II GSK 1272/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2286/18 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia niezgodności wyrobu z wymaganiami i nałożenia kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od "A." Sp. z o.o. w P. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 17 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2286/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A." Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] września 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu wyrobów nie spełniających wymagań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 §1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 84 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2017 r., poz. 1398 ze zm.), polegającego na braku - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, braku wzięcia pod uwagę zmienionego stanu faktycznego, zbadania zarówno jej zgodność z prawem, jak i celowość i słuszność rozstrzygnięcia, a w szczególności niezastosowania przepisu art. 97 ust. 4 wyżej powołanej ustawy, zgodnie z którym organ nadzoru rynku odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli podmiot gospodarczy podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowienia o którym mowa w art. 82 ust. 2,

b) art. 145 §1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 97 ust. 1 w zw. z art. 88 ustawy o systemach zgodności i nadzoru rynku, polegającego na braku - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, braku wzięcia pod uwagę zmienionego stanu faktycznego, zbadania zarówno jej zgodność z prawem, jak i celowość i słuszność rozstrzygnięcia, a w szczególności niezastosowania przepisu art. 97 ust. 4 wyżej powołanej ustawy, zgodnie z którym organ nadzoru rynku odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli podmiot gospodarczy podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowienia o którym mowa w art. 82 ust. 2,

c) art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia wyroku tj. niewskazaniu, dlaczego podzielił on stanowisko organu w zakresie nieuwzględnienia zmiany stanu faktycznego wyrażającego się w tym, że skarżąca jako podmiot gospodarczy podlegający karze przedstawiła w terminie późniejszym dowody potwierdzające wykonanie postanowienia o którym mowa w art. 82 ust. 2, przez co nie powinna zostać obciążona karą pieniężną za wprowadzenie do obrotu wyrobów niespełniających wymagań dla zabawek (wobec wykazania, że w obrocie tych zabawek już nie było).

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji I i II instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlega zatem oddaleniu.

W dwóch pierwszych zarzutach postawionych Sądowi pierwszej instancji (lit. a i b petitum skargi kasacyjnej) skarżąca kasacyjnie spółka wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - w myśl którego sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - kwestionuje prawidłowość zastosowania materialnoprawnych przepisów ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku.

Ta nieprawidłowość w konstrukcji zarzutu nie wyklucza możliwości odniesienia się do niego.

Ocena zasadności oparcia skargi kasacyjnej na rażącym naruszeniu art. 84 ust. 2 i niezastosowaniu art. 97 ust. 4 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, wymaga przypomnienia, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w prawidłowo interpretowanej normie prawnej.

Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 84 ust. 2 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, jeżeli stwierdzono, że wyrób nie spełnia wymagań, a także w przypadku, gdy stwierdzono niezgodności formalne, a strona postępowania nie przedstawiła dowodów potwierdzających usunięcie niezgodności wyrobu z wymaganiami lub usunięcie niezgodności formalnych, wycofanie wyrobu z obrotu lub użytku, zaprzestanie udostępniania wyrobu, odzyskanie wyrobu, zniszczenie wyrobu lub powiadomienie użytkowników o stwierdzonych niezgodnościach z wymaganiami, organ nadzoru rynku prowadzący postępowanie, w drodze decyzji: 1) nakazuje usunięcie niezgodności wyrobu z wymaganiami lub usunięcie niezgodności formalnych; 2) nakazuje wycofanie wyrobu z obrotu lub użytku; 3) zakazuje udostępniania wyrobu; 4) nakazuje odzyskanie wyrobu; 5) nakazuje zniszczenie wyrobu; 6) nakazuje powiadomienie konsumentów lub innych użytkowników o stwierdzonych niezgodnościach z wymaganiami, określając termin i sposób powiadomienia.

Z kolei wg art. 97 ust. 4 powołanej ustawy organ nadzoru rynku, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona kara pieniężna, lub 3) strona przedstawiła w wyznaczonym terminie dowody potwierdzające wykonanie postanowienia, o którym mowa w art. 82 ust.1.

Z treści powołanych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że zastosowanie przez organ nadzoru rynku środków określonych art. 84 ust. 2 - w tym nakazanie usunięcie niezgodności wyrobu z wymaganiami - będzie uzasadnione m.in. jeżeli stwierdzono, że wyrób nie spełnia wymagań, a strona postępowania nie przedstawiła dowodów potwierdzających usunięcie niezgodności wyrobu z wymaganiami.

Także odstąpienie, w drodze decyzji organu nadzoru rynku, od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 97 ust. 4 powołanej ustawy może mieć miejsce m.in. w razie ustalenia, że strona przedstawiła w wyznaczonym terminie dowody potwierdzające wykonanie postanowienia, o którym mowa w art. 82 ust.1.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem niezgodności nie usunięto w terminie wyznaczonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał ustalenia organu, że w dniu wydawania obu decyzji "istniała przesłanka polegająca na braku przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie niezgodności zakwestionowanych wyrobów z wymaganiami lub nieprzedstawienia dowodów na wycofanie wyrobów z obrotu", a faktury, na które powoływała się strona skarżąca - twierdząc, że niezgodności kwestionowanych wyrobów usunięto - zostały wystawione po wydaniu decyzji z 27 lipca 2018 r. i nie zostały przedstawione organowi, ponownie rozpoznającemu sprawę.

Przedstawionego stanowiska żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie podważa. Skarga kasacyjna nie zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji, że wadliwie nie dostrzegł naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących postępowanie dowodowe i zasady oceny materiału dowodowego - celem ustalenia okoliczności faktycznych w zakresie niezbędnym dla wyjaśnienia i załatwienia sprawy. W podstawach kasacyjnych nie ma też zarzutu błędnej wykładni

W niepodważonym stanie faktycznym sprawy zarzut wadliwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów art. 84 ust. 2 i 97 ust. 4 ustawy uznać należało za całkowicie chybiony.

W podstawach kasacyjnych wskazano też na naruszenie art. 97 ust. 1 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (zgodnie z którym kary pieniężne, o których mowa w art. 88-94, nakłada, w drodze decyzji, organ nadzoru rynku prowadzący postępowanie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 lub 1a lub art. 85 ust. 1) oraz art. 88 powołanej ustawy (regulującego - w trzech jednostkach redakcyjnych -działania i zaniechania zagrożone karą pieniężną oraz wysokość kar).

W treści zarzutu i w jego uzasadnieniu brak jednak wywodu, w czym przejawia się naruszenie wskazanych przepisów.

Tymczasem stosownie do przepisu art. 176 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych (ze wskazaniem konkretnych przepisów i ich jednostek redakcyjnych), jak i ich uzasadnienie. Nieprecyzyjne wskazanie przepisów - naruszenia których zarzut dotyczy - oraz brak uzasadnienia sformułowanego zarzutu kasacyjnego, a więc i argumentacji mającej wykazywać zasadność tego zarzutu, stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przejawia się bowiem w tym, że Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Za skuteczny nie mógł być też uznany zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Strona skarżąca kasacyjnie za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w istocie jedynie polemizuje ze stanowiskiem i z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, czego skutecznie uczynić nie może. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez przywołany przepis i sporządzone zostało w sposób, który umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. - co uniemożliwia jego ocenę. Podkreślenia wymaga jednak, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sprawie, w której zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r. III FSK 2029/21).

Z tych wszystkich względów podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego. Skarga kasacyjna nie mogła więc zostać uwzględniona.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Na koniec wyjaśnienia wymaga, że NSA sporządzając uzasadnienie miał na uwadze przepis art. 193 zdanie drugie, p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przytoczona regulacja szczególna uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca wyłączył odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym dał sądowi kasacyjnemu możliwość ograniczenia pisemnych motywów rozstrzygnięcia do oceny podstaw kasacyjnych - z pominięciem przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej prezentowanej w sprawie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.