy czym należy zauważyć, że wnioskodawczyni nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, słuszny interes właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości w [...], niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej.

Należy również podzielić stanowisko organu II instancji, że skarżąca wniosek o wznowienie postępowania złożyła z uchybieniem ustawowego terminu.

W przypadku bowiem, kiedy podstawą wznowienia jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania liczy się od daty powzięcia przez stronę wiadomości o wydanej decyzji w zakresie niezbędnym do jej identyfikacji. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. II OSK 1661/17, iż zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji (tak samo w wyroku NSA z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie II OSK 714/08).

Złożenie podania o wznowienie z przekroczeniem miesięcznego terminu liczonego od daty uzyskania przez wnioskodawcę informacji o wydaniu decyzji w zakresie wystarczającym do stwierdzenia czego decyzja ta dotyczyła (jej identyfikacji) nie tylko upoważnia ale wręcz obliguje organ administracji do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 149 § 3 k.p.a. Niezastosowanie się zaś przez organ do tej zasady i rozpoznanie sprawy wznowieniowej doprowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności.

W niniejszym postępowaniu skarżąca wniosek o wznowienie postępowania zawarła w piśmie z [...] października 2019 r. , a z pism kierowanych do Głównego Geodety Kraju z [...] czerwca 2018 r. wynika, że już wtedy posiadała wiedzę o wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2016 r.

Zasadnie zatem organ II instancji uznał, że złożenie podania o wznowienie postępowania nastąpiło z uchybieniem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji. Niezachowanie zaś tego terminu stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.