II GSK 1419/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1084/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 października 2021 r. nr SKO.4163.23.2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1084/21 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 października 2021 roku Nr SKO.4163.23.2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota. Zaskarżając powyższy wyrok w całości wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w .Łodzi że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy 7, 7a § 1,8 § 1, 9 w zw. z art.61 § 2, 66 § 1 , 79a § 1 i 81 a § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów Wspólnoty i niepodjęcia wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nałożenie na Wspólnotę obowiązku bez uwzględnienia wątpliwości i rozstrzygnięcia ich na korzyść strony, prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów władzy publicznej, bez troski o to, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i braku wskazówek ze strony organu, niewszczęcie postępowania z urzędu mimo szczególnie ważnego interesu strony, która doznała szkody przez błędne działanie organu administracji wytyczającego drogę z przejęciem części nieruchomości i niewyznaczeniem nowego miejsca składowania śmieci w zamian za miejsce zabrane pod budowę drogi, niewskazaniem przesłanek zależnych od strony istotnych dla załatwienia sprawy zgodnie z jej wnioskiem i interesem, choćby przez uzupełnienie wniosku, nieuwzględnienie nasuwających się wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie związanym z nałożonym na stronę obowiązkiem przez niewykazanie innego miejsca posadowienia wiaty spełniającego wymogi składowania śmieci pozwalającego na wykonanie uchwał Gminy o segregacji śmieci, niedostrzeżenie, że miejsca takiego na nieruchomości nie ma, wadliwe odczytanie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...] wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr XV/635/19 z 16 października 2019 r. i przyjęcie, że sporna działka nr [...], na której Wspólnota wybudowała wiatę jest elementem pasa drogi publicznej, - naruszenie prawa materialnego to jest art.36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.) i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki nakazania Przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego mimo braku możliwości usytuowania wiaty w innym miejscu po usunięciu jej przez zarządcę drogi przy wytyczaniu nowej ulic,

- art. 20 pkt.1, 8 i 13 wskazanej wyżej ustawy przez nieuzasadnione przyjęcie, że Prezydent Miasta Łodzi nie naruszył swych obowiązków jako zarządcy drogi, wskazanych w art. 20 ustawy o drogach publicznych, w szczególności prawidłowego opracowywania planów [...], poprzez usunięcie obiektu - wiaty śmietnikowej wraz z elementami towarzyszącymi w postaci płyt chodnikowych, pozostającego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, doręczonego pełnomocnikowi Wspólnoty z uzasadnieniem 20 maja 2022 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżanym wyroku Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja o nałożeniu kary Jest konsekwencją dwóch niespornych okoliczności. Po pierwsze, stwierdzenia, że Wspólnota nie posiadała zezwolenia na zajęcie spornego fragmentu pasa drogowego pod wiatę śmietnikową z elementami towarzyszącymi, co potwierdza zresztą prawomocny wyrok tut. Sądu. Po drugie zaś, ustaleń organu wynikających z protokołu kontroli w terenie z 12 marca 2021 r. wskazujących, że w pasie drogowym ul. M. (dz. nr [...], Obr. [...]) na wysokości posesji o adresie [...] znajduje się, bez zezwolenia, obiekt w postaci wiaty śmietnikowej wraz z elementami towarzyszącymi, tj. płytami chodnikowymi. Podniesiono, że Sąd nie zgodził się z argumentacją Wspólnoty o naruszeniu przez Prezydenta jego obowiązków jako zarządcy drogi. Takie rozumowanie prowadzi do zadziwiającego wywodu. Zdaniem Wspólnoty, zaniechania te uniemożliwiły Wspólnocie składowanie śmieci zgodnie z obowiązującym prawem, co zmusiło Ją do usytuowania wiaty śmietnikowej na spornej działce. To zaś. Jak wynika z twierdzeń skarżącej, zwalnia Ją z odpowiedzialności za zaistniały delikt. Sąd tej argumentacji nie podziela, ponieważ Jest ona bez znaczenia z punktu widzenia oceny legalności kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji. Przypomnieć n, że ich przedmiotem jest nakazanie stronie skarżącej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego w związku z jego zajęciem przez stronę bez stosownego zezwolenia. Rozstrzygnięcia te stanowią zatem konsekwencję potwierdzenia w toku postępowania wyjaśniającego wystąpienia ustawowej przesłanki, o jakiej stanowi art. 36 u.d.p., a która dodatkowo znajduje swój wyraz w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 14 października 2020 r. oddalającym skargę na decyzję Prezydenta Miasta Łodzi odmawiającej Wspólnocie udzielenia takiego zezwolenia i została potwierdzona również przez stronę, że zarządca odmówił Jej wydania wnioskowanego zezwolenia. Okoliczność ta ma więc w stanie niniejszej sprawy charakter niesporny i w świetle ww. przepisu stanowi wystarczającą przyczynę do nakazania podmiotowi naruszającemu prawo przywrócenie zajętego bezprawnie pasa drogowego do Jego poprzedniego stanu. Podkreślono jednocześnie, że ustawodawca przewidział w art. 36 zd. 2 u.d.p. ściśle wskazane okoliczności umożliwiające uwolnienie się od konieczności przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, przy czym nie mieszczą się one w ich ramach tych, na które w skardze powołuje się strona skarżąca, wobec czego jej stanowisko w tym zakresie jest chybione i nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Na marginesie dodano, że zdaniem Sądu, choć sytuacja Wspólnoty dotycząca składowania odpadów może być niekomfortowa, to jednak nie uzasadniała podjętych przez nią z naruszeniem prawa działań. Wystarczy bowiem wskazać, że Wspólnota mogła zawrzeć porozumienie z inny podmiotem, od którego w pobliżu odbierane są odpady, aby jej mieszkańcy mogli korzystać, nawet na zasadach odpłatności, z pojemników należących do tego podmiotu, do czasu załatwienia niezbędnych formalności pozwalających na legalne usytuowanie wiaty śmietnikowej w dogodnej dla Wspólnoty lokalizacji. Tymczasem skarżąca postanowiła działać metodą faktów dokonanych, świadomie narażając się na wynikające z tego konsekwencje prawne. Podobnie obszerny wywód Sądu na temat graficznego i tekstowego załącznika Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...] wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr XV/635/19 z 16 października 2019 r., z którego wynikać ma niesprzeczność przeznaczenia działki [...], będącej przedmiotem sporu, pod zabudowę mieszkaniową, wielorodzinną i usługową z pomieszczeniem jej w obszarze jednostki planistycznej oznaczonej w planie miejscowym jako [...], czyli teren dróg publicznych, co wyklucza przyjęcie, że nie jest ona w pasie drogowym. Sąd nie odwołuje się do biegłych, pomija także oczywisty ogląd planu, który wskazuje, że opis działki [...] jest przynajmniej inny, niż pozostałych. . WSA w oderwaniu od materiału sprawy, licznych wystąpień Wspólnoty o uregulowanie skutków działalności Prezydenta działającego jako zarządca dróg, w wyniku której wytyczenie nowej drogi pozbawiło Wspólnotę miejsca na śmietnik, gdy jedynym okazało się na miejscu, które organ traktuje jako pas drogi, choć nim nie jest, a gdyby nawet był - prawo zezwala na podjęcie decyzji lokalizacyjnych, wszak z tej możliwości organ nie chciał skorzystać. Wskazano, że sprawa nabiera wymiaru symbolicznego. Oto u jej początków możliwe byłoby zastosowanie trybu działania organu z urzędu, przewidzianego w art., 61 § 2 k.p.a. i pozwalającego przy braku lub wadliwości wniosku wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony i załatwić jej sprawę, gdy ma ona szczególnie ważny Interes. Wskazał na znaczenie jego oceny WSA w Bydgoszczy w wyroku z 12 lipca 2017 r.(ll SA/Bd 460/17)

Jak podniesiono, pojęcie szczególnie ważnego interesu strony oznacza podwójnie kwalifikowany interes strony, tj. nie tylko ważny, ale szczególnie ważny interes strony, co wymaga starannej i wnikliwej oceny przez organ wszczynający postępowanie z urzędu" Jak się wydaje trwająca wiele lat sprawa wiaty śmietnikowej może mieścić się w tej kategorii, przy założeniu, że organ chciałby sprawę załatwić zgodnie z pełnym katalogiem przepisów ogólnych części wstępnej k.p.a. Zdawałoby się to zgodne z art.7, 7a § 1,8 § 1, 9 w zw. z art.64 § 2, 66 § 1 , 79a § 1 i 81 a § 1 k.p.a

Wskazano jednocześnie, że stronie może się wydawać na przykładzie sprawy niniejszej, że cytowane przepisy w istocie są zbędne - organowi bowiem dużo łatwiej jest pouczać stronę, zakładać, że działa złośliwie i "intencjonalnie", gdy tymczasem obraz staranności organu, wyznaczony przez prawo zmienia się w obraz niestaranności i lekceważenia słusznego interesu strony, ale i ustawowego nakazu budowania zaufania do władzy publicznej, z kierowaniem się organu zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Niezbędne jest jednocześnie precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Wskazać należy, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy wskazać, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z kolei, zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17).

Z powyższych wskazań wynika, że niezbędnym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzucono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że w wyniku naruszenia art.7, 7a § 1,8 § 1, 9 w zw. z art.61 § 2, 66 § 1, 79a § 1 i 81 a § 1 k.p.a i błędnie zaakceptował ustalenia organów, że sporna działka nr [...], na której Wspólnota wybudowała wiatę jest elementem pasa drogi publicznej. Zarzut ten nie jest zasadny. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, W stanie faktycznym niniejszej sprawy jest rzeczą bezsporną, że strona skarżąca sytuując obiekt w postaci wiaty śmietnikowej z elementami towarzyszącymi w pasie drogowym na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. M., na wysokości posesji zlokalizowanej w Ł. przy ul. K. [...], nie posiadała wymaganego na ten cel zezwolenia zarządcy drogi, o jakim mowa w przytoczonym wyżej przepisie. Z akt postępowania jednoznacznie bowiem wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa złożyła wniosek w tej sprawie, jednak został on rozpatrzony przez zarządcę drogi odmownie decyzją z 3 stycznia 2020 r., a po wniesieniu przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy decyzją z 24 marca 2020 r. nr SKO.4163.2.2020. Na decyzję organu odwoławczego Wspólnota złożyła następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 14 października 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 436/20 skargę tę oddalił. Biorąc pod uwagę, że ww. wyrok jest prawomocny, rozpoznając niniejszą sprawę orzekający w niej skład był zobligowany wziąć pod uwagę treść art. 153 p.p.s.a, zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nie ulega wątpliwości, że okoliczności stanu faktycznego sprawy rozpoznawanej przez Sąd i zakończonej prawomocnym wyrokiem z 14 października 2020 r., jak również stan prawny, nie uległy zmianie w stosunku do analizowanego obecnie przypadku. W tej sytuacji skład orzekający był zobligowany uwzględnić ustalenia Sądu poczynione w ww. orzeczeniu, w tym przede wszystkim fakt, że jego następstwem było przesądzenie o nielegitymowaniu się przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w Ł. zezwoleniem na zajęcie, na wysokości jej posesji, fragmentu pasa drogowego ul. M. Wobec tej konstatacji za w pełni zasadne pod względem prawnym i faktycznym należy uznać wydanie przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji z 16 lipca 2021 r. nr 4018.1.0001.2.2021 nakładającej na Wspólnotę obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej ul. M. (dz. nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji o adresie K. [...], poprzez usunięcie obiektu – wiaty śmietnikowej wraz z elementami towarzyszącymi w postaci płyt chodnikowych, pozostającego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, w terminie 90 dni od dnia doręczenia decyzji.

Bezzasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.

Jak wskazywał już Sąd I instancji w art. 36 u.d.p. ustawodawca zawarł sformułowanie, z którego wynika, iż w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi organ ten "orzeka, w drodze decyzji administracyjnej," o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Świadczy to jednoznacznie o związanym charakterze decyzji o nałożeniu ww. obowiązku na podmiot działający bez stosownego zezwolenia, jeśli tylko ta okoliczność faktycznie wystąpiła. Na organie ciąży więc prawny nakaz wydania decyzji w tym przedmiocie, o ile nie stoi temu na przeszkodzie wystąpienie przesłanki negatywnej wskazanej w zdaniu 2 cytowanego wcześniej art. 36 u.d.p. a taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Za powyższą nie mogą być uznane twierdzenia Wspólnoty o braku możliwości usytuowania wiaty w innym miejscu po usunięciu jej przez zarządcę drogi przy wytyczaniu nowej ulicy. Jednocześnie kwestie naruszenia obowiązków zarządcy drogi wskazanych w art.20 u.d.p nie mają wpływu na stosowanie przepisów normujących konsekwencje bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.