II GSK 1570/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 373/18 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 5 grudnia 2017 r. nr L.dz. DPP/WPO/476/83/12/2016/2017/JP w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.M. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 9 lutego 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 373/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.M. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 5 grudnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z 1 sierpnia 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej "KNF") wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na P.M. (dalej "skarżący") kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1639 ze zm.; dalej "ustawa o ofercie") w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 615; dalej "ustawa zmieniająca"), za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie, przez spółkę R. S.A. w R. (dalej "spółka" lub "emitent") w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji prezesa zarządu tej spółki.

Decyzją z 8 listopada 2016 r. KNF nałożyła na skarżącego karę pieniężną w wysokości 85 000 zł wobec stwierdzenia rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie przez spółkę – w okresie pełnienia funkcji prezesa zarządu tej spółki.

KNF – po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – decyzją z 5 grudnia 2017 r. – utrzymała w mocy własną decyzję z 8 listopada 2016 r.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że zarząd spółki w osobach: P.M. – Prezes Zarządu, J.D. – wiceprezes oraz E.K. i M.M. – przyjął 16 października 2013 r. uchwałę nr 111, w której m.in. utworzył - na dzień 30 września 2013 r.:

- odpis aktualizujący wartość należności w kwocie 78 075 895,90 zł z tytułu utraty kontroli nad spółką E. S.A. w upadłości likwidacyjnej;

- odpis aktualizujący wartość należności w kwocie 15 728 735,83 zł z tytułu pożyczki od spółki H. S.A. w upadłości likwidacyjnej;

- odpis na aktywa dotyczące B. (w związku z umową sprzedaży udziałów, przelewu praw i przejęcia obowiązków zawartą ze spółką O. Ltd.) na sumę 16 176 000 zł.

W uchwale wskazano, że utworzenie powyższych odpisów należy dokonać na dzień 30 września 2013 r. Informacja o ww. uchwale nie została przekazana do publicznej wiadomości.

W dniu 14 listopada 2013 r. (godz.17.36) spółka opublikowała skonsolidowany raport kwartalny za III kwartał 2013 r., zawierający śródroczne skrócone skonsolidowane sprawozdanie finansowe za III kwartał 2013 r. oraz śródroczne skrócone sprawozdanie finansowe za III kwartał 2013 r., z których wynikało, że za III kwartał 2013 r. poniosła stratę netto w wysokości 137 848 tys. zł (na poziomie jednostkowym) i stratę netto w wysokości 132 422 tys. zł (na poziomie skonsolidowanym).

Z analizy raportu za III kwartał 2013 r. spółki wynikało, iż na wysokość osiągniętej straty największy wpływ miał wzrost kosztów finansowych, z 8 113 000 zł wykazanych za 6 miesięcy 2013 r. do 122 040 000 zł wykazanych za 9 miesięcy 2013 r. (sprawozdanie skonsolidowane) oraz z 7 908 000 zł wykazanych za 6 miesięcy 2013 r. do 121 772 000 zł wykazanych za 9 miesięcy 2013 r. (sprawozdanie jednostkowe). Jak wynika z not objaśniających do ww. sprawozdań finansowych za III kwartał 2013 r., na koszty finansowe okresu decydujący wpływ miało m.in. utworzenie odpisu aktualizującego od spółek w procesie upadłości układowych: E. oraz H. w łącznej kwocie 93 805 000 zł oraz odpis aktualizujący wartość inwestycji w spółce B. w kwocie 16 176 000. zł (Nota 12.1 "Przychody ze sprzedaży, koszty sprzedaży, przychody i koszty operacyjne oraz finansowe", Nota 11.1 "Przychody ze sprzedaży, koszty sprzedaży, przychody i koszty operacyjne oraz finansowe"). Na wysokość poniesionej straty (zarówno na poziomie jednostkowym, jak i skonsolidowanym) miały zatem wpływ odpisy aktualizujące dokonane na podstawie uchwały spółki nr 111/2013.

Według KNF dokonanie odpisów w wysokości ponad 109 mln zł spowodowało, iż wyniki finansowe spółki z osiągniętego za I półrocze 2013 r. zysku netto w wysokości 2 458 tys. zł (na poziomie jednostkowym) i zysku netto w wysokości 7 464 tys. zł (na poziomie skonsolidowanym) spadły w III kwartale 2013 r. do 137 848 tys. zł straty netto (na poziomie jednostkowym) i 132 422 tys. zł straty netto (na poziomie skonsolidowanym). Informacja o konieczności dokonania odpisów, które znacząco wpłynęły na wyniki finansowe za III kwartał 2013 r., była informacją istotną dla uczestników rynku kapitałowego, gdyż do dnia publikacji raportów za III kwartał 2013 r. pozostawali w nieświadomości odnośnie do znaczącego spadku wyniku finansowego, mimo że od dnia podjęcia przez zarząd spółki uchwały o konieczności dokonania odpisów, tj. od dnia 16 października 2013 r., zarząd – w tym strona – miał świadomość, iż konieczność dokonania odpisów znacząco wpłynie na wyniki finansowe spółki. Inwestorzy, nie mając dostępu do kluczowych informacji dotyczących sytuacji finansowej spółki, mogli podejmować decyzje inwestycyjne w oderwaniu od wiedzy o aktualnej jej sytuacji finansowej. Zdaniem Komisji, taka sytuacja jest fundamentalnie sprzeczna z najważniejszymi regułami rynku kapitałowego, przede wszystkim z zasadą transparentności i stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu na rynku regulowanym i dla środków finansowych zaangażowanych przez jego uczestników w akcje spółki.

Organ ustalił, że w czasie kiedy doszło do opisanego naruszenia, zgodnie z podziałem obowiązków wynikających z uchwały nr 75/2013 zarządu spółki z dnia 7 sierpnia 2013 r., strona pełniła funkcję Prezesa Zarządu, a jednocześnie Dyrektora Generalnego, któremu podlegały następujące jednostki organizacyjne: Podpion Dyrektora Biura Projektowo-Konstrukcyjnego, Podpion Dyrektora Kontroli Jakości, Podpion Dyrektora ds. Zakupów, Podpion Dyrektora ds. Realizacji Projektu Opole, Biuro Zarządu, Biuro Zarządzania Personelem, Dział BHP, Biuro Marketingu, Biuro Zarządzania Ryzykiem, Sekcja Administracji i Usług, Ochrona Zakładu i OC oraz Pełnomocnik Zintegrowanego Systemu Zarządzania. Podział obowiązków pomiędzy poszczególnych członków Zarządu Spółki wskazywał, że do zadań strony należał bezpośredni nadzór nad przekazywaniem informacji w formie raportów bieżących i okresowych oraz innych informacji przewidzianych prawem, które to obowiązki należały do Biura Zarządu podlegającemu Prezesowi Zarządu.

KNF podkreśliła, że z racji zajmowanego stanowiska strona brała udział w podjęciu 16 października 2013 r. uchwały zarządu spółki nr 111/2013, w której wskazano na konieczność dokonania odpisów na dzień 30 września 2013 r. Strona brała również udział w podjęciu uchwały zarządu nr 116/2013 z 14 listopada 2013 r. dotyczącej przyjęcia i zatwierdzenia do publikacji Skonsolidowanego Raportu Kwartalnego za 9 miesięcy 2013 r. zawierającego skonsolidowane sprawozdanie finansowe Grupy Kapitałowej i sprawozdanie finansowe spółki.

Komisja wskazała również, że zaniedbane przez zarząd spółki obowiązki informacyjne, związane z przekazywaniem informacji poufnych, należą do podstawowych obowiązków emitentów. Transparentność spółek publicznych polega na tym, by wszyscy uczestnicy rynku kapitałowego mieli równy dostęp do istotnych informacji dotyczących tych spółek. Uczestnicy rynku powinni być na bieżąco informowani o istotnych wydarzeniach w spółkach publicznych, by móc na bieżąco dokonywać racjonalnych decyzji w oparciu m.in. o te informacje.

KNF podkreśliła, że zarząd spółki, w tym strona, dysponował wszystkimi informacjami umożliwiającymi prawidłowe wypełnienie obowiązków informacyjnych, gdyż sam podjął uchwałę o konieczności dokonania odpisów w wysokości 109 mln zł na koniec III kwartału 2013 r., zaś w szczególności strona – jako Dyrektor Generalny, miała świadomość w jakim stopniu dokonane odpisy wpłyną na pogorszenie wyników finansowych spółki.

W konsekwencji bycia prezesem zarządu spółki, skarżący ponosi odpowiedzialność za brak przekazania KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji poufnej o konieczności dokonania odpisów, które miały znaczący wpływ na wysokość osiągniętej straty za III kwartał 2013 r., przy czym informacja była precyzyjna, dotyczyła bezpośrednio spółki, nie została przekazana do publicznej wiadomości, gdy po takim przekazaniu mogłaby w istotny sposób wpłynąć na cenę instrumentów finansowych (cenotwórczość).

Komisja uznała naruszenie za rażące, gdyż miało ono istotny wpływ na jakość realizowanych przez Spółkę obowiązków informacyjnych. Wskazała, że waga nieprzekazanej do publicznej wiadomości informacji jest znaczna, a tym samym prawo do informacji inwestorów i akcjonariuszy spółki publicznej jest w istotny sposób naruszone. Zdaniem KNF, zarząd – w tym skarżący – miał świadomość, że konieczność dokonania odpisów znacząco wpłynie na wyniki finansowe Spółki. Inwestorzy, nie mając dostępu do kluczowych informacji dotyczących sytuacji finansowej spółki, mogli podejmować decyzje inwestycyjne w oderwaniu od wiedzy o aktualnej sytuacji finansowej spółki. Komisja stwierdziła, że taka sytuacja jest fundamentalnie sprzeczna z najważniejszymi regułami rynku kapitałowego, przede wszystkim z zasadą transparentności i stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu na rynku regulowanym i dla środków finansowych zaangażowanych przez jego uczestników w akcje Spółki.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że brak wykonania obowiązku informacyjnego, czyli jego przekazania przez spółkę Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości, zdeterminowało skutek w postaci rażącego charakteru naruszenia obowiązków informacyjnych, określonych w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. Odmienna interpretacja byłaby nielogiczna, skoro omawiana informacja wskazywała na znaczące pogorszenie wyniku finansowego spółki w krótkim przedziale czasu. Informacja o niebagatelnej kwocie odpisów w wysokości ponad 109 mln zł została zatem zignorowana mimo, że wpłynęła na wynik finansowy spółki za III kwartał 2013 r. w sposób znaczący. Wyniki finansowe spółki z osiągniętego zysku netto za I półrocze 2013 r. spadły znacząco w III kwartale 2013 i informacja ta nie została przekazana we właściwym trybie uczestnikom rynku kapitałowego.

W konsekwencji, za prawidłową WSA uznał ocenę organu, że pogorszenie wyników finansowych spółki za III kwartał 2013 r. znalazło swoje odbicie w reakcjach jej akcjonariuszy, skoro kurs zamknięcia akcji spółki 15 listopada 2013 r. (tj. w pierwszym dniu po publikacji raportu za III kwartał 2013 r.) spadł w porównaniu z kursem zamknięcia akcji spółki w dniu 14 listopada 2013 r. z 6,5 zł do 6,18 zł za jedną akcję spółki, tj. o 4,92%.

Powyższa ocena została potwierdzona także przez Naczelny Sad Administracyjny, który w wyroku z 17 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 1964/18, wydanym w sprawie ze skargi R. S.A. z siedzibą w R., podzielił prawidłowość ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie ocenie podlegała informacja o konieczności dokonania odpisów i ich "łączny" wpływ na wysokość osiągniętej straty, nie zaś ocena "istotności" odpisów dotyczących wierzytelności wobec jednej ze spółek.

NSA uznał za prawidłowe stanowisko KNF, że podjęcie uchwały nr 111/2013 (utworzenie odpisów aktualizujących wartość należności, w tym należności wobec P. na łączną kwotę ok. 93 805 tys. zł) stanowiło informację cenotwórczą, która mogła zostać uwzględniona przez racjonalnie działającego inwestora. Także fakt utworzenia odpisów aktualizujących należności od spółki P. w ocenie samej spółki znacząco wpłynął na wzrost kosztów finansowych za III kwartał 2013 r., a w konsekwencji przyczynił się do odnotowania przez spółkę strat na poziomie jednostkowym w wysokości 137 848 tys. zł oraz na poziomie skonsolidowanym 132 422 tys. zł.

Sąd podzielił stanowisko organu co do oceny raportu analitycznego D. z 6 grudnia 2012 r. oraz sformułowanych w nim tez jako opinii, czy też prognozy, o subiektywnym charakterze co do przyszłej ceny akcji spółki w oparciu o ogólnie dostępne informacje. Stanowiła pewne przewidywanie, ale nie stanowiła pewności co do braku odzyskania należności od dłużników.

Według WSA utworzenie odpisów aktualizujących na kwotę 109,98 mln zł było informacją istotną dla inwestorów, pozwalającą im przewidzieć, iż w sytuacji braku jakichkolwiek zysków nadzwyczajnych, nastąpi przełamanie dotychczasowego trendu i spółka zamiast odnotowywać zyski, zaprezentuje w sprawozdaniu po III kwartałach 2013 r. stratę. Innymi słowy, informacja o utworzeniu odpisów aktualizujących w kwocie ponad 109,98 mln zł wskazywała na znaczące pogorszenie wyniku finansowego spółki. Tym bardziej, że po publikacji sprawozdania finansowego za III kwartały 2013 r. - 14 listopada 2013 r. w godzinach posesyjnych, kurs zamknięcia 15 listopada 2013 r (tj. w pierwszym dniu po publikacji raportu za III kwartał 2013 r.) spadł w porównaniu z kursem zamknięcia akcji spółki w dniu 14 listopada 201.3 r. z 6,5 zł do 6,18 zł za jedną akcję spółki. Dlatego też ww. informacja powinna zostać przekazana do publicznej wiadomości w trybie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie.

Zdaniem WSA, wszystkie te okoliczności KNF powiązała logicznie z reakcjami akcjonariuszy 15 listopada 2013 r. ze skutkami zaistniałej na rynku nierównowagi informacyjnej. Do dnia podjęcia uchwały nr 111/2013, informacja na temat ewentualnej straty z tytułu utraty wartości wierzytelności wobec spółki P. miała charakter przyszły i niepewny. Dopiero podjęcie ww. uchwały przez spółkę umożliwiało umiejscowienie spodziewanej straty w określonym czasie, w tym przypadku w III kwartale 2013 r. Słuszna jest ocena co do istotności informacji dla inwestorów i akcjonariuszy, skoro pozwalała na ustalenie, na jaki okres sprawozdawczy dana strata będzie miała wpływ.

Sąd wskazał, że działania skarżącego zmierzające do przedłużania postępowania zostały przez organ ocenione prawidłowo, przy uwzględnieniu, że czas prowadzenia postępowania zamknięty był terminem zawitym z art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie. Wniosek o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień przez skarżącego z 7 dni do 30 dni nie świadczył o przewidzianej w art. 96 ust. 1h pkt 7 ustawy o ofercie "gotowości podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności tego naruszenia". WSA podzielił stanowisko organu,. że nie było racjonalnych przesłanek do przedłużenia tego terminu aż do 30 dni. Skarżący stał na czele zarządu spółki publicznej i powinien znać zakres swoich obowiązków, a nawet ich ewentualna weryfikacja nie wymagała tak długiego czasu, w sytuacji możliwości elektronicznej wymiany informacji. Udzielenie odpowiedzi na wezwanie nie wymagało pogłębionej analizy dokumentów, skoro znaczna część materiałów była skarżącemu dostępna w aktach postępowania. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika był świadomy ówczesnego brzmienia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, że postępowanie wobec niego musi zostać zakończone w terminie zawitym 6 miesięcy od wydania 24 maja 2016 r. decyzji nakładającej karę pieniężną na spółkę. Sąd podkreślił przy tym, że skarżący nadał pismo o przedłużenie mu terminu ostatniego dnia terminu wyznaczonego mu na złożenie wyjaśnień. Organ częściowo uwzględnił ten wniosek i o 4 dni wydłużył termin na przedłużenie odpowiedzi na zadane pytania organu. Brak "gotowości podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Komisją" przejawiał się również w braku podejmowania korespondencji w trakcie postępowania, o którym skarżący wiedział. Podkreślił, że Komisja nie otrzymała żadnych zeznań skarżącego w odpowiedzi na wezwanie z 26 września 2016 r., zarówno w przedłużonym terminie, jak i do dnia wydania decyzji.

Z uwagi na to, że w toku ponownie przeprowadzonego postepowania skarżący złożył wyjaśnienia i wykazał swoją sytuację majątkową, co nie wpłynęło na wymiar kary i zostało prawidłowo ocenione, Sąd uznał, że nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zarzuty procesowe naruszenia art. 8, art. 10 § 1, czy art. 81 k.p.a. dotyczące braku wydłużenia terminu na złożenie odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie KNF z 26 września 2016 r., braku odpowiedzi na pismo Komisji z 30 września 2016 r. dotyczące sytuacji finansowej i majątkowej skarżącego, naruszenia prawa do czynnego udziału w toku postępowania, prawa do wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania.

WSA wskazał, że waga naruszenia w zakresie uznania go rażące, została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 1964/18. Nie budzą wątpliwości ustalenia, że przez blisko miesiąc (29 dni) trwał stan nierównowagi informacyjnej, gdyż inwestorzy nie mieli wiedzy, że wskutek utworzenia odpisów aktualizujących w III kwartale 2013 r. spółka odnotowała znaczącą stratę po III kwartałach 2013 r. Z kolei fakt przekazania ww. informacji dopiero wraz ze sprawozdaniem finansowym za III kwartały 2013 r. spowodował jedynie, że do inwestorów dotarła informacja która nie była już aktualna, została już bowiem uwzględniona w opublikowanym wyniku.

Zdaniem WSA, organ prawidłowo ocenił, że kara stanowiąca 85% kary maksymalnej możliwej do nałożenia nie przekracza granic uznania administracyjnego. Kara wymierzona prezesowi zarządu jest tylko 5% wyższa niż kara wymierzona wiceprezesowi i 10% wyższa niż pozostałym członkom zarządu spółki. Została więc wyważona w całokształcie okoliczności sprawy. Organ prawidłowo ocenił również sytuację majątkową skarżącego. Sąd uznał, że kara pieniężna spełniała również zasadę proporcjonalności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i w konsekwencji uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak poprzedzającej ją decyzji KNF oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez (i) oddalenie Skargi, (ii) nieuchylenie Decyzji KNFII, (iii) nieuchylenie Decyzji KNF I oraz (iv) nieumorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie, pomimo naruszenia przez KNF art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego i tym samym uniemożliwienie mu złożenia zeznań oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co nastąpiło na skutek przedłużenia przez KNF w piśmie z dnia 24 października 2016 r. terminu na złożenie wyjaśnień przez skarżącego jedynie do 28 października 2016 r. (a więc zaledwie o 4 dni licząc od dnia podpisania pisma przez pracownika UKNF, a nie doręczenia pisma stronie), które to pismo zostało wbrew twierdzeniom KNF w Decyzji KNF I odebrane przez Skarżącego nie 27 października 2016 r., ale dopiero w dniu 16 listopada 2016 r. (a więc już po wydaniu Decyzji KNF I), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania przez KNF, że skarżący nie podjął współpracy z KNF w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz stwierdzenia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa i wymierzenie skarżącemu kary w wysokości 85 000 zł, tj. 85% ustawowego zagrożenia, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania i umożliwienie złożenia stronie zeznań pozwoliłoby: (i) na usunięcie stanu, w którym postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej; oraz (ii) na zgromadzenie przez KNF materiału dowodowego, który uzasadniłby brak nałożenia na skarżącego jakiejkolwiek kary; a co najmniej (iii) powinno wpłynąć na wymiar nałożonej przez KNF kary, ("Zarzut 1")

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez (i) oddalenie skargi, (ii) nieuchylenie Decyzji KNF II, (iii) nieuchylenie Decyzji KNF I oraz (iv) nieumorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie, pomimo naruszenia przez KNF art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez KNF, że skarżący nie współpracował z KNF (a nawet, że utrudniał prowadzone postępowanie), podczas gdy pełna analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosków wprost przeciwnych, tj. że skarżący oraz jego pełnomocnicy zachowywali pełną wolę współpracy z KNF o czym świadczy:

a) pismo skarżącego z dnia 19 października 2016 r., w którym skarżący zwraca się do KNF z wnioskiem o przedłużenie terminu na złożenie zeznań (z obiektywnych przyczyn), które zostało złożone w ciągu 7 dni od dnia doręczenia skarżącemu pisma KNF z dnia 26 września 2016 r., w którym organ zwrócił się do skarżącego z wnioskiem o złożenie pisemnych zeznań poprzez udzielenie odpowiedzi na zadane przez organ pytania;

b) zapoznanie się przez pełnomocników z aktami postępowania w dniu 4 listopada 2016 r. i złożenie przez nich w tym samym dniu pisma z wnioskiem o przedłużenie terminu złożenia wyjaśnień przez skarżącego do dnia 14 listopada 2016 r. (a więc przed upływem 6 miesięcznego terminu o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie umożliwiającego nałożenie kar bezpośrednio na członków zarządu spółki);

brak realnej możliwości złożenia przez skarżącego zeznań do 28 października 2016 r. (zob. szerzej Zarzut 1);

złożenie przez skarżącego (w wyznaczonym 10 dniowym terminie) wyczerpującej informacji o jego aktualnej sytuacji finansowej w odpowiedzi na pismo KNF z dnia 31 sierpnia 2017 r.

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1h w zw. z art. 96 ust. 16 ustawy o ofercie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie skarżącemu kary finansowej w wysokości 85.000 zł, tj. 85% maksymalnego ustawowego zagrożenia i nieuwzględnienia jako przesłanki łagodzącej wymiar kary okoliczności współpracy skarżącego z KNF ("Zarzut 2"),

III. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie przez WSA wyroku w sposób niejasny i uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną. Uzasadnienie Wyroku uniemożliwia bowiem stwierdzenie, czy:

WSA uznał, że instytucja tzw. sankcji sprzężonej, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie uniemożliwia kwestionowanie w ramach postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego w sprawie nałożenia sankcji na członka zarządu spółki publicznej (tu: skarżącego) ustaleń faktycznych i prawnych co do naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie przez spółkę publiczną (tu: R. S.A. poprzez nieprzekazanie do wiadomości KNFu, spółki prowadzącej rynek regulowany i do wiadomości publicznej informacji o podjęciu Uchwały nr 111), co oznaczałoby, że WSA w ogólnie nie dokonał samodzielnych ustaleń w tym zakresie i co jest przedmiotem Zarzutu 4; czy

WSA dokonał samodzielnej, lecz błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy również w zakresie oceny, czy R. S.A. naruszyło art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, co jest przedmiotem Zarzutów 5-8.

Powyższa wadliwość uzasadnienia uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku, bowiem niejasne jest, na jakiej podstawie WSA oparł swoje ustalenia prawne i faktyczne w sprawie. Tym samym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy ("Zarzut 3")

Mając na uwadze Zarzut 3, z ostrożności procesowej, zakładając, że WSA nie dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych co do tego, czy R. S.A. naruszyło art. 56 ust 1 pkt 1 ustawy o ofercie poprzez nieprzekazanie do wiadomości KNFu, spółki prowadzącej rynek regulowany i do wiadomości publicznej informacji o podjęciu Uchwały nr 111, zaskarżonemu Wyrokowi zarzucił:

IV. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w zw. z art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że instytucja tzw. sankcji sprzężonej, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie uniemożliwia kwestionowanie w ramach postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego w sprawie nałożenia sankcji na członka zarządu spółki publicznej (tu: skarżącego) ustaleń faktycznych i prawnych co do naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie przez spółkę publiczną (tu: R. S.A. poprzez nieprzekazanie do wiadomości KNFu, spółki prowadzącej rynek regulowany i do wiadomości publicznej informacji o podjęciu Uchwały nr 111), co doprowadziło WSA do braku dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie, podczas gdy, prawidłowa wykładnia ww. przepisów, w tym w szczególności zasada demokratycznego państwa prawa, z której wynika prawo obywatela do sądu, wymaga, aby osoba fizyczna, ukarana bardzo wysoką sankcją pieniężną (tu: 85 000,00 zł) mogła w ramach postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie kwestionować to, czy w ogóle doszło do naruszenia przez spółkę publiczną obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. Jest to szczególnie istotne wobec faktu, iż członek zarządu (a szczególnie były członek zarządu) spółki publicznej nie jest stroną postępowania sankcyjnego prowadzonego przez KNF wobec spółki publicznej. Przyjęta (jak się zdaje, bowiem uzasadnienie wyroku nie jest w tym zakresie jasne) przez WSA wykładnia art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w rażący sposób narusza zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz wynikającą zeń zasadę prawa obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które to normy muszą być stosowane przez sądy bezpośrednio (art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) ("Zarzut 4").

Mając na uwadze Zarzut 3, z ostrożności procesowej, zakładając, że WSA dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych co do tego, czy R. S.A. naruszyło art. 56 ust 1 pkt 1 ustawy o ofercie poprzez nieprzekazanie do wiadomości KNFu, spółki prowadzącej rynek regulowany i do wiadomości publicznej informacji o podjęciu Uchwały nr 111, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

V. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § .1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez (i) oddalenie skargi, (ii) nieuchylenie Decyzji KNF II, (iii) nieuchylenie Decyzji KNF I oraz (iv) nieumorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie, pomimo naruszenia przez KNF art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wyprowadzenie z niego błędnych wniosków, a zwłaszcza błędnych wniosków z dokumentów w postaci:

śródrocznego skróconego skonsolidowanego sprawozdania finansowego grupy kapitałowej spółki za I półrocze 2012 r. (nota 24) oraz skonsolidowanego sprawozdania finansowego grupy kapitałowej spółki za rok 2012 r. (nota 43), w których spółka w sposób szczegółowy informowała o wartości wierzytelności wobec spółki P. S.A. w upadłości układowej ("P.") oraz H. S.A. w upadłości likwidacyjnej ("H.");

raportu bieżącego P. nr 24/2013 z 3 września 2013 r. oraz z 30 września 2013 r. nr 29/2013, w których P. informował o aktualizacji propozycji układowych obejmujących wierzytelności, o których mowa w lit. a) powyżej;

załącznika nr 2 (propozycje układowe) do umowy restrukturyzacyjnej P. opublikowanego w dniu 3 września 2013 r., z którego wynikały nowe warunki propozycji układowych, obejmujące wierzytelności, o których mowa w lit. a) powyżej;

zestawienia kursu akcji spółki za okres październik-listopad 2013 r., z którego wynika m.in., że:

(i) w okresie od 15 października 2013 r. (kurs zamknięcia na dzień poprzedzający podjęcie Uchwały Zarządu Spółki nr 111 do 15 listopada 2013 r. (kurs zamknięcia na dzień przypadający po publikacji sprawozdania finansowego spółki za III kwartał 2013 r.) kurs akcji spółki wzrósł o 11,75% (nawet uwzględniając spadek kursu, jaki miał miejsce w dniu 15 listopada 2013 r.);

(ii) w dniu 3 września 2013 r. (dzień publikacji przez P. raportu nr 24/2013, w którym przedstawiono nowe propozycje układowe obejmujące także wierzytelności spółki) kurs akcji spółki spadł o 4,79%; a w dniu następnym (4 września 2013 r.) o kolejne 2,97%;

(iii) zmiana kursu akcji spółki w dniu 15 listopada 2013 r. nie była zmianą wyjątkową dla ówczesnego okresu notowań; aż w 11% sesji przypadających w okresie październik - listopad 2013 r. zmienność kursu akcji spółki była wyższa niż 15 listopada 2013 r.;

(iv) obroty na akcjach spółki w dniu 15 listopada 2013 r. również nie były nietypowo wysokie; aż w 24% sesji przypadających w okresie październik - listopad 2013 r. obroty na akcjach spółki były wyższe niż w dniu 15 listopada 2013 r.;

co oznacza, że informacje dotyczące Uchwały nr 111 ani nie były istotne dla podejmowania decyzji inwestycyjnych, ani też dostęp do informacji o podjęciu Uchwały nr 111 nie mógł przynieść korzyści przed opublikowaniem wyników Spółki za m kwartał 2013 r.;

raportu analitycznego D. z 6 grudnia 2012 r., z którego wynika, że wysokość wierzytelności spółki wobec spółek z Grupy P. była powszechnie znana, a także że inwestorzy – już w grudniu 2012 roku – dopuszczali możliwość braku odzyskania przez spółkę istotnej części tych wierzytelności;

informacji prasowych, które ukazały się po publikacji przez P. nowych propozycji układowych w dniu 3 września 2013 r., z których wynikało, że uczestnicy rynku są powszechnie świadomi stopnia redukcji wierzytelności wobec P., które stanowiły następnie podstawę do podjęcia decyzji przez spółkę o konieczności dokonania odpisu wartości wierzytelności wobec P.;

które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnych ustaleń, że informacja o odpisach aktualizujących dokonanych uchwałą nr 111 spełniała przesłanki informacji poufnej w rozumieniu art. 154 ustawy o ofercie ("Zarzut 5");

VI. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 154 ust, 1 ustawy o obrocie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że podjęcie Uchwały nr 111 spełniało przesłankę informacji poufej w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie, co miałoby spowodować, że powstał obowiązek jej przekazania do KNF, spółki prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości, podczas gdy wskazane przepisy ustawy o ofercie nie powinny znaleźć zastosowania w sprawie, ponieważ:

a) Uchwała nr 111 o utworzeniu odpisów aktualizujących w zakresie dotyczącym: (i) utworzenia odpisu aktualizującego wartość należności w kwocie 78 075 895,90 PLN wobec P. S.A. z tytułu utraty kontroli nad spółką E. S.A. w upadłości likwidacyjnej (pkt 1 Uchwały nr 111); oraz (ii) utworzenia odpisu aktualizującego wartość należności w kwocie 15 728 735,83 PLN z tytułu pożyczki udzielonej spółce H. nie dotyczyła nieznanych inwestorom informacji, czyli faktów:

(i) istnienia wierzytelności wobec upadłych dłużników Spółki (tj. P. oraz H.) w kwocie odpowiednio 160 154 889,60 PLN oraz 32 000 000,00 PLN; oraz

(ii) przedstawienia przez upadłych dłużników spółki propozycji układowych przewidujących redukcję wskazanych powyżej wierzytelności w wysokości zaprezentowanej następnie w Uchwale nr 111,

które to fakty były publicznie znane przed data podjęcia Uchwały nr 111 w związku z ujęciem ich:

(i) w zakresie istnienia wierzytelności wobec upadłych dłużników spółki – w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym grupy kapitałowej spółki za I półrocze 2012 r. (nota 24), w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym grupy kapitałowej spółki za rok 2012 r. (nota 43), w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym grupy kapitałowej spółki za I półrocze 2013 r. (nota 23) oraz śródrocznym skróconym sprawozdaniu finansowym spółki za I półrocze 2013 r. (nota 22); oraz

(ii) przedstawienia przez upadłych dłużników spółki propozycji układowych przewidujących redukcją wskazanych powyżej wierzytelności – w informacjach publikowanych publicznie przez P. (m.in. raport bieżący P. nr 24/2013, raport bieżący P. nr 29/2013 oraz załącznik nr 2 (propozycje układowe) do umowy restrukturyzacyjnej P. z którego wynikały nowe warunki propozycji układowych (pokrywające się z wysokością kluczowych odpisów dokonanych na mocy Uchwały nr 111);

tylko aktualizacji oceny Zarządu spółki, co do sposobu prezentacji tych znanych publicznie faktów w sprawozdaniu finansowym spółki.

Oznacza to, że w powyższym zakresie informacja nie spełniała przesłanki niejawności informacji poufnej, o którym mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie, a tym samym nie mogła zostać uznana za informację, wymagającą publikacji w trybie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie; oraz

b) Uchwała nr 111 w zakresie utworzenia odpisu na aktywach dotyczących B. (w związku z umową sprzedaży udziałów, przelewu praw i przejęcia obowiązków zawartą z firmą O. Ltd.) na sumę 16 176 000 PLN nie dotyczyła informacji istotnej, w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie, jako że informacja o wartości dokonanego odpisu nie mogłaby w istotny sposób wpłynąć na cenę akcji spółki (kwota ta stanowiła 4% kapitałów własnych spółki według stanu wynikającego ze sprawozdania finansowego spółki za 2012 rok); oraz

c) Uchwała nr 111 nie stanowiła informacji precyzyjnej w rozumieniu przepisu art; 154 ust. 1 ustawy o obrocie, stanowiła bowiem element całości, jaką jest sporządzenie sprawozdania finansowego spółki za trzeci kwartał 2013 r. i rozpatrywana oddzielnie od pełnej treści sprawozdania finansowego spółki za trzeci kwartał 2013 r. nie pozwalała inwestorom na dokonanie oceny potencjalnego wpływu cząstkowych informacji finansowych na cenę akcji spółki ("Zarzut 6"),

Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższych zarzutów, nawet gdyby uznać, że doszło do rażącego naruszenia przez spółkę art. 56 ust 1 pkt 1 ustawy o ofercie i potraktować fakt podjęcia Uchwały nr 111 jako informację poufną w rozumieniu art. 154 ustawy o obrocie, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

VII. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie w zw. z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że (rzekome) naruszenie obowiązków informacyjnych przez R. S.A., które miało polegać na nieprzekazaniu do wiadomości KNFu, spółki prowadzącej rynek regulowany i do wiadomości publicznej informacji o podjęciu Uchwały nr 111 miało charakter "rażący podczas gdy co najwyżej było naruszeniem mniejszej wagi, wynikającym z odmiennej i usprawiedliwionej wykładni przepisów prawa materialnego to jest art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie polegającej na przyjęciu, że podjęcie Uchwały nr 111 w przedmiocie dokonania odpisów aktualizujących nie stanowi informacji poufnej w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie, a tym samym nie rodzi obowiązków informacyjnych po stronie R. S.A., o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie ("Zarzut 7");

Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższych zarzutów, nawet gdyby uznać, że doszło do rażącego naruszenia przez spółkę art. 56 ust 1 pkt 1 ustawy o ofercie i potraktować fakt podjęcia Uchwały nr 111 jako informację poufną w rozumieniu art. 154 ustawy o obrocie, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

VIII. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1h w zw. z art. 96 ust 16 ustawy o ofercie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy Decyzji KNF II i Decyzji KNF I wymierzających skarżącemu karę finansową w wysokości 85.000 zł, tj. 85% maksymalnego ustawowego zagrożenia, podczas gdy:

1) z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że naruszenie przepisów ustawy o ofercie było co najwyżej formalne, nie miało żadnych istotnych skutków dla rynku i jego uczestników, nie przyniosło żadnych korzyści dla emitenta, nie doprowadziło do powstania jakichkolwiek strat po stronie osób trzecich,

skarżący wykazywał pełną wolę współpracy z KNF,

skarżący nigdy wcześniej nie był karany za naruszenie przepisów ustawy o ofercie;

sytuacja finansowa skarżącego uległa pogorszeniu w porównaniu do chwili wydania Decyzji KNF I. ("Zarzut 8").

Konsekwencją niedostrzeżenia przez WSA naruszenia przez KNF wskazanych powyżej przepisów, było oddalenie przez WSA skargi skarżącego, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym wadliwych decyzji administracyjnych.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia, wobec tego Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego utrzymującej w mocy decyzję w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw) w związku z rażącym naruszeniem przez spółkę obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie, w okresie pełnienia funkcji członka zarządu spółki, stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się wszystkie określone przepisem art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie przesłanki nałożenia sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej, której wysokość – określona na poziomie 85 000 zł – należało według Sądu pierwszej instancji uznać za adekwatną i proporcjonalną w relacji do naruszeń zaistniałych w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji prezesa zarządu spółki.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

NSA uznał, że w pierwszej kolejności należało rozpoznać najdalej idący zarzut procesowy, tj. sformułowany w pkt I petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienia naruszenia przez KNF art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że organ nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego, gdyż uniemożliwił mu złożenia zeznań oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyjątek od tej zasady wprowadził § 2 ww. przepisu, stosownie do którego organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Wagę tej zasady ogólnej ustawodawca podkreślił w art. 81 k.p.a., stanowiąc, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W tej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał zaistnienia tak rozumianego naruszenia, jak przewiduje to art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Należy również podkreślić, na co zwrócił szczególną uwagę Sąd pierwszej instancji, że skarżący w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy – przy zachowaniu szczególnej staranności – mógł udzielić odpowiedzi na pismo organu z 26 września 2016 r. Skarżący zamiast sformułować swoje stanowisko, w ostatnim dniu na udzielenie odpowiedzi na wezwanie organu, tj. 19 października 2016 r., zwrócił się do organu o przedłużenie terminu do złożenie wyjaśnień. Organ częściowo uwzględnił ten wniosek i o 4 dni wydłużył termin na przedłużenie odpowiedzi na zadane pytania organu, o czym zawiadomił skarżącego. Faktem jest, że zawiadomienie to zostało – po dwukrotnym awizowaniu – doręczone skarżącemu 16 listopada 2016 r., czyli już po upływie wydłużonego terminu. Mimo to do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (do 8 listopada 2016 r.) organ nie otrzymał żadnych wyjaśnień skarżącego.

Przy ocenie zachowania skarżącego nie można pominąć i tego, że skarżący zwlekał ze złożeniem wniosku o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień oraz z odebraniem awizowanego pisma o wydłużeniu tego terminu do ostatniego dnia. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, ze powyższe okoliczności świadczyły o braku chęci skarżącego do współpracy z organami. Na gruncie niniejszej sprawy miało to o tyle istotne znaczenie, że z uwagi na treść art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie wydanie decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej jako na prezesa zarządu spółki było ograniczone 6-miesięcznym terminem od wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę. Termin ten na gruncie niniejszej sprawy upływał 24 listopada 2016 r., więc tak ukształtowane działania skarżącego mogły skutkować przyjęciem, że dążył on do uniemożliwienia wydania decyzji o nałożeniu na niego kary pieniężnej.

Ponadto, NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący w toku ponownie przeprowadzonego postepowania złożył wyjaśnienia i wykazał swoją sytuację majątkową. Wobec tego w toku postępowania administracyjnego miał możliwość wypowiedzenia się i złożenia wyjaśnień, a organ, ponownie rozpoznając sprawę, ocenił stanowisko strony przed wydaniem decyzji z 5 grudnia 2017 r.

Z tych powodów NSA uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie z pkt I petitum skargi kasacyjnej.

Następnie należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ jego uwzględnienie uniemożliwiłoby NSA przeprowadzenie kontroli instancyjnej wyroku.

Według autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej, gdyż nie wyjaśnia w jednoznaczny sposób, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji dokonał ustaleń prawnych i faktycznych, czy ustalenia te były samodzielne, czy też pochodziły wyłącznie ze sprawy o nałożenie na R. S.A. kary pieniężnej za rażące naruszenie przepisów ustawy o ofercie za nieprzekazanie do wiadomości KNF, spółki prowadzącej rynek regulowany i do wiadomości publicznej informacji o charakterze poufnym.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, a także wyroki NSA z: 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną zaskarżonego wyroku. To zaś, że skarżący kasacyjnie nie podziela tego stanowiska i uważa, że uzasadnienie wyroku jest niepełne, niejasne, pozbawione analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie – uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji w sposób poddający się kontroli zajął stanowisko co do charakteru informacji o odpisach dokonanych uchwałą nr 111/2013 i przedstawił pogląd co do naruszenia przepisów prawa, któremu można przypisać charakter naruszenia rażącego.

Podkreślenia również wymaga, że zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w judykaturze i w doktrynie, wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie – może je oceniać całościowo (por. np. wyroki NSA z: 18 listopada 2016 r., sygn. II GSK 702/15, 29 kwietnia 2015 r., sygn. II GSK 470/14, 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 ). Najistotniejsze jest, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze – tak, jak ma to miejsce w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd też zarzut kasacyjny naruszenia powyższego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa procesowego, sformułowanych w pkt II i V petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 80 w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że są one pozbawione uzasadnionych podstaw.

Wskazać zatem należy, że zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) wyraża postulat, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Ocena dowodów, według zasady z art. 80 k.p.a., musi być umotywowana i powinna prezentować całokształt materiału dowodowego bez uszczerbku dla równej – co do zasady – mocy wszystkich środków dowodowych. Wniosek o faktach powinien być oparty na dowodach zgromadzonych przez organ administracji i przezeń sprawdzonych; rozpatrzenie dowodów powinno dotyczyć nie tylko każdego z osobna, ale i wszystkich dowodów łącznie, a więc całokształtu materiału; ocenie dowodów powinno towarzyszyć zachowanie reguł logicznego rozumowania; ocena dowodów musi być zgodna ze wskazaniami wiedzy powszechnej i doświadczenia życiowego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka, WKP 2019, komentarz do art. 80, teza 1).

W ocenie NSA, omawiane zarzuty nie przekonują, że zachodziły podstawy, aby Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi naruszenie tak rozumianej zasady swobodnej oceny dowodów.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że przepis art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli; dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów, zaś przepis art. 80 k.p.a. wymaga, aby ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, była dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W odniesieniu do zarzutu oznaczonego jako nr II petitum skargi kasacyjnej NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organ nie naruszył ww. przepisów, uznając, że skarżący nie współpracował z KNF w toku postępowania. W tym zakresie należy odwołać się do rozważań dotyczących zarzutu nr I skargi kasacyjnej w zakresie tego, jak ocenione zostało zachowanie skarżącego toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z 8 listopada 2016 r. NSA podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy akta sprawy zawierały dokumenty pozwalające na zweryfikowanie stanowiska skarżącego, złożenie przez niego wniosku o wydłużenie terminu na złożenie wyjaśnień w ostatnim dniu wyznaczonym na ich wniesienie, a następnie nieodbieranie awizowanej przesyłki nie mogło być ocenione inaczej niż tylko jako brak gotowości skarżącego do współpracy z KNF. Nie zmieniło tej oceny złożenie w toku postępowania wywołanym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wyjaśnień oraz informacji o sytuacji majątkowej skarżącego.

Zarzutem nr V skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość oceny charakteru uchwały nr 111/2013 i jej kwalifikacji prawnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie.

W kontekście powyższego zarzutu wskazać należy, że co prawda autor skargi kasacyjnej wypełnił ciążący na nim obowiązek – wynikający z przepisów art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. – określenia normatywnych wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazał bowiem jako wzorce kontroli przepisy art. 151, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Tym niemniej skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie powyższych przepisów postępowania. Uzasadnienie tego zarzutu zostało połączone z zarzutem w pkt VI skargi kasacyjnej i pomimo obszerności w żadnej mierze nie zawiera argumentacji, która zmierzałaby do wykazania sposobu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisów postępowania.

Ze sposobu sformułowania zarzutu z pkt V skargi kasacyjnej i jego uzasadnienia nie można uznać, że skarżący kasacyjnie wskazuje na niekompletność materiału dowodowego czy też na brak wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów. Naruszenie powyższych zasad postępowania dowodowego – co do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie niepełnego materiału dowodowego – strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wyprowadzeniu z materiału dowodowego błędnych wniosków w kontekście uznania, że informacje zawarte w uchwale nr 111/2013 mają charakter istotny dla procesu podejmowania decyzji inwestycyjnych.

Stwierdzić należy, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, że uchwała nr 111/2013 zawiera informacje mające znaczący wpływ na wynik finansowy R. S.A. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem uznał, że poczynione na mocy tej uchwały odpisy wpływały na wysokość osiągniętej straty na koniec III kwartału 2013 r. Istniała podstawa do uznania tej informacji za istotną dla uczestników rynku kapitałowego, która mogła potencjalnie wpływać na podejmowanie decyzji inwestycyjnych przez racjonalnych inwestorów i w konsekwencji mieć potencjalny wpływ na cenę instrumentów finansowych. Do czasu publikacji raportu okresowego za III kwartał 2013 r. odbiorcy raportów nie mieli konkretnej wiedzy o osłabieniu wyników finansowych R. S.A. Natomiast taką wiedzę posiadali przez miesiąc członkowie zarządu spółki. R. S.A. została prawomocnie ukarana za brak publikacji tej informacji zawartej w uchwale nr 111/2013, która odnosiła się do konieczności dokonania odpisów obciążających wynik finansowy za III kwartał 2013 r. (por. wyrok NSA z 17 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 1964/18).

Konkludując, NSA uznał, że tak skonstruowany i uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może stanowić skutecznej podstawy dla wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie za podstawę wyrokowania, jak również podważenia słuszności oceny Sądu pierwszej instancji, że ustalenia stanowiące faktyczną podstawę wydania kontrolowanej decyzji są prawidłowe, w szczególności co do charakteru informacji zawartych w uchwale nr 111/2013.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt VI, VI, VII i VIII petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt VI skargi kasacyjne, NSA stwierdził, że wbrew temu zarzutowi Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, tj. przyjmując, że instytucja tzw. sankcji sprzężonej, o której mowa w powołanym wyżej przepisie, uniemożliwia kwestionowanie w ramach postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego w sprawie nałożenia sankcji na członka zarządu spółki publicznej ustaleń faktycznych i prawnych co do naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie przez emitenta poprzez nieprzekazanie do wiadomości KNF, spółki prowadzącej rynek regulowany oraz do wiadomości publicznej informacji o podjęciu uchwały nr 111/2013.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby skarżący w ramach postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, nie mógł kwestionować, czy w ogóle doszło do naruszenia przez spółkę publiczną obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. Autor skargi kasacyjnej na stronie 30 skargi kasacyjnej użył sformułowania: "Przyjęta (jak się zdaje, bowiem uzasadnienie Wyroku nie jest w tym zakresie jasne) przez WSA wykładnia art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w rażący sposób narusza zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz wynikającą zeń zasadę prawa obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które to normy muszą być stosowane przez sądy bezpośrednio (art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej)". Świadczy to dobitnie o tym, że sam skarżący kasacyjnie ma wątpliwości w zakresie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie i próbuje przypisać temu Sądowi wypowiedź, której nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji co do sankcji sprzężonej zacytował orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże nie wyraził poglądu, który przypisuje mu skarżący kasacyjnie.

W konsekwencji tak sformułowany zarzut kasacyjny nie mógł zatem zostać uwzględniony przez NSA w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzą również podstawy do uznania za zasadne zarzutów naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 1 o ofercie w zw. z art. 154 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie przez niewłaściwe ich zastosowanie. Według skarżącego kasacyjnie naruszenie tych przepisów polegało, po pierwsze, na wadliwym przyjęciu, że naruszenie obowiązków informacyjnych przez R. S.A. miało charakter "rażący", podczas gdy było naruszeniem mniejszej wagi. Po drugie, na przyjęciu, że uchwała nr 111/2013 spełniała przesłankę informacji poufnej w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie.

Ocenę tych zarzutów poprzedzić trzeba uwagami natury ogólnej. Wyjaśnić bowiem należy, że przy postawieniu zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania i wyjaśnienia, dlaczego dany przepis ze względu na niepodważony stan faktyczny nie powinien być stosowany w rozpoznawanej sprawie. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana.

W odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocena zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Kwestionowanie faktycznej podstawy rozstrzygnięcia i prawidłowości postępowania dowodowego może odbywać się wyłącznie poprzez podniesienie odpowiednich zarzutów procesowych. Skoro skarżący kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutecznie nie podważył ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich prawidłowości i zgodności z prawem, to nie może tego skutecznie podważać na podstawie zarzutu błędnego zastosowania przepisów materialnoprawnych (np. wyroki NSA z: 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, 25 maja 2021 r., I GSK 1813/18 i powołane tam orzeczenia; a także M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uwagi do art. 174 p.p.s.a. pkt 12, opubl. LEX/el. 2019). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. m.in. wyroki NSA z: 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).

Tak jak to na wstępie wskazano, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Nie jest też rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie, czy też poprawianie zarzutów kasacyjnych. Takie działanie byłoby sprzeczne z podstawową zasadą rządzącą postępowaniem przed sądem odwoławczym, a mianowicie zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Ze sposobu skonstruowania oraz uzasadnienia omawianych zarzutów kasacyjnych z pkt VI i VII petitum skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie w zdecydowanej części wywodów, zawartych w uzasadnieniu tych zarzutów, w istocie podważa prawidłowość ustaleń faktycznych organu, które w całości zaakceptował Sąd pierwszej instancji, w tym również w zakresie przyjęcia, że uchwała nr 111/2013 w przedmiocie dokonania odpisów aktualizujących zawiera istotne informacje z punktu widzenia podejmowania decyzji inwestycyjnych.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności tak skonstruowane zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzające do ocena prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy – przyjętych za podstawę wyrokowania – nie mogły przynieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku.

Natomiast z niepodważonych skutecznie ustaleń faktycznych dotyczących informacji zawartych w uchwale nr 111/2013 wynika, że ocena Sądu pierwszej instancji co do stanowiska organu, że cytowana uchwała spełnia przesłanki informacji poufnej – w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie – jest prawidłowa.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – na gruncie art. 154 ust.1 ustawy o obrocie – stanowisko, że cenotwórczy charakter – jako istotna cecha informacji poufnej – oznacza, że informacja mogłaby po przekazaniu do publicznej wiadomości, w istotny sposób wpłynąć na cenę instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych, wtedy gdy mogłaby ona zostać wykorzystana przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych przez racjonalnie działającego inwestora. Ocena, czy dane działanie przyniesie pomyślne rezultaty, nie ma tu znaczenia. Wystarczy, że dostęp do tych informacji mógł dawać podstawę do podejmowania decyzji co do instrumentów finansowych. Chodzi więc nie o jej realny, lecz tylko nawet potencjalny wpływ na cenę instrumentu finansowego. Ocenę co do cenotwórczego charakteru danej informacji o potencjalnie poufnym charakterze należy przeprowadzać przed jej przekazaniem. Ocenę taką powinien przeprowadzić dysponent tej informacji, niejako informacji "podejrzanej" o to, że może stanowić informację cenotwórczą (por. wyroki NSA z: 6 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 489/13; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 917/15; 14 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1198/16; 17 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 1964/18).

Zauważyć trzeba, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie ocenie podlegała informacja o konieczności dokonania odpisów i ich "łączny" wpływ na wysokość osiągniętej straty, nie zaś ocena "istotności" odpisów dotyczących wierzytelności wobec jednej ze spółek.

Ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutu naruszenia art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie wymaga przypomnienia, że przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę wydania decyzji KNF kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1, a więc, między innymi, adresowanego do emitenta papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym obowiązku równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej ten rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji bieżących i okresowych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 2 – w przypadku emitentów papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku oficjalnych notowań giełdowych w rozumieniu przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi lub na rynku regulowanym innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego (art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) przywołane ustawy), Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100 000 zł.

Istota przywołanej regulacji prawnej wyraża się w ustanowieniu na jej gruncie instytucji sankcji sprzężonej polegającej na tym, że nałożenie na emitenta kary pieniężnej, o której mowa w wymienionym przepisie prawa, za rażące naruszenie określonych nim obowiązków (sankcja podstawowa) stanowi podstawę zastosowania sankcji z nią sprzężonej wobec osób odpowiedzialnych za wadliwe (niezgodne z prawem) działanie emitenta, zaistniałe w czasie pełnienia przez te osoby funkcji członka zarządu spółki publicznej, a mianowicie kary pieniężnej, o której mowa w ust. 6 art. 96 ustawy (sankcja wtórna). Odpowiedzialność wymienionych osób, jako członków zarządu spółki publicznej, pozostaje więc w ścisłym funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia przez emitenta obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 oraz z nałożoną na niego w związku z tym sankcją administracyjną. Jest to uzasadnione tym, że działania emitenta manifestują się określonymi zachowaniami jego organu zarządzającego, które polegają na składaniu stosownych oświadczeń woli lub oświadczeń wiedzy lub (nawet) na braku ich składania, mimo istnienia prawnie uzasadnionych podstaw lub oczekiwań odnośnie do ich złożenia. Zasadą jest przy tym – jak wynika to z kolei z art. 371 k.s.h. – że jeżeli zarząd jest wieloosobowy, to wszyscy jego członkowie są obowiązani i uprawnieni do wspólnego prowadzenia spraw spółki, chyba że statut stanowi inaczej.

W świetle przywołanej regulacji prawnej oraz wynikających z niej konsekwencji, przesłanki nałożenia kary pieniężnej, o której mowa na jej gruncie, zostały ukształtowane w ten sposób, że pierwszą z nich jest wydanie przez KNF decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 96 ustawy o ofercie, to jest decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej w związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych przez emitenta, drugą zaś stwierdzenie wymienioną decyzją zaistnienia rażącego naruszenia obowiązków emitenta w czasie, gdy osoba, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, zaś trzecią, określoną w ust. 7 art. 96 tej ustawy – temporalną i o charakterze prekluzyjnym – jest termin, w którym wymieniona kara pieniężna może być nałożona i który determinuje tym samym możliwość dochodzenia i egzekwowania odpowiedzialności administracyjnej członka zarządu spółki, albowiem upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu nadzoru do nałożenia sankcji.

Skoro działania R. S.A. związane były z zachowaniami jej organu zarządzającego (zarząd spółki), który to organ był wieloosobowy, a więc wszyscy jej członkowie byli obowiązani i uprawnieni do wspólnego prowadzenia spraw spółki, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przypisane powyższej spółce naruszenia obowiązku informacyjnego należy wiązać z zachowaniami skarżącego, w tym z brakiem wymaganych prawem zachowań, których mimo ciążących na nim obowiązków nie przedsięwziął (lub nie egzekwował) w czasie, gdy pełnił funkcję prezesa zarządu spółki, a które skutkowały następnie naruszeniem przez spółkę wymienionego obowiązku. Jeżeli ponadto przypisane spółce naruszenia dotyczyły obowiązku informacyjnego, którego prawidłowe wykonywanie ma zasadnicze znaczenie dla transparencji oraz bezpieczeństwa obrotu, bezpieczeństwa inwestorów oraz akcjonariuszy spółki publicznej w relacji do wagi i istotności nieprzekazanej do publicznej wiadomości informacji, to za uzasadnione należy również uznać stanowisko odnośnie do rażącego charakteru wymienionych naruszeń. Zwłaszcza, że normatywny wzorzec działania, gdy chodzi o realizację obowiązku informacyjnego, wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa (art. 96 ust. 1 i 6 ustawy o ofercie) i jest aż nadto jasny i jednoznaczny w swej treści.

Jeżeli więc ze stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy jasno i wyraźnie wynika, że u podstaw stwierdzenia rażącego naruszenia obowiązków skarżącego legło niewątpliwe ustalenie odnośnie do naruszenia przez emitenta obowiązku informacyjnego, to zastosowanie w stosunku do skarżącego sankcji – na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie – nie budzi wątpliwości. Naruszenie bowiem przez emitenta ciążących na nim obowiązków zostało jednoznacznie powiązane z okresem pełnienia przez stronę skarżącą funkcji prezesa zarządu.

W świetle przedstawionych uwag nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że zarzuty naruszenia przepisów wskazanych szczegółowo w pkt VI i VII petitum skargi kasacyjnej przez ich niewłaściwe zastosowanie nie mogły być uznane za uzasadnione.

W ramach zarzutu w pkt VII skargi kasacyjnej sformułowano również zarzut błędnej wykładni art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w związku z art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie, polegający – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na przyjęciu, że uchwała nr 111/2013 nie stanowi informacji poufnej w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie, a tym samym nie rodzi obowiązków informacyjnych po stronie R. S.A., o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA z: 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/11).

Wyjaśnić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni, że sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14, 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Prawidłowa – tzn. poddająca się kontroli kasacyjnej – konstrukcja zarzutu błędnej wykładni wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis rozumieć i dlaczego jego interpretacja, dokonana w zaskarżonym wyroku, jest błędna. Stąd też przy zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania, w czym strona upatruje wadliwości interpretacji dokonanej przez sąd (czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni; wyroki NSA z: 20 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 335/10; 15 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 540/10), a także musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Tymczasem pełnomocnik skarżącego, ani w zarzucie kasacyjnym, ani też w uzasadnieniu, które powinno zasadniczo zawierać jego rozwinięcie, nie tylko nie wskazał, na czym polega błędna wykładnia art. 56 ust. 1 pkt 1 o ofercie w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie, ale również nie przedstawił prawidłowej – jego zdaniem – wykładni tego przepisu. W istocie zaś argumentacja skarżącego dotycząca zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się jedynie do zarzutu błędnego zastosowania powyższych przepisów.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut zawarty w pkt VIII petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 96 ust. 1h w zw. z art. 96 ust. 16 ustawy o ofercie przez niewłaściwe zastosowanie w zakresie wymierzenia kary finansowej w wysokości 85 000 zł. W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenie przepisów ustawy o ofercie było jedynie formalne i nie miało żadnych istotnych skutków dla rynku i jego uczestników, nie przyniosło żadnych korzyści dla emitenta i nie doprowadziło do powstania jakichkolwiek strat po stronie osób trzecich, skarżący wykazywał pełną wolę współpracy z KNF, nie był wcześniej karany, a jego sytuacja finansowa uległa pogorszeniu w porównaniu do chwili wydania decyzji z 8 listopada 2016 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do zarzutu z pkt VIII, skarżący kasacyjnie podjął kolejną próbę zakwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, tak w zakresie naruszeń przez R. S.A art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie w sposób rażący, jak również co do istotności informacji dla podejmowania decyzji inwestycyjnych w rozumieniu art. 154 ust. 1 pkt 2 ustawy o obrocie. W mniejszej części autor skargi kasacyjnej odnosi się do argumentacji związanej z przesłankami wymiaru kary, o których stanowią art. 96 ust. 1h w zw. z art. 96 ust. 16 ustawy o ofercie, wymienionymi w pkt VIII petitum skargi kasacyjnej.

Na gruncie przepisu art. 96 ustawy o ofercie podnosi się zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, że niewątpliwie ze względu na to, że wysokość sankcji administracyjnych może być bardzo dotkliwa, bardzo istotna jest kwestia proporcjonalności kar administracyjnych. Kara powinna być sprawiedliwa, adekwatna do wagi naruszenia prawa, a dla spełnienia swych celów powinna stanowić istotnie odczuwalną dolegliwość ekonomiczną, proporcjonalną do możliwości płatniczych karanego i adekwatną do rodzaju i stopnia naruszenia prawa. Oczywiste jest, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość ocenną. Przy konkretyzowaniu wysokości nałożonej kary organ administracji ma tzw. luz decyzyjny. Kontrola zgodności z prawem decyzji o nałożeniu kary polega na zbadaniu, czy organ poprawnie zrekonstruował treść normy prawnej zawierającej sankcję i dokonał indywidualizacji przesłanek tworzących hipotezę normy prawnej (por. Komentarz do ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, pod red. T. Sójka; [w:] Prawo rynku kapitałowego. Komentarz; wyd. LEX 2015; komentarz do art. 96 ustawy o ofercie publicznej).

Zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał, że zaskarżona decyzja co do wysokości nałożonej wobec skarżącego kary pieniężnej została wydana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że wysokość sankcji ustalona jest w oparciu o ocenę organu na podstawie okoliczności obrazujących sytuację finansową i majątkową skarżącego oraz wagę stwierdzonych naruszeń. Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ, nakładając na skarżącego karę w wysokości 85 000 zł, nie naruszył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Organ, ustalając wysokość kary, wziął pod uwagę wszystkie okoliczności wymienione w art. 96 ust. 1h, w tym pełnioną przez skarżącego funkcję prezesa zarządu, jak również faktycznie podejmowane przez niego czynności w R. S.A. WSA uznał, że stanowisko organu, że nałożona na skarżącego kara pieniężna spełnia funkcję zarówno prewencyjną, jak również represyjną, jest prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela tę ocenę, w tym także to, że wymierzona skarżącemu kara pieniężna spełnia wymogi wynikające z zasady proporcjonalności, że w prawidłowy sposób dokonano jej miarkowania, biorąc pod uwagę wszystkie przesłanki wymienione w art. 96 ust.1h ustawy o ofercie.

Powyższemu stanowisku Sądu pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej przeciwstawił argumentację, że organ przy ocenie wysokości kary pieniężnej wobec skarżącego powinien bezwzględnie wziąć pod uwagę, że R. S.A nie uzyskała żadnych korzyści z naruszenia obowiązków informacyjnych, a także, że osoby trzecie nie poniosły z tego tytułu żadnych strat.

Wbrew temu poglądowi, organ wziął pod uwagę powyższe okoliczności, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczynę niemożliwości określenia skali uzyskanych korzyści lub strat przez R. S.A., jak również strat poniesionych przez osoby trzecie w związku z brakiem publikacji informacji poufnej. Skarżący kasacyjnie nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji akceptującego pogląd organu, że niemożność określenia ww. korzyści i strat wynikała z charakteru dokonanego przez R. S.A naruszenia polegającego na niewykonaniu obowiązku niezwłocznego przekazania informacji poufnej o utworzeniu odpisów aktualizujących.

Skoro skarżący kasacyjnie nie wykazał, że nałożona na niego kara pieniężna wykracza poza zasadę proporcjonalności, że jest nieadekwatna lub nieracjonalna albo niewspółmiernie dolegliwa oraz że została wymierzona z przekroczeniem uznania administracyjnego, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 96 ust. 1h i ust. 16 ustawy o ofercie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., odpowiedź na skargę kasacyjną.