II GSK 1442/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Krowodrza skargi kasacyjnej Szpitala Powiatowego w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1150/22 w sprawie ze skargi Szpitala Powiatowego w C. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Szpitala Powiatowego w C. na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1150/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy przy udziale Prokuratura Prokuratury Rejonowej Kraków – Krowodrza, oddalił skargę Szpitala Powiatowego w C. (strona, strona skarżąca, szpital) na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie choroby zawodowej.

Z uzasadnienia powyższego wyroku wynikają następujące ustalenia faktyczne.

Decyzją z [...] marca 2022 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. stwierdził u D. D. (uczestniczka) chorobę zawodową wymienioną w poz. 26 wykazu chorób zawodowych (choroba zakaźna lub pasożytnicza albo ich następstwa). W uzasadnieniu organ wskazał, że uczestniczka od marca 2020 r. pracowała w warunkach narażenia na czynnik biologiczny - wirus SARS-CoV-2. Uczestniczka jest zatrudniona w Szpitalu Powiatowym w C. na stanowisku pielęgniarki na Oddziale Rehabilitacji Neurologicznej, a w okresach: od 1 listopada do 4 grudnia 2020 r. oraz od 2 marca do 30 czerwca 2021 r. – na Oddziale Covidowym. Do jej obowiązków należało wykonywanie czynności związanych z utrzymaniem higieny chorego, wykonywanie czynności diagnostycznych, prowadzenie dokumentacji, podawanie leków i pomaganie lekarzowi, m.in. w wykonywaniu specjalistycznych badań. Uczestniczka w miejscu pracy miała kontakt z pacjentami zakażonymi wirusem SARS-CoV-2. W wyniku przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego ustalono, że aktywne zakażenie wirusem SARS-CoV-2 zostało potwierdzone testem PCR wykonanym 1 grudnia 2020 r., wynik dodatni z 1 grudnia 2020 r. Opisane wyżej warunki pracy stwarzały ryzyko powstania choroby zawodowej. Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w Krakowie orzeczeniem z [...] grudnia 2021 r. rozpoznał u uczestniczki chorobę zawodową wymienioną w poz. 26 wykazu chorób zawodowych (choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa), określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Wydanie tego orzeczenia poprzedziło przeprowadzenie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, podczas którego przeprowadzono odpowiednie badania, zapoznano się z dostarczoną dokumentacją medyczna i dokonano oceny narażenia zawodowego. Na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz oceny narażenia zawodowego na czynnik biologiczny - wirus SARS-COV-2, organ stwierdził u uczestniczki chorobę zawodową wymienioną w poz. 26 chorób zawodowych.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2022 r., zwrócił się do jednostki orzeczniczej z prośbą o doprecyzowanie rozpoznanej jednostki chorobowej oraz wyjaśnienie czy rozpoznanie - przebyte zakażenie wywołane wirusem SARS-CoV-2 jest tożsame z rozpoznaniem choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2 tj. COVID-19 i może być uznane za chorobę, która jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych w pozycji 26. Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w Krakowie poinformował, że w wyniku przeprowadzonego postępowania diagnostyczno-orzeczniczego rozpoznano u uczestniczki chorobę zawodową wymienioną w poz. 26 wykazu chorób zawodowych (COVID-19), powstałą w wyniku przebytego zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Wskazano też, że z uwagi na wyniki wykonanych badań, dostarczoną dokumentację medyczną i potencjalne narażenie zawodowe istnieje związek przyczynowo-skutkowy między rozpoznaniem choroby, a warunkami pracy, co dało podstawę do rozpoznania u uczestniczki choroby zawodowej. Tym samym potwierdzono rozpoznanie choroby zakaźnej pod postacią COVID-19 powstałą w wyniku przebytego przez uczestniczkę zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Zdaniem organu, z uwagi na wykonywanie czynności, jak również kontakt z innymi pracownikami, uczestniczka była narażona na duże ryzyko zakażenia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd Wojewódzki uznał za słuszne przyjęcie przez organy inspekcji sanitarnej, że u uczestniczki wystąpiła choroba zawodowa, która została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. WSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (k.p.). Zgodnie z art. 235(1) k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Z chorobą zawodową mamy więc do czynienia, gdy zostaną spełnione następujące dwie przesłanki: występowanie schorzenia odpowiadającego schorzeniu zamieszczonemu w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a czynnikami szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej zostało uregulowane w rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, a po jego przeprowadzeniu, właściwy lekarz – w oparciu o badania lekarskie i pomocnicze oraz dokumentację medyczna pracownika - wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania. Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej państwowy powiatowy inspektor sanitarny wydaje na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W rozpoznawanej sprawie u uczestniczki w orzeczeniu lekarskim Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie rozpoznano istnienie choroby zawodowej - choroby zakaźnej - zakażenie wirusem SARS-CoV-2, wymienionej w pozycji 26 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Uczestniczka pracowała w narażeniu na powstanie tego typu choroby zakaźnej, co wynika z karty oceny narażenia zawodowego znajdującej się w aktach sprawy. Była zatrudniona na stanowisku pielęgniarki i dodatkowo pracowała na oddziale Covidowym. Z uwagi na charakter pracy niewątpliwie mogło dojść do zakażenia. Bezsporne jest więc zdaniem Sądu, wystąpienie u uczestniczki postępowania choroby stanowiącej, zgodnie z wykazem zawartym w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych, chorobę zawodową – chorobę zakaźną spowodowaną wirusem SARS-CoV-2, oraz wykonywanie pracy w narażeniu zawodowym, gdyż czynnik szkodliwy dla zdrowia wirus SARS-CoV-2 występował w jej środowisku pracy. Zdaniem WSA, zarzut skarżącego szpitala, iż uczestniczka wirusem SARS-CoV-2 mogła zarazić się również poza miejscem pracy, nie jest uzasadniony. Istotne jest bowiem wysokie prawdopodobieństwo, że określone warunki występujące w środowisku pracy doprowadziły do powstania choroby zawodowej – choroby zakaźnej spowodowanej wirusem SARS-CoV-2 – u uczestniczki postępowania. Fakt, że mogła się ona zarazić tymże wirusem poza miejscem pracy nie obala domniemania, że do powstania choroby zakaźnej doszło właśnie na skutek przebywania w środowisku pracy, gdzie tenże wirus występował. Niewątpliwie jest bowiem w niniejszej sprawie, że uczestniczka postepowania pracowała w warunkach narażenia na powstanie choroby zawodowej – choroby zakaźnej, która została wywołana przez wirus SARS-CoV-2.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 235(1) w zw. z art. 235(2) k.p. w zw. z wykazem chorób zawodowych (poz. 26) oraz uznanie COVID-19 za chorobę zawodową, podczas gdy nie zachodzi ani jednoznaczny związek przyczynowo-skutkowy z wystąpieniem u uczestniczki COVID-19 a jej pracą na Oddziale Chorób Wewnętrznych i Oddziale Covidowym, ani też ustawodawca nie przesądził w żadnym akcie prawnym o takiej kwalifikacji wirusa SARS- Cov-2 wywołującego COVID-19, tym bardziej, że brak w wykazie chorób zawodowych zakwalifikowania COVID-19 do chorób zawodowych, a biorąc pod uwagę, że koronawirus miał "charakter precedensowy" (wystąpienie stanu pandemii ogólnoświatowej nie jest zjawiskiem powszechnym), sklasyfikowanie tej jako "choroby zakaźnej" w rozumieniu ww. poz. 26 wykazu jest nadinterpretacją definicji choroby zakaźnej, biorąc pod uwagę skalę i wielość zakażeń (nie tylko wśród grupy osób wykonujących zawody medyczne) oraz to, że ustawodawca nie zmienił treści wykazu poprzez dodanie osobnej kategorii choroby zawodowej (COVID-19), tym samym przesądzając, że nie stanowi ona choroby zawodowej;

2. naruszenie przepisów proceduralnych poprzez niezastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., pomimo że z materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że pracodawca podjął wszystkie prawem dopuszczalne i wymagane działania celem zapobieżenia rozprzestrzenianiu się wirusa poprzez przestrzeganie przepisów BHP, zapewnienie środków ochrony osobistej, zakup i instalację sprzętu mającego na celu dezynfekcję pomieszczeń, przeszkolenie pracowników wraz z poinformowaniem ich o ryzykach związanych z epidemią oraz zaleceniami rządowymi oraz WHO, minimalizując ryzyko wystąpienia choroby (przy sumiennym przestrzeganiu przez pracowników zaleceń) do absolutnego minimum, przy założeniu, że do zakażenia mogło dojść poza obiektem Szpitala Powiatowego w każdym miejscu i czasie, a pracodawca, jakim jest Szpital Powiatowy, nie miał prawa ani możliwości kontroli, czy pracownicy przestrzegają zaleceń również w warunkach domowych, transporcie publicznym, oraz każdym innym miejscu, w którym pracownicy przebywali w czasie wolnym od pracy; ponadto nie zostało ustalone, kiedy mogło dojść do zakażenia w związku z faktem, iż wirus mógł rozwijać się przez kilka dni bezobjawowo, co nie daje podstaw do jednoznacznego uznania, że do zakażenia doszło podczas wykonywania obowiązków pracowniczych, gdyż wirusem uczestniczka mogła zarazić się w każdym innym miejscu, "co powinno doprowadzić do wniosku, że brak jest przesłanek do uznania COVID-19 za chorobę zawodową".

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów administracji obu instancji, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna – jako oparta na wadliwe skonstruowanych i bezzasadnych podstawach – podlegała oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Po pierwsze, stwierdzono oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia art. 235 (1) w zw. z art. 235(2) k.p. w zw. z poz. 26 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

Niezależnie od kategorialnej konfuzji form naruszenia prawa materialnego (błędnej wykładni i wadliwego zastosowania), skutkującej powstaniem podstawy do formalnego oddalenia podniesionego zarzutu kasacyjnego, bez przeprowadzenia oceny jego zasadności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że weryfikacyjna interpretacja pojęcia choroby zawodowej w rozumieniu art. 235(1) k.p. w zakresie, w jakim za chorobę zawodową uznano chorobę zakaźną wywołaną przez koronawirusa SARS-CoV-2, jest w pełni prawidłowa. Formalne zaliczenie tego rodzaju choroby zakaźnej (zwanej "COVID-19") do katalogu chorób zawodowych odbyło się na podstawie poz. 26 załącznika do ww. rozporządzenia (uznaje on ogólnie za choroby zawodowe "choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa") w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 325 ze zm.), z uwzględnieniem art. 2 pkt. 2-3 i 32 ww. ustawy. Treść powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości uznania choroby wywoływanej przez szczególny rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego (wirusa SARS-CoV-2) za chorobę zakaźną, co z kolei przesądza o spełnieniu pierwszego (formalnego) warunku możliwości stwierdzenia u danej osoby, u której wystąpiła tego rodzaju choroba zakaźna albo jej następstwa, choroby zawodowej. Dodatkowo należy sięgnąć do przepisów wydanego na podstawie art. 222(1) § 3 k.p. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz.U. Nr 81, poz. 716 ze zm.), które w cz. II załącznika nr 1, określającego klasyfikację i wykaz szkodliwych czynników biologicznych (§ 2 ust. 2), uznaje koronawirusa zespołu ostrej niewydolności oddechowej (wirus SARS) oraz koronawirusa zespołu ostrej niewydolności oddechowej 2 (wirus SARS-CoV-2) za szkodliwe czynniki biologiczne dla zdrowia w środowisku pracy, zaliczając je do grupy 3. zagrożenia (jako mogące wywoływać u ludzi ciężkie choroby, niebezpieczne dla pracowników i których rozprzestrzenienie ich w populacji ludzkiej jest bardzo prawdopodobne).

Odrębną kwestią jest natomiast wykazanie spełnienia kolejnego warunku, o którym mowa w art. 235(1) k.p., to jest stwierdzenia (bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem), że wystąpienie powyższej choroby (albo jej następstw) pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z narażeniem zawodowym (działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy). W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera jednak prawidłowo skonstruowanych i skonkretyzowanych zarzutów (treść opisowa zarzutu nr 2, bez wskazania odpowiednich przepisów z zakresu normy dopełnienia, nie jest wystarczająca), podważających ocenę legalnościową ustalenia stanu faktycznego sprawy (m.in. w zakresie prawidłowości uznania, że kontrolowane organy zgodnie z prawem stwierdziły, że w świetle całokształtu zebranego materiału dowodowego stwierdzona u uczestniczki postępowania choroba zawodowa albo jej następstwa pozostają w związku przyczynowym z działaniem szkodliwego dla zdrowia czynnika biologicznego w postaci wirusa SARS-CoV-2 występującego w środowisku pracy). W związku z powyższym, zgodnie z zasadą związania zarzutami kasacyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać weryfikacji zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Nieporozumieniem jest z kolei przywołanie w analizowanej podstawie kasacyjnej przepisu art. 235(2) k.p. Przepis ten stanowi, że rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Autor skargi kasacyjnej nie zauważył jednak, że pod poz. 26 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych nie wyznaczono okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, gdyż takiego okresu "nie można określić". Ponadto z ustalonego stanu faktycznego sprawy nie wynika, że rozpoznanie u uczestniczki postępowania udokumentowanych objawów spornej choroby zakaźnej nastąpiło już po zakończeniu pracy w narażeniu zawodowym.

Po drugie, formalnemu oddaleniu podlega zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przywołanie jako samodzielnego przedmiotu zarzutu kasacyjnego tzw. przepisów konsekwencyjnych, wchodzących w skład sądowoadministracyjnej normy odniesienia i regulujących podstawy orzekania sądu administracyjnego, bez powiązania ich z odpowiednimi fragmentami normy dopełnienia, jest oczywiście wadliwe, skutkując brakiem kompletnego substratu kontrolnego i zaniechaniem oceny merytorycznej twierdzeń zawartych w części opisowej tego rodzaju zarzutu.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.