II GSK 1580/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. O.-K. i. F. S. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 65/18 w sprawie ze skargi S. K. O.-K. i. F. S. z siedzibą w G. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 14 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie nałożenia upomnienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółdzielczej S. K. O.-K. i. F. S. z siedzibą w G. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 65/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. K. O.-K. im. F. S. z siedzibą w G. (dalej także jako: SKOK) na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z 14 września 2017 r. w zakresie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie nałożenia upomnienia.

II.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. K. O.-K. im. F. S. z siedzibą w G. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jak też zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na postanowienie organu z 14 września 2017 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, mimo, że postanowienie to jest niezgodne z prawem, albowiem zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 i 6 oraz art. 12 ust. 2 a pkt 10 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (ustawa o nadzorze) w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (ustawa o skok), na skutek uznania, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesienia odwołania w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, polegające na oddaleniu skargi na postanowienie organu z 14 września 2017 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, mimo, że postanowienie to jest niezgodne z prawem, albowiem zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 15 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy o skok (a contrario do art. 6, art. 72c ust. 9, art.73 ust. 6 i art. 74c ust. 8 ustawy o skok na skutek uznania, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesienia odwołania w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

3) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na postanowienie organu z 14 września 2017 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, mimo, że postanowienie to jest niezgodne z prawem, albowiem zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 11 ust. 5 i 6 ustawy o nadzorze (w zw. z art. 12 ust. 2 a pkt 10) ustawy o nadzorze), na skutek uznania, że do postępowania organu i przed organem w przedmiotowej sprawie nie stosuje się k.p.a., co ostatecznie doprowadziło do przyjęcia, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesienia odwołania w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

4) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na postanowienie organu z 14 września 2017 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, mimo, że postanowienie to jest niezgodne z prawem, albowiem zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 104 k.p.a. (w zw. z art. 11 ust. 5 i 6 i art. 12 ust. 2 a pkt 10 ustawy o nadzorze), albowiem nałożone w sprawie upomnienie stanowiło zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, które winno przybrać formę decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a.;

5) przepisu art. 71 ust. 2 ustawy o skok w zw. z art. 12 ust. 2 a pkt 10) ustawy o nadzorze art. 104 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi na postanowienie organu z 14 września 2017 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, mimo, że postanowienie to jest niezgodne z prawem, albowiem wydane zostało na skutek błędnej wykładni wskazanego przepisu ustawy o skok pozostającego w ścisłym związku z przywołanymi przepisami (Sąd uznał za zgodny z prawem przyjęty przez organ sposób rozumienia prawa, który jest wadliwy), mimo, że nałożone upomnienie stanowiło zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, które winno przybrać formę decyzji administracyjnej i podlegać zaskarżeniu w trybie art. 127 § 3 k.p.a.;

6) przepisu art. 12 ust. 2 a pkt 10 ustawy o nadzorze w zw. z art. 104 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi na postanowienie organu z 14 września 2017 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, mimo, że postanowienie to jest niezgodne z prawem, albowiem wydane zostało na skutek błędnej wykładni wskazanego przepisu ustawy o nadzorze w zw. z przywołanym przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego (Sąd uznał za zgodny z prawem przyjęty przez organ sposób rozumienia prawa, który jest wadliwy), mimo, że nałożone upomnienie stanowiło zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, które winno przybrać formę decyzji administracyjnej i podlegać zaskarżeniu w trybie art. 127 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie wyroku oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu NSA rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z przepisem art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja, będąca przepisem szczególnym, modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a. - stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. - w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Jak wynika to wprost z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zdaniem skarżącej SKOK sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej kontroli orzeczenia w zakresie zarzutów dotyczących formy i trybu nałożenia upomnienia, a w konsekwencji możliwości i trybu jego zaskarżenia, co stanowi naruszenie przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Pogląd ten został rozwinięty przez autorkę skargi kasacyjnej, która wskazała, że przepis art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2059), dodany przez ustawę z 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 842), przesądza w sposób jednoznaczny, że na gruncie ustawy o skok, rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia na członków zarządu kasy upomnienia musi - jako expressis verbis rozstrzygnięcie co do istoty sprawy - przybrać formę decyzji administracyjnej, podejmowanej przez Komisję Nadzoru Finansowego, działającą kolegialnie.

NSA stwierdza, że przedstawiony wyżej pogląd stanowi zasadniczą podstawę argumentacyjną wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej i z tego względu celowe jest łączne rozpoznanie tych zarzutów, co odpowiada zastosowanej przez autorkę skargi kasacyjnej konstrukcji wspólnego ich uzasadnienia.

Zauważyć trzeba, że sporne zagadnienie było już zarówno przedmiotem analiz w nauce prawa, jak i rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 760/16; z 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II GSK 168/18).

NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje wyrażone w tych wyrokach stanowisko, uznając je przy tym za aktualne także na gruncie rozpoznawanej sprawy, podzielając także przyjętą tam argumentację, jak też uznając za trafną tezę, że właściwym punktem wyjścia do analizy spornego zagadnienia jest ustalenie prawnego charakteru instytucji upomnienia.

Źródłem normatywnym tej instytucji jest art. 71 ust. 2 ustawy o skok, zgodnie z którym środki nadzoru mogą być stosowane przez KNF "po uprzednim upomnieniu na piśmie". Trafnie przyjmuje się, że regulacja ta wzorowana jest na regulacji art. 138 ust. 3 Prawa bankowego, co powoduje, że przy dekodowaniu charakteru prawnego upomnienia z art. 71 ust. 2 ustawy o skok zasadne jest odwołanie się do dorobku nauki prawa z zakresu prawa bankowego (por. Witold Srokosz, Instytucje parabankowe w Polsce, Lex 2011). W tym kontekście należy podkreślić, że z konstrukcji art. 71 ust. 2 ustawy o skok wynika sekwencyjna, dwuetapowa procedura sankcjonowania, zgodnie z którą obligatoryjną reakcją nadzorczą po stwierdzeniu nieprawidłowości wskazanych w zdaniu wprowadzającym ust. 2 jest upomnienie (por. S. Peszkowski, Charakter prawny upomnienia /art. 138 ust. 3 ustawy - Prawo bankowe/. Uwagi de lege lata i de lege ferenda, PPP 2010, nr 12, s. 90 i n.).

Upomnienie jest więc elementem procedury nadzorczej, poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie nałożenia sankcji nadzorczych przewidzianych w art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Nie przybiera ono formy postanowienia ani decyzji oraz nie jest czynnością ani aktem administracyjnym nakładającym na zobowiązanego obowiązek, lecz jedynie stanowi przypomnienie o obowiązkach ciążących na podmiocie nadzorowanym oraz o skutkach niewywiązania się z tych obowiązków w zakreślonym terminie. Ma niewiążący charakter i pozbawione jest elementu władczego (por. R. Mroczkowski, Nadzór nad funduszami inwestycyjnymi, Lex 2011). W nauce prawa zasadnie wskazuje się, że upomnienie jest specyficzną (nazwaną) formą komunikacji, jaka odbywa się między podmiotami obecnymi na nadzorowanym rynku a organem nadzoru - w przypadku negatywnej oceny nadzorczej wyrażonej przez organ. Ma ono wskazywać na zagrożenie sankcją w konkretnej i indywidualnej sprawie i przez sam ten fakt oddziaływać korygująco (S. Peszkowski, Charakter prawny upomnienia /art. 138 ust. 3 ustawy - Prawo bankowe/. Uwagi de lege lata i de lege ferenda, PPP 2010, nr 12, s. 90 i n.).

Upomnienie należy zatem zaliczyć do tzw. miękkich form oddziaływania na rynek finansowy, pozwalających KNF na wykorzystanie instrumentów perswazji, mając przekonać nadzorowane podmioty do dobrowolnego wykonania obowiązków, a tym samym służąc zapobieganiu zastosowania sankcji (por. T. Nieborak, Tworzenie i stosowanie prawa rynku finansowego a proces ekonomizacji prawa, Poznań 2016, s. 143-144 oraz tenże - Aspekty prawne funkcjonowania rynku finansowego Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 52-53).

Trafnie wskazuje się w doktrynie, że uprawnienie do stosowania upomnień pozwala na uwzględnienie - w ramach nadzoru wykonywanego przez Komisję - indywidualnej sytuacji podmiotu nadzorowanego, a środki dyscyplinarne, określone w katalogu środków nadzoru, stosuje się dopiero w przypadku nie zastosowania się do upomnień Komisja. Dopiero bezskuteczność upomnienia uprawnia Komisję Nadzoru Finansowego do zastosowania silniejszych instrumentów nadzoru (por. L. Góral, Zintegrowany model publicznoprawnych instytucji ochrony rynku bankowego we Francji i w Polsce, Lex 2011).

NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyrokach NSA z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 760/16 oraz z 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II GSK 168/18, że upomnienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, ma wyłącznie charakter czynności (dokonywanej przez KNF) przed ewentualnym wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie zastosowania sankcji nadzorczych.

Z tego względu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 104 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 i 6 i art. 12 ust. 2 a pkt 10 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. W tym zakresie nie ma także znaczenia argument skargi kasacyjnej odwołujący się do treści art. 12 ust 2a pkt 10 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Przypomnieć należy, że jest zasadą w postępowaniu administracyjnym, że wszelkie rozstrzygnięcia organu kolegialnego są podejmowane w formie uchwały przez obecnych na posiedzeniu członków takiego organu i przez nich wszystkich podpisywane (zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.). Każdy wyjątek od tej zasady musi wynikać z wyraźnej regulacji ustawowej (por. uchwała SN z 30 września 1992 r., sygn. akt III AZP 17/92, OSNC 1993, nr 3, poz. 25; wyrok NSA z 12 lutego 1991 r., sygn. akt SA/Lu 889/90, OSP 1992, z. 2, poz. 27; A. Skoczylas w: Ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, Komentarz, pod red. T. Nieboraka, T. Sójki, Warszawa 2011, s. 114-115). W art. 12 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym określono wyjątki od tej zasady - wskazując, że Komisja może upoważnić przewodniczącego, jego zastępców oraz pracowników urzędu KNF do podejmowania działań w zakresie właściwości KNF, w tym do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych. W art. 12 ust 2a tej ustawy zawarto wskazanie, że upoważnienie to nie może dotyczyć enumeratywnie określonych rozstrzygnięć co do istoty sprawy, w tym upomnień (pkt 10 tego przepisu). Zdaniem NSA samo posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "rozstrzygnięcie co do istoty sprawy" w kontekście upomnienia, przy braku istotnej zmiany przepisów dotyczących tego rozstrzygnięcia, nie zmienia jego charakteru prawnego. Wynika to wprost z art. 71 ust. 2 ustawy o skok (a także art. 70 ust. 2 ustawy o skok), który stanowi, że Komisja Nadzoru Finansowego z własnej inicjatywy lub na uzasadniony wniosek Kasy Krajowej może po uprzednim upomnieniu na piśmie zastosować środki nadzorcze, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok. W art. 71 ust. 2 ustawy o skok wyraźnie określono formę tego rozstrzygnięcia – tj. formę pisma. Należy w tym kontekście podkreślić, że art. 71 ust. 2 ustawy o skok stanowi regulację o charakterze szczególnym względem art. 12 ust 2a pkt 10 ustawy o nadzorze, a zatem w przypadku ewentualnego "zbiegu" zakresów normowania omawianych przepisów wyłącza jego zastosowanie zgodnie z regułą kolizyjną - lex specialis derogat legi generali.

W omawianym przypadku należy jednak uznać, że mimo częściowo wspólnych zakresów adresatów, okoliczności i zachowań analizowanych norm, brak jest elementów ze sobą niezgodnych. Ustawodawca nie ujął bowiem expressis verbis w przepisie ogólnym (art. 12 ust 2a pkt 10 ustawy o nadzorze) wszystkich określeń dotyczących formy rozstrzygnięcia z zakresów obowiązywania przepisu szczególnego (tj. art. 71 ust. 2 ustawy o skok), aby nie doprowadzić do nadmiernego rozrostu przepisu ogólnego (por. K. Ziemski, Rola i miejsce reguł kolizyjnych w procesie dekodowania tekstu prawnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1978, z. 2, s. 9).

Z powyższego wynika zatem, że upomnienie - mimo częściowej zmiany stanu prawnego - powinno nadal być uważane za wstępne rozstrzygniecie, będące instrumentem perswazji wobec określonej instytucji finansowej - przed ewentualnym zastosowaniem środków nadzorczych w ramach postępowania administracyjnego.

Z tego względu nie mają usprawiedliwionych podstaw także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia przepisów art. 15, art. 104, art. 134 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz powiązanych z nimi przepisów art. 11 ust. 5 i 6, art. 12 ust. 2 a pkt 10 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, jak też art. 71 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych.

NSA w niniejszej sprawie nie stwierdza, aby zasadne było odstąpienie od ugruntowanego już stanowiska sądów administracyjnych w odniesieniu do charakteru normatywnego spornego upomnienia. W konsekwencji instytucję upomnienia należy nadal traktować jako niewładcze uprawnienie nadzorcze, realizowane w drodze niesformalizowanego wystąpienia - z zachowaniem jedynie formy pisemnej - skierowanego do określonej instytucji finansowej, na które nie przysługują środki zaskarżenia, w tym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).

Za zasadne należało więc uznać stanowisko przyjęte przez sąd pierwszej instancji, że Komisja nie naruszyła art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 i 6 w zw. z art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy o skok, jak też art. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 107 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane w przepisanej prawem formie i przy zastosowaniu przepisów procedury administracyjnej, a podjęte rozstrzygnięcie organu było prawidłowe.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).