II GSK 1123/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1320/17 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 18 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez "L." Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1320/17. Wyrokiem tym została oddalona skarga "L." Sp. z o.o. (dalej: "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 18 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (dalej: "Organ odwoławczy", "SKO" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 30 stycznia 2017 r., którą nałożono na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 23 880 zł za zajęcie pasów drogowych ulic Płocka bez zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 13 lutego 2017 r., Nr 5/17/k Prezydent Miasta Płocka orzekł o wymierzeniu L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 164.395,00 zł. za zajęcie pasów drogowych ulic P. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie jednostronnych reklam o powierzchni każdej sztuki 0,06 m2 (format A-4: 0,208 m x 0,294m) o treści oferującej zatrudnienie z opisem stanowisk i stawianych pracownikom wymagań, z danymi kontaktowymi ze Skarżącą. W decyzji dla ustalenia wysokości kary pieniężnej określono ilość reklam i czas zajęcia pasa drogowego dla poszczególnych ulic. Jako podstawę wymierzenia kary Prezydent wskazał art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej "udp") oraz uchwałę Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. Nr 465/XXIII/04 w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 100, poz. 2457, zmienionej kolejnymi uchwałami Rady Miasta Płocka). Prezydent powołał się na ustalenia co do treści reklam, ich wielkości, lokalizacji i okresów umieszczenia. Ustalenia te wynikały z przeprowadzonych kilkakrotnie kontroli oraz oględzin, na które to oględziny nie stawili się przedstawiciele Skarżącej mimo zawiadomienia. Wyjaśnił też, dlaczego Skarżącą uznano za podmiot legitymowany do nałożenia kary. Organ wskazał, że reklamy Skarżącej umieszczone zostały w ten sposób (na słupach oświetlenia ulicznego, znakach SIM, sygnalizatorach świetlnych, słupach energetycznych), że naruszały przestrzeń nad ww. drogami publicznymi.

L. Sp. z o.o. z siedzibą wniosła do e do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku odwołanie od tej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania jak też prawa materialnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku swoją decyzją z dnia z dnia 18 kwietnia 2017 r. nr KO-320/4107/19/17 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Płocka.

SKO w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazało na przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp, oraz na definicję reklamy określoną art. 4 pkt 23 udp. Mając na uwadze stanowisko Skarżącej zawarte w odwołaniu, SKO zauważyło, że w przepisie art. 4 pkt 23 udp ustawodawca nie postawił wymogu, aby reklama musiała posiadać wyłącznie "własne" elementy konstrukcyjne". Ustawodawca posłużył się bowiem szerokim pojęciem reklamy. W ocenie SKO, ujawnione w tym postępowaniu ogłoszenia reklamowe były reklamami w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp, albowiem stanowiły one nośniki informacji wizualnej, umieszczonej w polu widzenia użytkowników ww. dróg, nie będąc znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej. SKO twierdziło też, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stronę tego postępowania poprzez wygenerowanie jej danych z Rejestru Podmiotów Prowadzących Agencje Zatrudnienia. Treść tych danych, w szczególności numer ewidencyjny Rejestru Agencji Zatrudnienia, oraz treść informacji podanych na ujawnionych reklamach, w sposób jednoznaczny wskazują, że reklamy pochodziły od Skarżącej. Skarżąca jako właściciel ujawnionych reklam, obowiązana była uzyskać na ich umieszczenie w ww. pasach drogowych stosowne zezwolenia, jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp.

SKO potwierdziło, że Skarżąca w toku postępowania przed Prezydentem nie zakwestionowała faktu bycia stroną tego postępowania, ani że jest właścicielem przedmiotowych reklam, nie negowała też samych ustaleń organu. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie ulega również wątpliwości, że sporne reklamy zlokalizowane były w pasach drogowych dróg publicznych wskazanych w decyzji ulic. SKO za niezasadny organ uznał zarzut Skarżącej, jakoby nie została poinformowana o terminach oględzin, której jej zdaniem miały miejsce w dniach 24, 27 i 31 października 2016 r., 7 i 30 listopada 2016 r. oraz 9 grudnia 2016 r. W tych dniach nie miały miejsca nie oględziny pasów drogowych, ale ich kontrole, o których zarządcy dróg nie mają obowiązku informowania. Oględziny w tej sprawie miały miejsce wyłącznie 15 listopada 2016 r. i Skarżąca została powiadomiona o ich przeprowadzeniu, ale nie stawiła się w wyznaczonym terminie. SKO stwierdziło, że w sprawie prawidłowo ustalono także okresy zajęcia przedmiotowych pasów drogowych, a to w oparciu o dokumentację z przeprowadzonych kontroli i protokół oględzin.

Na powyższą decyzję SKO w Płocku, L. Spółka z o.o., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. sp. z o.o. zarzuciła ruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

1. art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "kpa") poprzez;

a. bezpodstawne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym uznanie, że nie zakwestionowała okoliczności bycia stroną tego postępowania, podczas gdy zaprzeczała temu, aby była podmiotem, który powinien brać udział w sprawie oraz, że umieściła, bądź zleciła umieszczenie, ogłoszeń w kwestionowanych miejscach;

b. nie ustalenie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, kto jest właścicielem opisywanej w sprawie reklamy;

c. nie ustalenie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości czy reklamy rzeczywiście znajdowała się w obrębię pasa drogowego;

d. przyjęcie, że zawarcie w ogłoszeniach treści "L. G." wskazuje, że właścicielem oraz podmiotem umieszczającym te ogłoszenia była Skarżąca, podczas gdy nie są to tożsame podmioty, a w skład L. G. wchodzi blisko dziesięć spółek;

e. bezpodstawne i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uznanie, że z treści kwestionowanych ogłoszeń wynika, że skarżąca powinna być stroną postępowania z uwagi na występowanie w ich treści jej nazwy, logo, adresu strony internetowej, co w sprawie nie miało miejsca;

f. bezpodstawne przyjęcie, że numer telefonu oraz adres e-mail podany w ogłoszeniu należy do niej, podczas gdy wniosków tych nie da się wywieść z przeprowadzonego w sprawie materiału dowodowego;

g. bezpodstawne przyjęcie, że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu, podczas gdy przepis zezwalający na nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego może być zastosowany wyłącznie w stosunku do strony, którą powinien być podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego, którym ona nie jest;

2. art. 28 kpa oraz art. 105 kpa poprzez uznanie Skarżącej za stronę postępowania pomimo, że nigdy nie była ona właścicielem reklamy, nie dokonała jej umieszczenia w kwestionowanych przez organ miejscach, a w konsekwencji nie umorzenie postępowania administracyjnego;

3. art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną, gdyż L. Sp. z o.o. nie umieszczała kwestionowanych ogłoszeń w miejscach i czasie wskazanych w decyzji;

4. art. 7 i 8 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 79 § 1 i 2 kpa poprzez nie powiadomienie skarżącej o terminach oględzin jakie odbyły się w dniach: 24 października 2016 r., 27 października 2016 r., 31 października 2016 r., 7 listopada 2016 r., 30 listopada 2016 r., 9 grudnia 2016 r.;

5. art. 76 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 76a § 1, 2 i 2a kpa poprzez uznanie, że wydruk ze strony internetowej, na której znajduje się rejestr podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia może być potraktowany jako dowód w sprawie (wskazujący na L. sp. z o.o. jako stronę postępowania), podczas gdy postępowanie to prowadzi do obejścia przepisu o dowodzie z dokumentów urzędowych, jakim w tym wypadku powinno być stosowne zaświadczenie z rejestru.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 pkt 23 udp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że kartka papieru z nadrukowanym na niej ogłoszeniem jest reklamą w świetle tego przepisu, podczas, gdy pod pojęciem reklamy należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej wraz z elementami konstrukcyjnymi", a zatem za reklamę w rozumieniu ww. ustawy nie może zostać uznana sama "informacja wizualna" w postaci plakatu reklamowego bowiem, sama kartka papieru nie posiada żadnych elementów konstrukcyjnych i mocujących;

2. art. 40 ust. 12 pkt 1 udp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działanie polegające na umieszczeniu kwestionowanego ogłoszenia na slupie oświetleniowym jest zajęciem pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wyrok oddalający skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zmianami, dalej: "ppsa"), w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów Skarżącej związanych kwestionowaniem przez Skarżącą uznania jej za stronę postępowania.

W ocenie Sądu I instancji wystarczające było posłużenie sie przez organ w rozpoznawanej sprawie danymi z Rejestru Podmiotów Prowadzących Agencje Zatrudnienia uzyskanymi w drodze wydruku ze stron internetowych tego Rejestru. Jest to działalność regulowana w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819, zwanej dalej "ustawą o swobodzie działalności gospodarczej"), i wymaga wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, zwanego dalej "rejestrem". Z akt sprawy wynika, że numer wskazany w spornych ogłoszeniach, a mianowicie nr rejestru Agencji Zatrudnienia – 636 pokrywa się z numerem ewidencyjnym Rejestru Agencji Zatrudnienia wskazanym w wypisie z rejestru, wygenerowanym z systemu przez organ. WSA wskazał, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym jest podmiot, którego reklama dotyczy. On też jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 udp.

WSA za niezasadny uznał również zarzut dotyczący błędnej wykładni przepisu art. 4 pkt 23 udp poprzez uznanie, że kartka papieru z nadrukowanym na niej ogłoszeniem może być uznana za reklamę. W ocenie Sądu I instancji, organy słusznie uznały, że arkusze papieru można uznać za nośnik informacji wizualnej stanowiący reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Reklama to nie tylko urządzenie, obiekt budowlany. Istotne jest, jaka jest treść i cel reklamy. Skarżąca wykorzystała nie należące do niej miejsca, znajdujące się w przestrzeni publicznej (na słupach oświetlenia ulicznego, znakach SIM, sygnalizatorach świetlnych, słupach energetycznych) na swoje potrzeby, nie ponosząc z tego tytułu żadnych opłat. To Skarżąca, jako właściciel ujawnionych reklam, obowiązana była uzyskać stosowne zezwolenie na ich umieszczenie w. pasach drogowych, jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp. W ocenie WSA w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność nałożenia kary pieniężnej i organy zastosowały się do obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 12 udp.

WSA za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 7 i 8 kpa. w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 79 § 1 i 2 kpa poprzez nie powiadomienie Skarżącej o terminach oględzin.

L. sp. z o.o. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 18 kwietnia 2017 r. nr KO-320/4107/19/17 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Płocka (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 30 stycznia 2017 r., Nr 3/17/k w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 22 880 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Wniosła też o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że kartka papieru z nadrukowanym na niej ogłoszeniem jest reklamą w świetle tego przepisu, podczas gdy, pod pojęciem reklamy należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej wraz z elementami konstrukcyjnymi", a zatem za reklamę w rozumieniu ww. ustawy nie może zostać uznana sama "informacja wizualna" w postaci plakatu reklamowego bowiem, sama kartka papieru nie posiada żadnych elementów konstrukcyjnych i mocujących;

2. art. 40 ust. 12 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działanie polegające na umieszczeniu kwestionowanego ogłoszenia na słupie oświetleniowym jest zajęciem pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

3. art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że umieszczona na słupie kartka papieru zawierająca ogłoszenie o pracę jest reklamą w świetle tego przepisu, tj. promuje osoby, przedsiębiorstwa, towary lub usług, podczas gdy umieszczenie spornego ogłoszenia było jedynie wypełnieniem ustawowego zadania podmiotu wykonującego działalność regulowaną, określonego w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz lit. d) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej jako: "upz") tj. informowania kandydatów do pracy o aktualnej sytuacji na lokalnym rynku pracy oraz upowszechnianiu ofert pracy;

4. art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 12 pkt 1 udp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w myśl ww. przepisów Skarżąca umieściła w pasie drogowym reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy w rzeczywistości nie doszło do umieszczenia reklam, wskutek niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, że sporne ogłoszenia o pracę stanowią reklamę, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu prowadzić winno do wniosku, że ogłoszenia te pełnią wyłącznie rolę informacji dla osób poszukujących pracy.

II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa:

5. polegające na wadliwym przyjęciu, iż organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracyjnego I instancji w całości, albowiem naruszały one przepisy prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sposób mający wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, że to Skarżąca umieściła sporne ogłoszenia w pasie drogowym;

6. wskutek zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracyjnego I instancji w całości, w konsekwencji wadliwego niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia w niniejszej sprawie prawa procesowego przez organ administracji zarówno I i II instancji, tj.: art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw, z art. 28 kpa oraz art. 105 kpa poprzez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną, gdyż L. sp. z o.o. nie umieszczał kwestionowanych ogłoszeń w miejscach i czasie wskazanych w decyzji;

7. wskutek zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracyjnego I instancji w całości, w konsekwencji wadliwego niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia w niniejszej sprawie prawa procesowego przez organ administracji zarówno I i II instancji, tj.: art. 76 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 76a § 1, 2 i 2a kpa poprzez uznanie, że wydruk ze strony internetowej, na której znajduje się rejestr podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, może być potraktowany jako dowód w sprawie (wskazujący na L. sp. z o.o. jako stronę postępowania), podczas gdy postępowanie to prowadzi do obejścia przepisu o dowodzie z dokumentów urzędowych, jakim w tym wypadku powinno być stosowne zaświadczenie (kopia certyfikatu) z Rejestru Agencji Zatrudnienia;

8. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji właściwie ustaliły stan faktyczny, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracyjnego I instancji w całości, albowiem naruszały one przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sposób mający wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, że organ udowodnił, że sporne ogłoszenia znajdowały się w pasie drogowym;

9. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji właściwie ustaliły stan faktyczny, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracyjnego I instancji w całości, albowiem naruszały one przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sposób mający wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, że organ udowodnił, że treść spornych ogłoszeń wskazuje na to, że pochodzą one od Skarżącej, w przypadku kiedy w notatkach urzędowych poświadczono nieprawdę co do treści tych ogłoszeń (również w zakresie wskazania podmiotu zdefiniowanego w ogłoszeniu).

Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o:

1. rozpoznanie sprawy na rozprawie;

2. zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Płocka;

3. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym mimo wniosku o rozpoznanie na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia p.o. Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 pppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (zarzuty z pkt. 1- 4 petitum skargi kasacyjnej) jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 5-9).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art 176 § 1 pkt 2) ppsa, autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać na naruszenia przepisów postępowania, ale też wykazać w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miały te naruszenia, co oznacza istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji.

Zrzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt. 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej) dotyczą niewłaściwego – zdaniem Skarżącej – adresata decyzji. Skarżąca uważa, że nie ustalono, kto umieścił reklamy w pasie drogowym. Sama przy tym powołując hipotetyczną możliwość umieszczenia reklam przez inny podmiot, nie wskazuje konkretnie, kto inny bez jej wiedzy mógłby takie reklamy w znacznej liczbie umieścić, co wymagało przecież znacznego zaangażowania finansowego i organizacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (por. m. in. wyroki: z 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 410/11; z 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 694/10; z 17 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 803/10; z 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 560/08; z 6 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2408/11). Odpowiedzialność za omawiany delikt może zatem ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1768/15). Oczywiście w konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 1312/17 oraz powoływane przez Skarżącą wyrok o sygn. akt II GSK 1313/17), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy.

Wobec braku wskazania przez Skarżącą innego podmiotu odpowiedzialnego za zamieszczenie reklamy dotyczącej jej działalności, za trafne należało uznać w tej mierze stanowisko organów i Sądu I instancji. Wskazały one, że treść wygenerowanie danych z Rejestru Podmiotów Prowadzących Agencje Zatrudnienia, w szczególności numer ewidencyjny Rejestru Agencji Zatrudnienia: 636 i treść informacji podanych w reklamach w sposób jednoznaczny wskazują, że reklamy pochodziły od Skarżącej spółki. W powiązaniu z tym, że Skarżąca ani na etapie postępowania administracyjnego, ani przed Sądem I instancji nie podejmowała się jakichkolwiek działań mających na celu wykazanie, że właścicielem reklam jest inny podmiot, ani też że inny podmiot bez jej wiedzy i inicjatywy umieścił reklamy, logiczny był wniosek, że to ona ponosi odpowiedzialność za umieszczenie reklam. Wreszcie sama Skarżąca w innej części swoich wywodów twierdzi, że chodziło w tych nośnikach informacji o jej działalność jako agencji zatrudnienia. Samo kwestionowanie ustaleń organu trafnie zaakceptowanych przez Sąd I instancji wobec treści reklam wskazujących na działalność Skarżącej, uznać należy za niewystarczające i zmierzające do uchylenia się od odpowiedzialności. Niezależnie od powyższego, logika i zasady doświadczenia życiowego nie pozwalają na przyjęcie koncepcji, że inny podmiot promowałby czyjeś usługi (drukował reklamy, poświęcał czas na ich kolportaż poprzez umieszczanie ich w różnych częściach miasta).

Z tych przyczyn należało uznać zarzuty podniesione w pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej za niezasługujące na uwzględnienie.

Podobnie nieuzasadniony jest zarzut z pkt. 7 petitum skargi kasacyjnej. Powoływane przez Skarżącą jako naruszone przepisy art. 76 § 1 i 2 oraz art. 76a § 1, 2 i 3 k.p.a. określają wymogi dokumentów urzędowych i ich szczególny charakter. Jednak nie wynika z nich obowiązek dowodzenia okoliczności faktycznych znajdujących potwierdzenie w dokumentach urzędowych tylko przy użyciu takich dokumentów. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. I tak uczyniły organy opierając się na danych z urzędowego, wprowadzonego ustawą rejestru, nie prowadząc przy tym dowodu wbrew treści urzędowych dokumentów.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego ustalenia, że przedmiotowe reklamy znajdowały się w pasie drogowym (pkt 8 petitum skargi kasacyjnej). Jak wynika z decyzji organów obu instancji, reklamy zostały umieszczone na słupach oświetlenia ulicznego, znakach SIM, sygnalizatorach świetlnych, słupach energetycznych znajdujących się w pasach drogowych dróg publicznych, co zostało potwierdzone załączonymi mapami. Skarżąca nie wskazuje konkretnie na wadliwość tych ustaleń. Nie jest przy tym uzasadnione jej twierdzenie, że lokalizacja urządzeń drogowych (na których umieszczono reklamy) na mapach zasadniczych wymaga dodatkowego ustalenia co do przebiegu granic pasa drogowego. Takie ustalenia byłyby konieczne ewentualnie w przypadku umieszczenia reklam w pasie drogowym czy poza nim, ale na nośnikach innych, niż urządzenia infrastruktury drogowej zaznaczone na mapach.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ze względu na ich sformułowanie, należało rozpatrzeć łącznie, gdyż sprowadzają się one do kwestionowania przyjętej przez organy i Sąd I instancji wykładni art. 4 pkt 23. i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji i organów, że reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp jest kartka zawierająca informację wizualną, a tym samym uznanie, że Skarżąca umieściła w obszarze pasa drogowego reklamę. Twierdzi, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy i uznał za zasadne przyjęte przez organy stanowisko, że skarżący dokonał "zajęcia" pasa drogowego bez stosownego zezwolenie, co pociągało za sobą nałożenie kary pieniężnej, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 udp..

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 4 pkt 23 udp. Zgodnie z tym przepisem, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Podzielić należy pogląd, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11). W oparciu o tę regulację trafnie przyjmuje się, że z normatywnego znaczenia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane ( wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08, z dnia 9 lutego 2009r sygn. akt II GSK 740/08, z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 560/08, z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 803/10 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie jest konieczne, by reklama była związana z samoistnym elementem konstrukcyjnym dedykowanym do umieszczenia na niej reklamy. Nie musi też mieć charakteru przestrzennego (bryły), jak uważa autor skargi kasacyjnej. Nie chodzi bowiem o zajęcie przestrzenne drogi publicznej, ale o ingerencję w tę przestrzeń przez umieszczenie określonej treści wyrażonej słownie, graficznie czy też przestrzennie. Trafne jest zatem stanowisko organów i Sądu I instancji, że w świetle tej definicji okoliczność, umieszczenie reklamy następuje nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników nie powoduje, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że kartka papieru, której treść ma z natury rzeczy być widoczna dla korzystających z drogi, zawierający informację wizualną, ma charakter reklamy - w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 23 udp. Nie pozbawia też reklamy jej charakteru w przedstawionym rozumieniu to, że zawiera ona informacje – ogłoszenie o pracy. Treść przedmiotowych reklam promuje usługi Skarżącej jako agencji zatrudnienia, co stanowi jej komercyjną działalność polegającą na usługach poszukiwania pracowników oraz znajdowania zatrudnienia dla poszukujących pracy. Tego komercyjnego charakteru nie zmienia fakt, że działalność ta stanowi przewidziany w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit d) przedmiot działalności Skarżącej jako agencji zatrudnienia. Dla wykonywania tej działalności nie jest niezbędne umieszczanie w pasie drogowym reklam – ogłoszeń o poszukiwaniu pracowników. Zatem nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 4 pkt 23 udp.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 udp, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Niewątpliwie umieszczenie w pasie drogowym reklamy nie wiąże się w żaden sposób z realizacją wymienionych w tym przepisie celów. Stanowi zatem zajęcie części przestrzeni pasa drogowego, niezależnie od zakresu ingerencji w tę przestrzeń, wymagającą zezwolenia zarządcy drogi. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że Skarżąca nie zarzuciła wadliwej wykładni art. 39 ust. 3 udp w zw. z art. 40 ust. 1 udp stanowiących obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 3 udp w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem zarządy drogi. Użyte w "ustawie określenia: "lokalizowanie" i "umieszczenie" w odniesieniu do reklam czy innych obiektów fizycznych umieszczanych w pasie drogowym mają tożsame znaczenie na gruncie języka polskiego. Skutkiem takiego zajęcia pasa drogowego (umieszczenia czy też zlokalizowania nośnika reklamy) bez zezwolenia jest konieczność zapłacenia kary na podstawie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. Ani Sąd I instancji, ani organy nie dopuściły się zatem błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 udp uznając zasadność nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi na skutek umieszczenia w tym pasie reklamy.

Za nieuzasadniony należało również uznać zarzut podniesiony w pkt 9 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca opiera swój dotyczący wadliwych ustaleń faktycznych zarzut na niedostatecznej czytelności fotografii (jednej z wielu) jednej z przedmiotowych reklam. Nie wskazuje jednak, na jakiej podstawie można stwierdzić, że ta reklama jej nie dotyczyła. Podważa tylko jedną z fotografii (wykonaną w czasie kontroli 7 listopada), podczas gdy przeprowadzono kilka kontroli w różnych dniach stwierdzając umieszczenie tych samych reklam. W tej sytuacji nie można uznać, że to jednostkowe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można się też zgodzić ze Skarżącą, że to jednostkowe uchybienie podważa moc dowodową innych dowodów, na których oparto ustalenia faktyczne.

Reasumując: należało uznać, że wobec niewadliwego w świetle zarzutów skargi kasacyjnej ustalenia okoliczności faktycznych istotnych w sprawie, oraz prawidłowej wykładni przepisów prawa oraz ich zastosowania do tak ustalonego stanu faktycznego, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, czego skutkiem było oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa.