II GSK 1417/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 28/19 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r., nr KOC/5206/Ru/18 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 maja 2019r., sygn. akt VI SA/Wa 28/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. B. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej też: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 25 października 2018r., nr KOC/5206/Ru/18 w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej 6 kwietnia 2018r. w W. na drodze powiatowej podczas pomiarów dwiema zalegalizowanymi przenośnymi wagami typu HAENI WL -103, czteroosiowego pojazdu (według dowodu rejestracyjnego pojazd 2 - osiowy) marki Man o dopuszczalnej masie całkowitej 32 tony, na zatwierdzonym stanowisku kontrolnym zlokalizowanym w W. przy ul. [...] stwierdzono, że pojazd ten przekracza DMC o 5,30 (t) oraz naciski na trzeciej osi napędowej o 3,90 (t) i na czwartej osi napędowej o 3,15 (t). Pojazdem tym (betoniarka) przewożono beton C30/C37. Dokumenty legalizacyjne dotyczące wag oraz stanowiska pomiarowego zostały okazane kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Kierujący nie skorzystał z prawa do powtórnego ważenia, a protokół z kontroli podpisał bez wnoszenia uwag. W ocenie organu, stwierdzone naruszenie obligowało organ do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, jak za brak zezwolenia kategorii VII, gdyż to w imieniu i na rzecz A. B. był wykonywany przejazd drogowy.

Decyzją z 17 lipca 2018r. Prezydent [...] W. (organ I instancji) nałożył na skarżącego (jako przewoźnika) karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, jak bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25 października 2018r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 8 maja 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że sprawa dotyczy odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony był ładunek podzielny w postaci betonu C30/C37.

Wskazał, że odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd wynika z art. 140aa ust. 3 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018r., poz. 1990 ze zm., dalej: "p.r.d."), zgodnie z którym karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Jak wynika natomiast z art. 140aa ust. 1 p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Pojazdem nienormatywnym jest, w świetle definicji art. 2 pkt 35a p.r.d., pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Wyjaśnił, że z art. 64 ust. 3, art. 64a-64g oraz z załącznika nr 1 do p.r.d. wynika, że ustawodawca przewidział siedem kategorii zezwoleń, natomiast w art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 p.r.d., uregulował wysokość kary pieniężnej za brak każdego z zezwoleń. W myśl lp. 7 załącznika nr 1 do p.r.d., zezwolenie kategorii VII dotyczy pojazdów nienormatywnych o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI oraz o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Zauważył, że wyjaśnienia również wymaga, że przy tego rodzaju naruszeniu, jak w niniejszej sprawie, gdy przejazd pojazdem nienormatywnym związany jest z przewozem ładunku podzielnego, naruszony został art. 64 ust. 2 p.r.d, zgodnie z którym zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Dodał, że zgodnie z art. 2 pkt 35b p.r.d., ładunkiem podzielnym jest ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody, mógł być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. W konsekwencji naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, określonego w art. 64 ust. 2 p.r.d, w świetle art. 140ab ust. 2 p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Wskazał, że ustawodawca nie przewidział odrębnej kary za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków podzielnych, lecz uregulował konstrukcję prawną polegającą na zastosowaniu kary jak za przejazd bez zezwolenia, bez sprecyzowania konkretnej kategorii zezwolenia. Podniósł, że w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania zezwolenia kategorii I i kategorii II, ponieważ zezwolenie kategorii I nie ma zastosowania do dróg krajowych, natomiast zezwolenie kategorii II, jak stanowi art. 64b ust. 1 tej ustawy, jest wydawane na przejazd nienormatywnego pojazdu wolnobieżnego, ciągnika rolniczego albo zespołu pojazdów składającego się z pojazdu wolnobieżnego lub ciągnika rolniczego i przyczepy specjalnej.

W ocenie WSA organ dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego naruszenia, jak za brak zezwolenia kategorii VII w wysokości 15.000 zł

W pierwszej kolejności podkreślił, że skarżący formułując zarzuty wobec decyzji SKO pomija niezwykle ważną okoliczność, jaką jest treść protokołu kontroli, której w istocie nie podważa. Jedynym zarzutem związanym z przedmiotowym protokołem jest nieprawidłowe procedowanie w sprawie korekty tego dokumentu w zakresie jego oznaczenia numerem. W ocenie WSA zarzut ten nie może być uznany za trafny, a w efekcie prowadzący do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, gdyż jak słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę, treść tego dokumentu odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. Protokół dotyczy samochodu poddanego kontroli i zawiera wszystkie istotne kwestie niezbędne dla potrzeb przyszłego rozstrzygnięcia organu. Został podpisany przez kierującego pojazdem bez uwag. W obecności tego kierowcy przeprowadzono stosowne pomiary. A jak wynika z treści protokołu, kierowcy zostały okazane dokumenty świadczące, że zarówno miejsce ważenia, jak i wagi użyte do pomiarów były zalegalizowane. Był on także pouczony o sposobie przeprowadzenia ważenia. Nie wnosił o powtórne ważenie. W świetle powyższego, początkowe oznaczenie protokołu kontroli nieprawidłowym numerem nie świadczy o tym, że jest to pomyłka istotna, która nie może być sprostowana. Nawet jeżeli procedowanie w kwestii sprostowania oczywistej omyłki, zawierało błędy, nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy zatem nie może prowadzić do uwzględnienia skargi.

Dalej podniósł, że w protokole kontroli zaznaczono, iż w chwili kontroli był przewożony ładunek sypki (podzielny) beton C30/C37. Ten zapis protokołu koreluje z danymi zawartymi w kwicie dostawy nr [...] znajdującym się w aktach sprawy, gdzie wpisano, że kierowca nie jest upoważniony do dodawania do mieszanki betonowej wody. W przypadku dodania wody na żądanie zamawiającego traci on gwarancję. Z treści kwitu wagowego nie wynika, że załadowano beton w stanie płynnym, o czym szeroko rozpisuje się skarżący. Niezależnie od powyższego, nie zgodził się ze stroną, że wagi typu HAENI WL 103 nie mogły być użyte do przeprowadzenia pomiarów nacisków osi oraz DMC. Z instrukcji przedmiotowej wagi nie wynika, że samochód typu betonowóz nie może być ważony za pomocą tych wag. Wskazał, że skarżący uzasadniając swoje stanowisko powołał się na pkt 4.1.2 instrukcji ważenia według którego źródłem błędu może być następująca sytuacja: Stopień nachylenia miejsca ważenia jest zbyt duży; Ciężar nie jest umieszczony na wadze pod odpowiednim kątem, w wyniku tego rezultat jest zaniżony oraz na pkt 4.1.7.: Hamulce nie były w pełni zwolnione; Mogą wystąpić dodatkowe siły i przesunięcie ładunku. Zauważył zatem, że wymienione punkty instrukcji dotyczą po pierwsze procedury ważenia na stanowisku z nieprawidłowym kątem nachylenia, co nie występuje w tej sprawie. A także nieprawidłowego zachowania kierowcy, który wbrew zaleceniom nie zwalnia całkowicie hamulca, co też nie miało miejsca w tej sprawie. Zdaniem WSA, wnioski wyprowadzone przez skarżącego nie podważają prawidłowego stanowiska organu, że ważenie przeprowadzono zgodnie z instrukcją, wagami do tego celu przeznaczonymi, stąd brak jest podstaw do zakwestionowania wyników przeprowadzonych pomiarów.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu skarżącego, że organ niepotrzebnie rozważał w decyzji kwestię zastosowania lub nie przepisu art. 140aa ust. 3 pkt.2 ustawy prawo o ruchu drogowym. Wskazał, że z uregulowania tego wynika, że postępowanie umarza się, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, iż strona nie miała wpływu lub nie godziła się na powstanie naruszenia. Z konstrukcji ww. przepisu wynika, iż to skarżący powinien udowodnić okoliczności na poparcie twierdzeń przywołanych w toku postępowania administracyjnego. Należyta staranność powinna być oceniana z uwzględnieniem podwyższonych standardów zawodowego charakteru działalności prowadzonej przez stronę. Podkreślił, że na gruncie tej sprawy skarżący wprost stwierdza, że w toku postępowania przed organem nie wskazywał okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do uznania, że nie miał wpływu na powstałe naruszenie. To nie zwalniało jednak organu od zbadania czy wystąpiły okoliczności egzoneracyjne. Słusznie zatem wypowiedział się w tej kwestii w wydanej decyzji i przeciwnie niż sugeruje to strona skarżąca świadczy to o tym, że decyzja spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej A. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 7 i 77 § 1, art.107 § 3 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 tj. z 2018.11.05, dalej:" k.p.a.") w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 października 2018r., nr KOC 5206/Ru/18, jako wydanej z rażącym naruszeniem zasad i procedur opisanych w treści instrukcji producenta wagi WL 103 użytej w dniu 6 kwietnia 2018r. podczas ważenia należącego do strony pojazdu ciężarowego typu "betoniarka" w sytuacji:

a. przyjęcia przez Sąd I instancji błędnego założenia jakoby w chwili ważenia pojazdu przewożony był w nim, ładunek sypki, co było wynikiem niewłaściwego określenia przez organ kontrolny rodzaju ładunku w treści protokołu kontroli, podczas gdy rzeczywisty ładunek stanowił beton w stanie płynnym, o czym świadczy typ pojazdu użyty do przewozu.

b. błędnej interpretacji treści instrukcji producenta wagi WL 103 w zakresie przyczyn powstawania błędów pomiarowych w odniesieniu do ładunków podlegających przemieszczaniu się w trakcie ważenia pojazdu, wyrażonych w punkach 4.1.2 i 4.1.7 wspomnianej instrukcji.

II. Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 października 2018r., nr KOC 5206/Ru/18, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania to jest: art. 7, art. 71, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U.2021.2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 października 2018r., nr KOC/5206/Ru/18 w przedmiocie kary pieniężnej, stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają przedstawionego stanowiska Sądu I instancji.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy na wstępie podkreślić, że stanowią one w istocie powtórzenie zarzutów zgłoszonych w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania szczegółowo opisane w petitum skargi kasacyjnej odnoszą się do prawidłowości oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego w tym zakresie przez organy administracji publicznej. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji w ocenie legalności zaskarżonej decyzji naruszył art. 7, art. 71, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż przyjął, że w chwili ważenia pojazdu przewożony był w nim, ładunek sypki, co było wynikiem niewłaściwego określenia przez organ kontrolny rodzaju ładunku w treści protokołu kontroli, podczas gdy rzeczywisty ładunek stanowił beton w stanie płynnym, o czym świadczy typ pojazdu użyty do przewozu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Na gruncie tej sprawy przypomnienia wymaga, że protokole kontroli zaznaczono, iż w chwili kontroli był przewożony ładunek sypki (podzielny) beton C30/C37. Zapis ten jak słusznie wskazał to Sąd I instancji koreluje z danymi zawartymi w kwicie dostawy nr [...] znajdującym się w aktach sprawy, gdzie wpisano, że kierowca nie jest upoważniony do dodawania do mieszanki betonowej wody. W przypadku dodania wody na żądanie zamawiającego traci on gwarancję. Z treści kwitu wagowego nie wynika, że załadowano beton w stanie płynnym. Ponadto skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył stanowiska WSA, iż wagi typu HAENI WL 103 nie mogły być użyte do przeprowadzenia pomiarów nacisków osi oraz DMC. Z instrukcji przedmiotowej wagi nie wynika, że samochód typu betonowóz nie może być ważony za pomocą tych wag. Skarżący uzasadniając swoje stanowisko powołał się na pkt 4.1.2 instrukcji ważenia według którego źródłem błędu może być przewidziane tam sytuacje, które jednak nie miały miejsca w tej sprawie. Tym samym wnioski wyprowadzone przez skarżącego nie podważają prawidłowego stanowiska organu, że ważenie przeprowadzono zgodnie z instrukcją, wagami do tego celu przeznaczonymi, stąd brak jest podstaw do zakwestionowania wyników przeprowadzonych pomiarów.

Naczelny Sąd Administracyjny podnosi przy tym, że organ oceniając fakty wynikające z zebranego materiału dowodowego korzysta z zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Zapatrywanie organu nie może być jednak dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom (por. A. Wiktorowska, w: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2012, s. 122). Wnioskowanie organu w niniejszej sprawie spełnia to zastrzeżenie, co potwierdzić można na podstawie uzasadnień zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Znajduje się w nich argumentacja i wyjaśnienie wnioskowania organu na podstawie zebranych dowodów, układające się w logiczną całość. To pozwoliło Sądowi I instancji wykluczyć dowolność ustaleń organu, w zakresie przewożonego towaru. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Według Sądu kasacyjnego, Sąd I instancji prawidłowo poddał kontroli zgromadzone w sprawie materiały, dochodząc do podzielanego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku, że postępowanie w sprawie doprowadziło do jednoznacznych wniosków odnośnie do przewożonego przez skarżącego towaru. Uwzględniając powyższe nie można też podzielić poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy obu instancji. Organy te dokonały niewadliwych ustaleń w zakresie stanowiącym podstawę wydania decyzji, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a jego ocena nie narusza granic swobodnej oceny dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy zrealizowały nałożony na nie obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej poprzez wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, a następnie jego pełne rozpatrzenie. Poza zakresem zainteresowania organów nie pozostała żadna okoliczność, która mogłaby stanowić o zaniechaniu podjęcia czynności zmierzających do pełnego zgromadzenia materiału dowodowego, o skutku stanowiącym o jej wadliwości. WSA w Warszawie prawidłowo w ślad za organem uznał za udowodnioną okoliczność wykonywania w chwili kontroli drogowej przewozu suchego betonu w efekcie którego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, jak bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.