II GSK 1126/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2721/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2019 r. nr DWB.7100.29.2019.MDO w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego z naruszeniem przepisów ustawy o wyrobach budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 28 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2721/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U z 2023 r, poz. 1634; dalej zwana "p.p.s.a."), oddalił skargę P. Sp. z o.o. w P. (dalej zwanej "skarżącą" lub "Spółką") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwanego "GINB") z 17 października 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego z naruszeniem przepisów ustawy o wyrobach budowlanych.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniach 4 października - 5 grudnia 2018 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany "WINB") przeprowadził kontrolę wyrobów budowlanych u sprzedawcy: U. Sp. z o.o. Sp.k. Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany: rura kanalizacyjna PP-B DN/OD 110 x 2,7 (S-20) B, dł. 1m, szara, wyprodukowany przez Spółkę.

WINB postanowieniem z 4 października 2018 r., na podstawie art. 22c ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1570, z późn. zm.; dalej zwanej "u.w.b.") zabezpieczył ww. wyrób, w ilości 8 szt. przed dalszym przekazywaniem.

Podczas kontroli pobrano do badań próbki zabezpieczonego wyrobu budowlanego i zlecono ich badanie akredytowanemu laboratorium - I. w T., [...] (dalej "Instytut"). Wyniki przeprowadzonych badań wykazały, że ww. wyrób budowlany nie spełnia deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych w zakresie minimalnej grubości ścianki, o czym świadczy sprawozdanie z badań nr 90/2018 z 6 listopada 2018 r., a mianowicie badanie cechy geometrycznej: minimalnej grubości ścianki (przeprowadzone metodą A normy PN-EN ISO 3126:2006), nie potwierdziło deklarowanych wartości. Badanie grubości ścianki wykazało wartość 2,61 mm, podczas gdy zadeklarowano wartość ≥ 2,7 mm. Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli z 5 grudnia 2018 r.

Wobec stwierdzonych nieprawidłowości, 6 grudnia 2018 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ww. wyrobu budowlanego niespełniającego wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych, tj.: rury kanalizacyjnej PP-B DN/OD 110 x 2,7 (S-20) B, dł. 1m, szarej, wyprodukowanej przez Spółkę. W związku z rezygnacją przez kontrolowanego (sprzedawcę) z badania próbki kontrolnej została ona zwolniona spod zabezpieczenia.

Decyzją z 4 lutego 2019 r. nr 4/2019 WINB zakazał dalszego udostępniania spornego wyrobu budowlanego objętego kontrolą, zaś drugą decyzją z 4 lutego 2019 r. nr 5/2019 nakazał wycofanie tego wyrobu z obrotu. Spółka jako producent w piśmie z 18 lutego 2019 r. poinformowała o wycofaniu z obrotu ww. wyrobu budowlanego.

W dniu 8 kwietnia 2019 r. WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Spółkę jako producenta, który wprowadził do obrotu ww. rurę kanalizacyjną.

Decyzją WINB z 14 maja 2019 r. wydaną na podstawie art. 36b u.w.b., nałożono na Spółkę karę pieniężną w wysokości 25 000 zł za umieszczenie znaku budowlanego B na wyrobie budowlanym: Rura kanalizacyjna PP-B DN/OD 110x2,7 (S-20) B, dł. 1 m, szara, który nie posiadał deklarowanej przez producenta w Krajowej Deklaracji Właściwości Użytkowych nr 4/17 z 1 czerwca 2018 r. właściwości użytkowej dla zasadniczej charakterystyki: cechy geometryczne (minimalna grubość ścianki) wymagana ≥ 2,7 mm.

Decyzją z 17 października 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, GINB uchylił decyzję WINB z 14 maja 2019 r. w części dotyczącej nałożonej na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 25 000 zł i nałożył karę pieniężną w wysokości 22 000 zł , zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ww. wyrób budowlany objęty jest Polską Normą PN-EN 1451-1:2018-02 Systemy przewodowe z tworzyw sztucznych do odprowadzania nieczystości i ścieków (o niskiej i wysokiej temperaturze) wewnątrz konstrukcji budowli - Polipropylen (PP) - Część 1: Wymagania dotyczące rur, kształtek i systemu (która nie ma statusu normy zharmonizowanej). Powinien on zatem spełniać wymagania określone w u.w.b.

Biorąc pod uwagę wyniki badań Instytutu stwierdził, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada właściwości, która spełniałaby zadeklarowaną przez producenta cechę geometryczną: minimalną grubość ścianki, czym w ocenie GIMB producent wypełnił dyspozycję art. 36b u.w.b.

Kierując się wytycznymi zawartymi w art. 36j ust. 3 u.w.b., organ odwoławczy ponownie przeanalizował wysokość nałożonej na producenta kary pieniężnej dochodząc do wniosku, że zachodzą uzasadnione podstawy do jej obniżenia.

Zdaniem GINB, sporny wyrób nie spełniał jednej z dziewięciu badanych cech geometrycznych. Jednocześnie zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych nie jest wysoki, gdyż wynosi 3,33 % (cecha geometryczna - minimalna grubość ścianki). Biorąc pod uwagę te okoliczności, organ odwoławczy stwierdził, że stopień naruszenia przepisów ustawy jest w badanej sprawie niski.

Wyroby producenta były dotychczas trzykrotnie kontrolowane, w tym raz poddano je badaniom, które wykazały, że wyrób nie spełnia jednej z deklarowanych właściwości, co wpływa na zwiększenie wysokości kary pieniężnej.

Natomiast biorąc pod uwagę liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy to producent 18 czerwca 2018 r. wyprodukował 576 sztuk zakwestionowanego wyrobu. GINB uznał, że jest to duża ilość wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu, niezgodnego z wymaganiami ustawy, a zatem jest to okoliczność obciążająca, mająca wpływ na podwyższenie kary pieniężnej.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę przede wszystkim stopień naruszenia przepisów ustawy (niski), jak również okoliczności łagodzące (współpraca z organami prowadzącymi postępowanie), mając jednocześnie na względzie okoliczności obciążające (uprzednie naruszenie przepisów ustawy oraz liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy) - organ zmniejszył wysokość kary do 22 000 zł.

Skargę do WSA na ww. decyzję GINB wniosła Spółka, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji WINB.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, stwierdził m.in., że podnoszony przez skarżącą Spółkę zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 u.w.b. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, iż Spółka nie jest uprawniona do złożenia wniosku o przeprowadzenie badania próbki kontrolnej nie jest zasadny.

WSA wskazał, że kontrolowanym w przedmiotowej sprawie, tj. podmiotem, któremu przysługuje prawo do złożenia wniosku o zbadanie próbki kontrolnej był sprzedawca, u którego przeprowadzono kontrolę (U. Sp. z o.o. Sp.k.). Zdaniem organu nie można mówić o uznaniowości organu w przedmiotowej kwestii ponieważ przepis wprost określa, kto może złożyć taki wniosek.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości nałożonej przez organ kary, WSA wskazał, że w treści art. 36 b u.w.b. ustawodawca określił wyłącznie górne granice kar, pozostawiając uznaniu administracyjnemu właściwego organu wysokość nakładanych kar w konkretnym przypadku. W celu prawidłowego ustalenia tej wysokości ustawodawca stworzył katalog dyrektyw, którymi należy kierować się przy jej nakładaniu, a co do których prawidłowo organ się ustosunkował. Sąd pierwszej instancji podkreślił m. in., że niezapewnienie odpowiedniej grubości ścianki rury kanalizacyjnej przez producenta jakim jest skarżąca może potencjalnie wpływać na jakość obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych. Ponadto, w tym przypadku naruszono także prawo konsumenta do rzetelnej informacji o produkcie. Tym samym za bezzasadny WSA uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych.

Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Nie doszło do naruszenia praw skarżącej jako strony. GINB szczegółowo odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania nie doszło też do naruszenia art. 12 k.p.a. bowiem organy wnikliwie zbadały sprawę w każdym jej aspekcie.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiodła Spółka zaskarżając powyższe postanowienie w całości i wnosząc o uchylenie wyroku WSA z 28 lutego 2020 r. i rozpoznanie skargi na decyzję GINB z 17 października 2019 r., w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie wyroku WSA z 28 lutego 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, zasądzenie na rzecz Spółki od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

i. naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej zwanej "k.p.a.") poprzez przyjęcie za organem, na podstawie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonanej przez organ, że wyrób budowalny nie spełnia zadeklarowanej przez producenta właściwości - minimalnej grubości ścianki oraz, że Spółka wprowadziła do obrotu wyrób budowlany niezgodny z ustawą w ilości 576 sztuk, a także niedostrzeżenie zaniechania przez organ rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia wysokości kary pieniężnej;

ii. naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wobec uznania, iż organ II instancji nie zaniechał wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności wyjaśnił dlaczego i na podstawie jakich dowodów organ uznał, że w omawianej sprawie Spółka wprowadziła do obrotu wyrób budowlany niezgodny z ustawą w ilości 576 sztuk oraz, że wyrób budowlany nie spełnia zadeklarowanej właściwości - minimalnej grubości ścianki, a także wskazał z jakich względów ustalił wysokość kary pieniężnej w kwocie 22.000 zł;

iii. naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a., wobec uznania, że organ uczynił zadość obowiązkowi wnikliwego działania

w sprawie;

iv. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 215; zwana dalej "u.w.b.") wobec błędnej wykładni i przyjęcia, iż Spółka nie jest uprawniona do złożenia wniosku o przeprowadzenia badania próbki kontrolnej;

v. naruszenie art. 36j ust. 3 u.w.b. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przy miarkowaniu nałożonej na Spółkę kary pieniężnej;

vi. naruszenie art. 36b u.w.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie kary pieniężnej nałożonej na Spółkę w wysokości 22.000 zł.

Argumenty na poparcie swoich zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymała dotychczasowe stanowisko i zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać oparte na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GINB w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 22 000 zł stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Skarżąca kwestionuje to stanowisko, zarzucając przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej zarówno w zakresie przestrzegania przez organ reguł postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie. Zarzuty te ogniskują się wokół dwóch grup zagadnień. Po pierwsze wskazują na dokonanie błędnych ustaleń w zakresie nieposiadania przez wprowadzany do obrotu wyrób budowlany deklarowanej właściwości użytkowej (minimalnej grubości ścianki) oraz liczby tego wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu, jak i wykładni prawa materialnego - art. 26 ust. 1 u.w.b., prowadzącej według autora skargi kasacyjnej do pozbawienia jej prawa do czynnego działania w sprawie, w której wydane rozstrzygnięcie dotyczy bezpośrednio jej obowiązków jako producenta. Druga grupa zarzutów dotyczy niewłaściwego, zdaniem skarżącej, wymierzenia jej kary pieniężnej wynikającego również z błędnej wykładni prawa materialnego ( art. 36j ust. 3 u.w.b.) oraz niewłaściwego zastosowania tego przepisu i art. 36b - przy miarkowaniu kary pieniężnej oraz ostatecznie nałożeniu na skarżącą kary w wysokości 22 000 zł.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie można w tym zakresie zarzucić WSA dokonania wadliwej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji.

Ocenę tę należy poprzedzić przypomnieniem, że kara pieniężna została wymierzona skarżącej (producentowi wyrobu budowlanego) na podstawie art. 36j ust. 1 w zw. z art. 36 b u.w.b. Stosownie do tego drugiego przepisu producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł, zgodnie natomiast z art. 36j ust. 1 u.w.b., kary pieniężne, o których mowa w art. 36a-36h nakłada w drodze decyzji właściwy organ prowadzący postępowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA niewadliwie stwierdził, że nie doszło w prowadzonym postępowaniu administracyjnym do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz 12§1 k.p.a. w sposób wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej - zarzuty (i),(ii), (iii)

Skarżąca - w zakresie stwierdzonej niezgodności deklarowanych właściwości przedmiotowego wyrobu budowlanego (rury kanalizacyjnej) kwestionuje przede wszystkim prawidłowość badań wykonanych przez akredytowane laboratorium - I. w T., które zostały zawarte w sprawozdaniu z badań nr 90/2018 z dnia 6 listopada 2018 r. Zdaniem kasatora, zastrzeżenia Spółki co do norm badawczych zastosowanych w odniesieniu do ustalenia minimalnej grubości ścianki, wbrew twierdzeniom organu, nie zostały wyjaśnione w piśmie laboratorium z 31 stycznia 2019 r. Nieprawidłowości skarżąca upatruje w nieuwzględnieniu tzw. "niepewności pomiaru" w odniesieniu do minimalnej grubości ścianki badanej rury. Według autora skargi kasacyjnej każdy pomiar jest obarczony niepewnością pomiaru, której akredytowane laboratorium, a za nim organy nie uwzględniły. Biorąc pod uwagę, że zadeklarowana grubość ścianki to ≥ 2,7 mm, a badanie wykazało wartość 2,61 mm, według kasatora brak jest podstaw do uznania, że wyrób budowlany nie spełnia zadeklarowanej wielkości - minimalnej grubości ścianki.

W ocenie NSA wskazanych zastrzeżeń nie można podzielić.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że stosownie do podnoszonych jako uchybione przez organ:

- art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa;

- dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.);

- zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie;

- art. 107 § 1 i 3 kpa wskazują jakie elementy składowe zawiera decyzja administracyjna (§ 1) oraz jakie wymagania formalne powinna spełniać uzasadnienie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu, które przeprowadzono zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie orzeczeń wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których ustalenie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny tej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.

Należy zwrócić uwagę, że wbrew stanowisku kasatora, zarówno ze sprawozdania z badań (nr 90/2018) przeprowadzonych przez Instytut, jak dodatkowego pisma Instytutu z dnia 31 stycznia 2019 r., w którym ta placówka udzieliła odpowiedzi na zastrzeżenia i wątpliwości zgłoszone przez skarżącą, co do nieuwzględnienia średniej z pomiarów oraz tzw. niepewności pomiaru, wynika jednoznacznie, że wyrób budowlany nie spełnia zadeklarowanej wielkości - minimalnej grubości ścianki. Instytut podkreślił, że zgodnie z wymaganiami normy przedmiotowej PN-EN 1451-1:2018-02 rura deklarowana jako produkt z nią zgodny, powinna charakteryzować się określonymi cechami geometrycznymi, przy czym w normie nie postawiono wymagań dla maksymalnej grubości ścianki, natomiast parametrem ocenianym była minimalna grubość. Instytut zauważył, że każdy odcinek musi spełniać to wymaganie. Podkreślono, że stwierdzenie występowania nawet jednego miejsca, w którym ścianka cechuje się grubością mniejszą od wymaganej w normie, skutkuje niespełnieniem wymagań normy przez rurę (co jak należy zauważyć, musi być oczywiste, biorąc pod uwagę, że chodzi o rurę kanalizacyjną i ze względu na rolę jaką produkt ten ma spełniać w procesie budowlanym). W odniesieniu do tych wywodów oraz podnoszonych przez skarżącą zastrzeżeń co do nieuwzględnienia tzw. niepewności pomiaru Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że brak jest jakiejś ogólnej normy, zobowiązującej do przyjmowania przez organy administracji ww. niepewności pomiaru i na taką normę nie wskazuje w skardze kasacyjnej także skarżąca. Zdaniem NSA, ta kwestia została w sprawie dostatecznie wyjaśniona i oceniona, a odpowiedź laboratorium badawczego odnośnie do eksponowanej niepewności pomiaru (jak wskazał Instytut nie była przydatna do oceny spełnienia wymagań przez badany wyrób, ale nawet uwzględniona w tym wypadku - niepewność pomiarowa użytego do badań urządzenia tj. suwmiarki, która wynosiła 0,02 mm, w żaden sposób nie wpłynęłaby na spełnienie postawionego wymagania), nie pozostawia pola do dalszego podważania przeprowadzonych badań.

Brak jest także podstaw do postawienia WSA zarzutu, że nie dostrzegł iż organ zaniechał wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, "w szczególności" dlaczego i na podstawie jakich dowodów organ uznał, że Spółka wprowadziła do obrotu wyrób budowlany niezgodny z ustawą w ilości 576 sztuk oraz, że wyrób nie spełnia zadeklarowanej właściwości - minimalnej grubości ścianki. Odnośnie do tej argumentacji, przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że jak zgodnie wskazuje się w judykaturze zwrot "w szczególności" użyty przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej jest, ze względu na obowiązującą w postępowaniu kasacyjnym zasadę dyspozycyjności, zwrotem semantycznie pustym, albowiem NSA może brać pod uwagę tylko te deficyty orzeczenia sądu pierwszej instancji, które wyraźnie zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Natomiast odnośnie do sprecyzowanych uchybień - to nie miały one miejsca. Wbrew skardze kasacyjnej, WSA wskazał na stanowisko organu odnośnie do liczby rur kanalizacyjnych wprowadzonych do obrotu podkreślając, że zasadnie organ oparł się na pismach skarżącej oraz kopii przychodu wewnętrznego, odniósł się również do tego, że zostało wykazane naruszenie przez skarżącą prawa opisane w art. 36b u.w.b. oraz jakie przyczyny spowodowały, że nałożono karę w wysokości 22.000 zł. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że ocena Sądu nie uwzględniała, iż organ naruszył w tym względzie art. 107 § 3 k.p.a. (ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu zarzutu iii petitum skargi kasacyjnej nie wyjaśniono jak organ miał naruszyć art. 107 § 1 k.p.a. lub zasady z art. 12 § 2 k.p.a, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa procesowego w tej części). NSA potwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej do WSA decyzji wskazywało na okoliczności faktyczne i prawne, które były wzięte pod uwagę przy wymierzaniu kary i które w konsekwencji poddają się weryfikacji merytorycznej w toku kontroli sądowoadministracyjnej. Na str. 1-4 uzasadnienia decyzji GINZ z 17 października 2019 r. przedstawiono stan sprawy, natomiast na str. 8/9 zanalizowano i wyjaśniono jakie okoliczności zadecydowały o przyjęciu, że wprowadzono do obrotu całą partię wyrobu budowlanego wyprodukowanego w dniu 18 czerwca 2018 r., na str. 10 decyzji organ odniósł się natomiast do wysuwanych przez skarżącą zastrzeżeń co do przeprowadzonych przez ww. Instytut badań i sprawozdania z tych badań, które potwierdziły, że badany wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada on właściwości, które spełniałyby deklarowane przez producenta cechy (minimalną grubość ścianki).

Skarżąca nie ma więc racji, stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji organu II instancji zawierało stosowne, wymagane treścią tego przepisu k.p.a. ustalenia oraz analizy, nie naruszając tego przepisu w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Czym innym jest natomiast siła przekonywania zawartych w decyzji argumentów, ale te nie mogą być zwalczane zarzutem uchybienia przepisowi, który stawia formalne wymagania uzasadnieniu decyzji.

Wobec braku skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, stan faktyczny przyjęty w decyzji i zaakceptowany w sprawie przez WSA będzie podstawą do czynienia dalszych ocen w zakresie prawa materialnego stosowanego w sprawie. Przechodząc zatem do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, również i w tym wypadku, zarzuty te nie mogły zostać podzielone.

Pierwszym z tej kategorii zarzutów skarżąca kasacyjnie zwalcza wykładnię prawa materialnego dotyczącą art. 26 ust. 1 u.w.b. poprzez przyjęcie, że Spółka nie była uprawniona do złożenia wniosku o przeprowadzenie badania próbki kontrolnej.

W istocie Sąd pierwszej instancji analizując ten przepis, zgodnie z którym "właściwy organ może zlecić badanie pobranych próbek wyrobu budowlanego lub próbek kontrolnych akredytowanemu laboratorium, albo - w przypadku, gdy żadne laboratorium nie posiada akredytacji w zakresie kontrolowanego wyrobu budowlanego - laboratorium właściwej przedmiotowo krajowej oceny technicznej. Badanie próbki kontrolnej przeprowadza się na wniosek kontrolowanego.", podzielił interpretację tego przepisu, wynikającą z jego brzmienia i uwzględniającą definicję kontrolowanego, zawartą w u.w.b., przeprowadzoną we wcześniejszym wyroku NSA z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II GSK 852/18. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podmiotem kontrolowanym, w rozumieniu art. 26 ust. 1 u.w.b. był wyłącznie sprzedawca, u którego miała miejsce kontrola WINB, przeprowadzona w dniu 4 października 2018 r. - 5 grudnia 2018 r. Skarżąca kasacyjnie polemizuje obszernie z tym rozumieniem ww. przepisu, wskazując przede wszystkim, że strona nie ma możliwości skutecznego zakwestionowania dowodu przeprowadzonego w trakcie kontroli, w której nie uczestniczyła. Jej uwagi w tym zakresie mają przede wszystkim charakter uwag de lege ferenda, gdyż odnoszą się do postulowanego przez nią, a nie obowiązującego stanu prawnego. Przed wszystkim jednak zarówno zarzut jak i jego uzasadnienie nie mają żadnego praktycznego odniesienia do rozpoznawanej sprawy. Nie jest bowiem rzeczą sądu administracyjnego prowadzenie teoretycznych dywagacji, które nie mają znaczenia w rozstrzyganej sprawie. W tej właśnie sprawie przepis art. 26 ust. 1 u.w.b. i nie był stosowany, jeśli zaś skarżąca wnosiła o przebadanie próbek kontrolnych w sprawie zakończonej decyzją z dnia 4 lutego 2019r. LWINB (decyzja nr 5/2019) nakazująca producentowi tj. skarżącej Spółce P., wycofanie z obrotu przedmiotowego wyrobu budowlanego), to tylko w tamtej sprawie mogła ewentualnie podnosić nieprawidłowości w wykładni i zastosowaniu prawa materialnego czy procesowego. Błędy (nawet jeśli były) popełnione w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nie mogą podlegać uwzględnieniu w niniejszym postępowaniu. Z tych wszystkich przyczyn zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 u.w.b. nie został uwzględniony.

NSA nie podzielił również argumentów skargi kasacyjnej odnośnie do uchybienia prawu materialnemu w zakresie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Z przyjętego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wprowadzany przez skarżącą do obrotu wyrób budowlany nie spełniał deklarowanej przez producenta (skarżącą) właściwości użytkowej tj. minimalnej grubości ścianki. Odstępstwo od wartości deklarowanej nie było zbyt wysokie, gdyż wynosiło 3,33%, natomiast liczbę rur kanalizacyjnych wprowadzonych do obrotu uznano za znaczną (576 sztuk), uwzględniono również, że stwierdzono uprzednio (jedynie przez Lubuskiego WINB) trzy przypadki naruszenia u.w.b. przez skarżącą - w 2017 i 2018 r. Wzięto pod uwagę (jako okoliczność łagodzącą) współpracę producenta z organem I instancji. Należy zauważyć, że nie mogło być skuteczne ponowne kwestionowanie - w ramach zarzutów materialnoprawnych - tych właśnie elementów stanu faktycznego, gdyż przyjęto zgodnie w orzecznictwie, że nie jest dopuszczalne zwalczanie wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego - zarzutami w istocie kwestionującymi stan faktyczny sprawy.

Natomiast uwzględnienie ww. okoliczności (w ramach ustalania wymiaru kary) było zgodne z treścią art. 36j ust. 3 u.w.b., stosownie do którego ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. Nie można nie zauważyć, że ustawodawca operuje zwrotem "w szczególności", co oznacza, że również inne względy mogą być wzięte pod uwagę przy wymierzaniu kary. Dlatego stwierdzeniu WSA, iż oceniając wysokość nałożonej kary powinno się także uwzględnić treść art. 5 prawa budowlanego, który nakazuje, aby obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować zapewniając wymogi podstawowe, a spełnienie tych wymogów powinny gwarantować wprowadzane do użytku wyroby budowlane, nie można odmówić trafności.

Wbrew zarzutowi z pkt (v) petitum skargi kasacyjnej nie popełnił też błędu organ odwołując się w zakresie funkcji kary do prawa unijnego - art. 41 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008, który wskazuje, iż przewidziane kary - w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia - "są skuteczne, współmierne i odstraszające oraz mogą zostać zaostrzone w przypadku, gdy dany podmiot gospodarczy w przeszłości naruszył w podobny sposób przepisy niniejszego rozporządzenia". Z przepisu tego wynika też wprost, że "niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich." Z kolei art. 30 pkt 6 rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, że - bez uszczerbku dla art. 41 państwa członkowskie zapewniają prawidłowe wdrożenie systemu regulującego oznakowanie CE oraz podejmują stosowne działania w przypadku jego nie prawidłowego stosowania. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że art. 36b u.w.b., na podstawie którego producentowi wymierzono karę odwołuje się również do umieszczania oznakowania CE - na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych deklarowanych przez producenta, dlatego też skarżący błędnie twierdzi, że omawiane rozporządzenie WE nie mogło być wzięte pomocniczo przez organ pod uwagę przy wymierzaniu kary.

Konkludując, WSA oddalając skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie można więc zarzucić błędów wymienionych w skardze kasacyjnej.

Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.