II GSK 1645/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1902/20 w sprawie ze skargi M. P. spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 30 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązków w zakresie oznakowania wyrobów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz M. P. spółki z o.o. z siedzibą w S. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/ Wa 1902/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) z 30 czerwca 2020 r., nr DNR-2/125/2020, utrzymującą w mocy decyzję o wymierzeniu M. P. spółce z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka) kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązków w zakresie oznakowania wyrobów, a nadto zasądził od Prezesa UOKiK na rzecz skarżącej spółki 4067 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Szczecinie ( w przedsiębiorstwie A. spółka o.o. z siedzibą w S. – sklep "B. M."), badaniu poddano będącą w ofercie sprzedaży tego sklepu kuchenkę gazową N. (model M., kod E.). W wyniku kontroli stwierdzono: a) brak umieszczenia bezpośrednio na urządzeniu oznakowania CE; b) brak na urządzeniu numeru identyfikacyjnego jednostki notyfikowanej oraz dwóch ostatnich cyfr roku, w którym naniesiono oznakowanie CE; c) brak na wyrobie oraz jego opakowaniu wymaganych napisów, naniesionych w sposób czytelny i trwały (imienia i nazwiska lub nazwy producenta, zarejestrowanej nazwy handlowej lub zarejestrowanego znaku towarowego; rodzaju urządzenia, numeru partii lub numeru seryjnego lub innego elementu umożliwiającego jego identyfikację; oznaczenia kategorii urządzenia); d) brak na urządzeniu i jego opakowaniu ostrzeżeń (rodzaj gazu i ciśnienie zasilania; kategoria urządzenia; ograniczenia użytkowania wyrobu, w szczególności dotyczące możliwości zainstalowania urządzenia w miejscu z odpowiednią wentylacją).

W toku kontroli ustalono, że spółka A. z siedzibą w Stargardzie zakupiła ww. kuchenki od M. spółki z o.o. z siedzibą w S., a spółka M. nabyła wyrób od K. B.V., z siedzibą w A., przy czym producentem wyrobu jest B. G. D. (M.).

Prezes UOKiK, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz 76 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 544 ze zm., dalej: "ustawa o systemach zgodności"), zawiadomił spółkę M.(pismem z 29 sierpnia 2019 r.) o wszczęciu wobec tej spółki postępowania w sprawie wprowadzonej do obrotu kuchenki gazowej (N. model M.),

Decyzją z 5 marca 2020 r. nr [...], Prezes UOKiK:

1. umorzył postępowanie w sprawie wprowadzenia do obrotu wyrobu niezgodnego z wymaganiami, ze względu na wycofanie wyrobu z obrotu oraz powiadomienie użytkowników o niezgodnościach wyrobu z wymaganiami;

2. nałożył na stronę postępowania karę pieniężną w wysokości 10000 złotych za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 10 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/426 z 9 marca 2016 r. w sprawie urządzeń spalających paliwa gazowe oraz uchylającego dyrektywę 2009/142//WE (Dz.Urz. UE. L 2016 Nr 81, str. 99, dalej jako: "rozporządzenie (UE) 2016/426") w zakresie sprawdzenia oznakowania CE na wyrobie;

3. nałożył na stronę postępowania karę pieniężną w wysokości 2500 złotych za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 10 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 5 rozporządzenia (UE) 2016/426 w zakresie sprawdzenia umieszczenia na wyrobie informacji umożliwiającej jej identyfikację;

4. nałożył na stronę postępowania karę pieniężną w wysokości 2500 złotych za niedopełnienie obowiązków określonych w art. 10 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2016/426, w zakresie sprawdzenia dołączenia do wyrobu informacji na temat bezpiecznego użytkowania, zgodnie z pkt 1.5 lit c załącznika I do tego rozporządzenia oraz w zakresie sprawdzenia czy wyrób opatrzony został napisami określonymi w załączniku IV do rozporządzenia.

Następnie Prezes UOKiK, decyzją z 30 czerwca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 97 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 4 pkt 3, art. 89a ust. 1 pkt 1 oraz art. 89a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemach zgodności, utrzymał w mocy w części (tj. w zakresie pkt 2, 3 i 4) swoją decyzję z 5 marca 2020 r. Organ podkreślił, że do 18 lipca 2018 r. kontrole urządzeń spalających paliwa gazowe odbywały się na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2020 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2019 r., poz. 155 ze zm.), jednak w związku z wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku z 15 czerwca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1338, dalej: "ustawa zmieniająca"), od dnia wejścia w życie ww. ustawy kontrole urządzeń spalających paliwa gazowe prowadzone są w oparciu o przepisy ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku. Ustawa zmieniająca weszła w życie 19 lipca 2018 r., a zatem kontrole i postępowania wszczęte 19 lipca 2018 r. lub później prowadzone są na podstawie ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, co wynika z art. 10 ustawy nowelizującej (do kontroli prowadzonych na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 1, art. 5, art. 6 i art. 9, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 11 tej ustawy, postępowania prowadzone na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 1, art. 5, art. 6 i art. 9 wszczyna się lub prowadzi na podstawie przepisów dotychczasowych, jeżeli te postępowania zostały wszczęte w wyniku kontroli wszczętych przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy.

Mając na uwadze te argumenty organ wskazał, że przepisy ustawy o systemie oceny zgodności, na podstawie której prowadzono dotychczas kontrole i postępowania w sprawach kotłów na paliwa gazowe, stosuje się wyłącznie w przypadkach, w których kontrola wyrobu została wszczęta przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej, tj. przed 19 lipca 2018 r.

W sprawie skarżącej spółki kontrola została rozpoczęta 22 maja 2019 r., a więc – w ocenie organu – bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania na skutek zastosowanie niewłaściwych przepisów tj. niewłaściwej procedury kontrolnej. Ustawa o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku służy stosowaniu przepisów rozporządzenia, którego wymagania stanowią podstawę do ustaleń kontroli urządzeń spalających paliwa gazowe, które to rozporządzenie jest obecnie jedynym obowiązującym aktem prawnym określającym wymagania dla takich urządzeń. Zdaniem organu nie można w obecnym stanie prawnym prowadzić kontroli wymagań Dyrektywy 2009/142/WE, ponieważ nie znajduje podstaw fakt prowadzenia kontroli wymagań określonych w uchylonych aktach prawa wspólnotowego. Ponadto organ wskazał, że postanowienia Dyrektywy 2009/142/WE zostały wdrożone rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń spalających paliwa gazowe (Dz.U. z 2005 r., nr 263, poz. 2201), uchylonym rozporządzeniem Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 10 maja 2019 r. uchylającym rozporządzenie w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń spalających paliwa gazowe (Dz.U. z 2019 r., poz. 947). W ocenie organu, w dacie prowadzenia kontroli jej podstawę powinny stanowić przepisy rozporządzenia, a nie uchylona już dyrektywa 2009/142/WE, czy też uchylone ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki. Organ wyjaśnił, że ustawodawca w art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej w pkt 4 i 5 wskazał, że jeżeli: (4) urządzenia, do których stosuje się przepisy rozporządzenia (UE) 2016/426 zostały wprowadzone do obrotu w rozumieniu art. 2 pkt 15 tego rozporządzenia przed dniem 21 kwietnia 2018 r., to kontrola, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, może polegać również na kontroli spełniania przez te urządzenia warunków określonych w art. 44 ust. 7 rozporządzenia (UE) 2016/426; (5) osprzęt, do którego stosuje się przepisy rozporządzenia (UE) 2016/426, został wprowadzony do obrotu w rozumieniu art. 2 pkt 15 tego rozporządzenia przed dniem 21 kwietnia 2018 r., to kontrola, o której mowa wart. 64 ust. 1 ustawy zmienianej wart. 1, może polegać również na kontroli spełniania przez ten osprzęt warunków określonych w art. 44 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2016/426.

Zdaniem Prezesa UOKiK, art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej, legitymizuje kontrolę wyrobów wprowadzonych do obrotu przed 21 kwietnia 2018 r., w oparciu o przepisy Rozporządzenia 2016/426, zaś przepisy intertemporalne nie wprowadziły wyjątku dla urządzeń spalających paliwa gazowe w tym zakresie. Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z art. 44 rozporządzenia państwa członkowskie zobowiązane zostały nie utrudniać udostępniania wyrobów, które zostały wprowadzone do obrotu przed 21 kwietnia 2018 r., niemniej jednak wyroby te powinny być zgodne z Dyrektywą 2009/142/WE. Odesłania zaś do ww. dyrektywy traktuje się jako odesłania do Rozporządzenia, zgodnie z tabelą korelacji stanowiącą załącznik VI do Rozporządzenia.

Organ zwrócił uwagę, że nałożone na państwa członkowskie zobowiązanie do nieutrudniania udostępniania na rynku wyrobów wprowadzonych do obrotu przed 21 kwietnia 2018 r., nie oznacza jednocześnie przyzwolenia na pozostawienie w obrocie wyrobów niespełniających wymagań Dyrektywy 2009/142/WE. Organ przyznał, że zmianie uległ akt prawa wspólnotowego, stanowiący podstawę i określający te wymagania, niemniej jednak wprowadzony do obrotu wyrób nie spełnia wymagań określonych właśnie w Dyrektywie i rozporządzeniu Ministra Gospodarki. Jednakże, ze względu na uchylenie Dyrektywy oraz wykonującego ją rozporządzenia, organ zobowiązany jest, kontrolując wymagania, powołać się na przepisy obowiązującego rozporządzenia, korelujące z wcześniejszymi wymaganiami. W ocenie organu zarzut strony postępowania, że organy niesłusznie i bezpodstawnie kontrolują oraz nakładają sankcje za niespełnienie przez wyrób wymagań określonych Rozporządzeniem - jest bezpodstawny.

Mając na uwadze ww. argumenty organ uznał, że prowadzenie zarówno kontroli, jak i postępowania w sprawie nałożenia na stronę kar pieniężnych, na podstawie ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku jest zgodne z prawem, a podstawą prowadzenia kontroli i postępowań administracyjnych nie mogą być przepisy nieobowiązujące w dacie ich prowadzenia. Organy uwzględniły więc wprowadzenie wyrobu do obrotu przed 21 kwietnia 2018 r. oraz ustaliły, że strona postępowania nie dopełniła obowiązków, które nałożone były na nią jeszcze przed 21 kwietnia 2018 r., korelujące z przepisami rozporządzenia. Organ wskazał, że z chwilą uchylenia dyrektywy oraz wejściem w życie rozporządzenia, ze względu na wzajemną relację przepisów, wynikającą z załącznika VI do rozporządzenia, kontrola wyrobów wprowadzonych przed 21 kwietnia 2018 r. odbywa się co do zgodności z wymaganiami rozporządzenia korelującymi z przepisami dyrektywy. Natomiast dyrektywa oraz implementujące ją do polskiego porządku prawnego rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń spalających paliwa gazowe z 21 grudnia 2005 r., jako uchylone akty prawne, nie mogą stanowić podstawy kontroli i nałożenia w wyniku jej ustaleń sankcji za naruszenie obowiązków. Zatem dokonując oceny spełniania wymagań przez wyrób uzasadnione jest, zdaniem organu, stwierdzenie, że z jednej strony nie spełnił on wymagań dyrektywy 2009/142/WE, a z drugiej wymagań rozporządzenia, a dokonując kontroli wyrobów wprowadzonych przez stronę postępowania, kontroluje się wymagania rozporządzenia, z tym jednakże wskazaniem, że zakres tych wymagań podlega ograniczeniu do wymagań, które obowiązywały wcześniej w związku ze wskazaniem ich w dyrektywie 2009/142/WE.

Uchylając zaskarżoną decyzję sąd pierwszej instancji wskazał, że narusza ona przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 4 pkt 3, art. 89a ust. 1 pkt 1 oraz art. 89a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemach zgodności.

WSA wskazał, że A. spółka z o.o. nabyła od skarżącej kwestionowane wyroby 14 kwietnia 2017 r., a więc w czasie, w którym nie obowiązywały zarówno przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/426, jak i art. 89 ust. 4 pkt 3, art. 89a ust. 1 pkt 1 oraz art. 89a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemach zgodności. Organ zatem nałożył na skarżącą kary pieniężne za naruszenie obowiązków określonych w przepisach, które nie obowiązywały w czasie wprowadzania przez spółkę kwestionowanego wyrobu do obrotu. Zdaniem WSA, pomimo tego, że organ uzasadnia konieczność zastosowania wymagań wskazanych w nowych przepisach brzmieniem przepisów intertemporalnych, tj. art. 10 i art. 11 ustawy zmieniającej, nakazujących stosowanie przepisów ustaw zmienianych, jedynie do kontroli wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji oraz wszczętych na ich podstawie postępowań, jednakże, zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej, w zakresie dopuszczalności udostępniania na rynku w rozumieniu art. 2 pkt 14 rozporządzenia (UE) 2016/426, i oddawania do użytku w rozumieniu art. 2 pkt 16 rozporządzenia (UE) 2016/426, za równoważne ze spełnieniem wymagań i z niestwarzaniem zagrożenia, w rozumieniu ustawy zmienianej w art. 1, uważa się spełnienie przez urządzenia warunków określonych w art. 44 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2016/426. Artykuł 44 rozporządzenia (UE) 2016/426 z 9 marca 2016 roku przewiduje z kolei, że państwa członkowskie nie utrudniają udostępniania na rynku ani oddawania do użytku urządzeń objętych zakresem stosowania dyrektywy 2009/142/WE, które są zgodne z tą dyrektywą i które zostały wprowadzone do obrotu przed 21 kwietnia 2018 r.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że skoro skarżąca spółka wprowadziła sporne kuchenki gazowe do obrotu przed 21 kwietnia 2018 roku, to ocena ciążących na niej w chwili wprowadzenia wyrobów do obrotu obowiązków winna zostać dokonana przez pryzmat przepisów Dyrektywy 2009/142/WE oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń spalających paliwa gazowe (Dz.U. z 2005 r., Nr 263, poz. 2201) i nie ma znaczenia fakt, że przepisy te nie obowiązywały w dacie kontroli, z uwagi na wyraźne odesłanie przez przepis art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej do art. 44 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2016/426, który to przepis z kolei wskazuje na normatywny wzorzec obowiązujący w przypadku badania wyrobów wprowadzonych do obrotu przed 21 kwietnia 2018 r., jakim są przepisy wspomnianej dyrektywy i ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki. W ocenie WSA, zastosowanie przepisów obowiązujących w dacie wprowadzenia wyrobów do obrotu przez skarżącą, odpowiada także zasadzie "tempus regit factum".

W ocenie WSA, organ do prawidłowego stanu faktycznego zastosował niewłaściwe przepisy prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 4 pkt 3, art. 89a ust. 1 pkt 1 oraz art. 89a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemach zgodności w zw. z art. art. 7 ust. 6, art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2016/426, zamiast przepisów obowiązujących w dacie wprowadzenia wyrobów do obrotu przez skarżącą, tj. Dyrektywy 2009/142/WE oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń spalających paliwa gazowe. Nie znajduje (ten błąd) uzasadnienia w odwołaniu się przez organ do tożsamości aktualnych i uprzednich wymagań stawianych urządzeniom gazowym, poprzez blankietowe odesłanie do tabeli załącznika VI rozporządzenia (UE) 2016/426, gdyż tabela ta służy usunięciu wątpliwości w zakresie istniejących w prawie odesłań do uchylonej dyrektywy, nie może natomiast stanowić podstawy materialnoprawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że organ w ogóle nie przywołuje odpowiednich przepisów Dyrektywy 2009/142/WE oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 grudnia 2005 r., które miałyby zastosowanie w niniejszej sprawie, jak też nie dokonuje pod ich kątem subsumpcji ustalonego stanu faktycznego.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, niewłaściwe zastosowanie przez Prezesa UOKiK przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 4 pkt 3, art. 89a ust. 1 pkt 1 oraz art. 89a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemach zgodności i w zw. z art. art. 7 ust. 6, art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2016/426, miało wpływ na prawidłowość wymiaru kary. Zgodnie bowiem z art. 189c k.p.a., jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna, niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. WSA zauważył, że skarżąca spółka została ukarana w oparciu o przepisy aktualnie obowiązujące, tymczasem w czasie naruszenia prawa obowiązywał przepis art. 89 ustawy o systemach oceny zgodności w brzmieniu: "Producent albo importer albo instalator, który wprowadza do obrotu lub oddaje do użytku wyrób podlegający oznakowaniu CE, a w przypadku przyrządów pomiarowych także dodatkowemu oznakowaniu metrologicznemu, albo dystrybutor, który udostępnia na rynku taki wyrób, bez tego oznakowania, podlega karze pieniężnej w wysokości do 20000 zł.". WSA wskazał, że Prezes UOKiK, powinien dokonać subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod właściwie zastosowane przepisy prawa materialnego, tj. przepisy Dyrektywy 2009/142/WE oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 r., a także uwzględnić dyrektywę względniejszego wymiaru kary ujętą w art. 189c k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes UOKiK i zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od spółki na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono:

a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy o systemach zgodności, w brzmieniu obowiązującym przed 19 lipca 2018 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w jego wyniku stwierdzenie że organ powinien dokonać oceny względności dolegliwości sankcji również w oparciu o ten przepis, w sytuacji, kiedy przed dniem 19 lipca 2018 r. ustawa o systemach zgodności nie była aktem prawa krajowego wdrażającym do polskiego porządku prawnego rozporządzenie (UE) 2016/426;

b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 10 i 11 ustawy zmieniającej, poprzez ich niezastosowanie oraz przyjęcie, wbrew literalnemu brzmieniu przepisów intertemporalnych, że nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że art. 97 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 4 pkt 3, art. 89a ust. 1 pkt 1 i art. 89a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemach zgodności nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez organ;

c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z dnia 15 czerwca 2018 r. w zw. z art. 2 pkt 14, art. 44 ust. 1 i art. 45 rozporządzenia 2016/426, poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że w sprawie należało zastosować bezpośrednio przepisy uchylonej Dyrektywy 2009/142/WE oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń spalających paliwa gazowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes UOKiK przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a.

Wobec powyższego rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w zakresie podniesionych w niej zarzutów. Zarzuty te odnoszą się wyłącznie do zagadnienia naruszenia prawa materialnego i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami faktycznymi w sprawie, które sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a skarżący kasacyjnie organ ich nie zakwestionował.

W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne są więc bezsporne. Wynika z nich, że kwestionowane produkty (kuchenki gazowe "N.", model M., kod E.) zostały wprowadzone do obrotu handlowego nie później niż 5 kwietnia 2017 r. – data nabycia produktów przez kupującego (dystrybutora) od sprzedawcy (importera), co oznacza, że produkty te były oferowane na rynku tych urządzeń przed 21 kwietnia 2018 r., która to data wyznacza granicę czasową – istotną z punktu widzenia oceny reżimu odpowiedzialności za niedopełnienie obowiązków określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/426 z 9 marca 2016 r. w sprawie urządzeń spalających paliwa gazowe oraz uchylającego dyrektywę 2009/142//WE (Dz. rz. UE. L 2016 Nr 81, str. 99) oraz cyt. ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku.

Zdaniem sądu pierwszej instancji decyzja Prezesa UOKiK narusza przepisy prawa materialnego – art. 97 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 4 pkt 3, art. 89a ust. 1 pkt 1 oraz art. 89a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W ocenie WSA, wymienione przepisy, które stanowiły podstawę wymierzenia przez Prezesa UOKiK skarżącej spółce kar pieniężnych, zostały przez ten organ wadliwie zastosowane, co było bezpośrednią przyczyną uwzględnienia skargi spółki.

WSA wskazał – po pierwsze – że zgodnie z art. 89 ust. 4 pkt 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, podlega karze pieniężnej dystrybutor, który nie wypełnia obowiązku sprawdzenia oznakowania CE, określonego w art. 10 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2016/426. Po drugie, że zgodnie z art. 89a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, podlega karze pieniężnej dystrybutor, który udostępnia na rynku wyrób i nie dopełnia obowiązków w zakresie sprawdzenia umieszczenia na wyrobie, a gdy jest to wymagane - na opakowaniu, w załączonym dokumencie lub na etykiecie, informacji umożliwiających identyfikację wyrobu. Po trzecie wreszcie, że na podstawie art. 89a ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, podlega karze pieniężnej dystrybutor, który nie wypełnia obowiązków sprawdzenia (z wyłączeniem obowiązku sprawdzenia oznakowania CE), określonych w przepisach art. 10 ust. 2 akapit pierwszy lub drugi rozporządzenia (UE) 2016/426 – z wyłączeniem obowiązku sprawdzenia wymagań wskazanych w art. 7 ust. 6 i art. 9 ust. 3 tego rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że powyższe przepisy, stanowiące podstawę ukarania skarżącej, zostały wprowadzone do porządku prawnego ustawą z 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku oraz niektórych innych ustaw, wchodząc w życie 19 lipca 2018 r. WSA podkreślił także, że przepisy art. 89 ust. 4 pkt 3 i art. 89a ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, "sankcjonują działania lub zaniechania dystrybutora, określone w art. 7 ust. 6, art. 9 ust. 3 oraz art. 10 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/426", a zgodnie z art. 46 tego Rozporządzenia (2016/426), stosuje się je – co do zasady – od 21 kwietnia 2018 r. (na podstawie art. 45 Rozporządzenia, dyrektywa z 30 listopada 2009 r. 2009/142/WE, odnosząca się do urządzeń spalających paliwa gazowe, utraciła moc ze skutkiem od 21 kwietnia 2018 r). Co więcej, sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 44 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/426, państwa członkowskie nie utrudniają udostępniania na rynku ani oddawania do użytku urządzeń objętych zakresem stosowania dyrektywy 2009/142/WE, które są zgodne z tą dyrektywą i które zostały wprowadzone do obrotu przed 21 kwietnia 2018 r.

Autor skargi kasacyjnej zakwestionował ten kierunek interpretacji przytoczonych przepisów, podnosząc, że WSA "błędnie ustalił, że w dacie naruszenia prawa obowiązywał art. 89 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (w brzmieniu obowiązującym przed 19 lipca 2018 r.), a w konsekwencji dokonał niewłaściwego zastosowania tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło sąd do przekonania, że dokonać należało oceny przepisów sankcyjnych w kontekście wzajemnej relacji przepisów art. 97 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 4 pkt 3, art. 89a ust. 1 pkt 1 i art. 89a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (dodanych ustawą zmieniającą) oraz przepisu 89 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku w brzmieniu obowiązującym przed 19 lipca 2018 r.". Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, WSA naruszył art. 10 i 11 cyt. ustawy z 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o system ich oceny zgodności i nadzoru rynku, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie – wbrew brzmieniu przepisów intertemporalnych – że nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji "przyjęcie, że art. 97 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 4 pkt 3, art. 89a ust. 1 pkt 1 i art. 89a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez organ".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe zarzuty są nieusprawiedliwione.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA stwierdził, że "w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego organ ukarał skarżącą, obowiązywał przepis art. 89 ustawy o systemach oceny zgodności". Wychodząc z tego założenia, WSA zauważył, że Prezes UOKiK nie tylko zastosował niewłaściwe przepisy prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 4 pkt 3, art. 89a ust. 1 pkt 1 oraz art. 89a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku w zw. z art. art. 7 ust. 6, art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2016/426, ale i nie dokonał "żadnej oceny przepisów sankcyjnych w kontekście ich wzajemnej relacji, co do przypisania któremuś z nich charakteru względniejszego dla strony, w realiach tej konkretnej sprawy".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota sporu w rozpoznawanej sprawie związana jest oceną zastosowanego przez organ administracji publicznej reżimu odpowiedzialności skarżącej spółki za niedopełnienie obowiązków w zakresie oznakowania wyrobów wprowadzonych przez spółkę na rynek.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK z 30 czerwca 2020 r., nr DNR-2/125/2020 (zob. s. 9 decyzji), zdaniem organu przepisy obowiązujące w dacie kontroli prowadzonej przez ten organ (22 maja 2019 r.) uzasadniają twierdzenie o "legitymizacji" kontroli wyrobów wprowadzonych do obrotu przed 21 kwietnia 2018 r., w oparciu o przepisy Rozporządzenia (UE) 2016/426, co organ uzasadnia "nie wprowadzeniem odpowiedniego wyjątku w przepisach intertemporalnych".

Odmienny pogląd wyraził sąd pierwszej instancji, o czym była mowa wyżej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie sąd pierwszej instancji zastosował powszechnie akceptowane reguły intertemporalne, dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK w tym właśnie zakresie. Przypomnieć należy, że gdy prawodawca w nowym stanie prawnym nie decyduje się na zawarcie przepisów przejściowych dotyczących wprost i jednoznacznie prawa materialnego, z reguły zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym w czasie, w którym powstały zdarzenia kształtujące określone stosunki prawne. Reguła ta odpowiada zasadzie niedziałania prawa wstecz, która nie ma oczywiście charakteru absolutnego i dopuszczalny jest wybór zasady bezpośredniego działania nowego prawa, jednak tylko wówczas, gdy przemawia za tym ważny interes publiczny oraz nie dojdzie do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, czy też innych istotnych zasad państwa prawnego.

Nie można przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie prawodawca, kierując się ważnym interesem publicznym, zdecydował expressis verbis o bezpośrednim działaniu nowego prawa materialnego, bowiem stosownej normy intertemporalnej nie ustanowił. Co więcej, analiza całego kontekstu normatywnego rozpoznawanej sprawy wskazuje, że – w okolicznościach tej sprawy – prawidłowy proces stosowania prawa przez organ wymagał respektowania i właściwego zastosowania przepisów przejściowych i końcowych Rozporządzenia (UE) 2016/426 – art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45. Jak wiadomo, przepisy przejściowe regulują określone sytuacje prawne pewnych podmiotów powstałe w okresie obowiązywania dawnego prawa, które trwają po wejściu w życie nowego prawa, a przepisy końcowe eliminują przepisy z systemu prawa. Mając na uwadze, że prawodawca unijny zawarł w Rozporządzeniu (UE) 2016/426 oba rodzaje tych przepisów, organ miał obowiązek – te i inne przepisy tego Rozporządzenia – stosować bezpośrednio, jako mające pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W świetle tych zasad, nie budzi wątpliwości, że z mocy art. 45 Rozporządzenia (UE) 2016/426, prawodawca unijny zdecydował o utracie mocy Dyrektywy 2009/142/WE ze skutkiem od 21 kwietnia 2018 r. (przepis końcowy), a zawarta w tym samym przepisie reguła odesłania musi być interpretowana ściśle, co sprowadza się do zastosowania tej reguły tylko wówczas, gdy przepis szczególny zawierał odesłanie do uchylonej dyrektywy, a tabela korelacji (w załączniku VI) wskazuje, czy i w jakim zakresie przewidziano odesłania do szczegółowych przepisów Rozporządzenia (UE) 2016/426.

Natomiast przepisy przejściowe – art. 44 ust. 1 i 2 Rozporządzenia (UE) 2016/426 uwzględniać muszą wszystkie organy (w zakresie swojej właściwości) stosujące prawo, zgodnie z ustanowioną w nich regułą nieutrudniania (przez państwa członkowskie) udostępniania na rynku ani oddawania do użytku urządzeń objętych zakresem stosowania dyrektywy 2009/142/WE, jak też nieutrudniania udostępniania na rynku osprzętu objętego zakresem stosowania tej dyrektywy – o ile są zgodne z tą dyrektywą i które zostały wprowadzone do obrotu przed 21 kwietnia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zawarty w art. 44 ust. 1 i 2 Rozporządzenia (UE) 2016/426 obowiązek nieutrudniania przez państwa członkowskie udostępniania na rynku urządzeń i osprzętu wprowadzonych do obrotu na rynku UE przed 21 kwietnia 2018 r., objętych zakresem stosowania dyrektywy 2009/142/WE, nie zezwala – po wejściu w życie Rozporządzenia (UE) 2016/426 – na stosowanie takich ograniczeń w zakresie udostępniania na rynku UE tych urządzeń i osprzętu, które wykraczałyby poza wymagania przewidziane w dyrektywie 2009/142/WE. Podkreślić jednak należy, że określona w art. 44 ust. 1 i 2 Rozporządzenia (UE) 2016/426 zasad nieutrudniania udostępniania na rynku urządzeń i osprzętu wprowadzonych do obrotu na rynku UE przed 21 kwietnia 2018 r., nie wyłącza uprawnienia organów nadzoru rynku do podejmowania stosownych działań i dokonywania oceny danego urządzenia lub danego osprzętu pod kątem zgodności ze wszystkimi właściwymi wymaganiami określonymi w dyrektywie 2009/142/WE.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów i argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że także i one okazały się nieusprawiedliwione.

Jak wynika wprost z przepisów art. 10 i 11 cyt. ustawy z 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o system ich oceny zgodności i nadzoru rynku, zawarte w nich normy prawne mają charakter norm proceduralnych, regulujących – odpowiednio – tryb kontroli wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustaw zmienianych w jej art. 1, art. 5, art. 6 i art. 9 – stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 10) oraz wszczynanie lub prowadzenie postępowań, także na podstawie przepisów dotychczasowych (ustaw zmienianych w jej art. 1, art. 5, art. 6 i art. 9) – "jeżeli te postępowania zostały wszczęte w wyniku kontroli wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy" (art. 11).

Jest oczywiste, że wszczęcie, jak i dalsze prowadzenie postępowań już wszczętych, lecz niezakończonych – zgodnie z warunkami określonymi w art. 10 i 11 cyt. ustawy o zmianie ustawy o system ich oceny zgodności i nadzoru rynku – należy oceniać z puntu widzenia reguł postępowania, nie zaś przepisów prawa materialnego. Wynika to wprost z przesłanek ustawowych, bowiem ustawodawca, w analizowanych przepisach art., 10 i 11, określił normy intertemporalne dotyczące zarówno postępowania kontrolnego – "Do kontroli [...] wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.", jak i postępowania administracyjnego – "Postępowania [...] wszczyna się lub prowadzi na podstawie przepisów dotychczasowych, jeżeli te postępowania zostały wszczęte w wyniku kontroli wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.").

Jest także oczywiste, że zarówno czynności kontrolne (poprzedzające wszczęcie postępowania), jak i sam tok postępowania po jego wszczęciu, należą do sfery działalności organu administracji publicznej, która – co do zasady – w zakresie trybu i form działalności administracji publicznej, jest określana ustawowo, co odpowiada wymogom praworządności proceduralnej. W granicach wytyczonych regułami praworządności proceduralnej, kontrolowany podmiot ma prawo oczekiwać od organu, że prowadzone przez ten organ postępowanie nie będzie sprzeczne z zasadą pewności prawa, co jest szczególnie istotne w sprawach, w których organ władzy publicznej ma uprawnienia władcze, jakie w rozpoznawanej sprawie przysługują Prezesowi UOKiK – pełniącemu funkcję organu kontroli i nadzoru rynku.

Zasada pewności prawa w rozpoznawanej sprawie w pełni odnosi się do podejmowanych przez organ działań kontrolnych, które, pozostając w wyłącznej jego kompetencji, uzależnione są od autonomicznej decyzji organu zarówno w zakresie rozpoczęcia czynności kontrolnych, jak i wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego po zakończeniu kontroli. Na tok tych czynności strona postępowania nie ma istotnego wpływu, a w szczególności skarżąca spółka nie miała żadnego wpływu na rozpoczęcie czynności kontrolnych (22 maja 2019 r.) prowadzonych w stosunku do przedsiębiorstwa A.spółka o.o. z siedzibą w Stargardzie (prowadzącego sklep "B. M."), w trakcie których badaniu poddano sporną kuchenkę gazową będącą w ofercie sprzedaży tego sklepu. Jak wyżej wskazano, data przeprowadzenia tych czynności kontrolnych, zdaniem Prezesa UOKiK, miała znaczenie z punktu widzenia przyjętego reżimu odpowiedzialności skarżącej spółki, pomimo tego, że sporny towar został przez spółkę wprowadzony do obrotu nie później niż 5 kwietnia 2017 r.

Mając na uwadze powyższe, zauważyć należy, że ustawodawca w przepisach przejściowych cyt. ustawy z 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o system ich oceny zgodności i nadzoru rynku (art. 10 i 11), rozstrzygnął tylko część zagadnień proceduralnych, a mianowicie dotyczących toku postępowań niezakończonych bądź niebędących jeszcze w toku, lecz po wszczętej kontroli. Wobec takiego zabiegu legislacyjnego, brak jest normatywnych przesłanek pozwalających na uznanie, że ustawodawca w sposób dorozumiany, w przepisach tej ustawy, przesądził o stosowaniu nowych przepisów – zarówno proceduralnych, jak i prawa materialnego – do tych stosunków prawnych, które powstały pod działaniem przepisów dotychczasowych, a różnią się od spraw określonych w art. 10 i 11 analizowanej ustawy wyłącznie datą wszczęcia kontroli, mającej miejsce po dniu wejścia w życie tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, tylko z uwagi na kryterium daty wszczęcia kontroli przez organ, nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia i w istocie wynika z pominięcia przez organ dokonania wykładni kwestionowanych przepisów w oparciu o innego reguły wykładni, niż wykładnia językowa.

Podkreślić ponadto trzeba, że w świetle zasad poprawnej legislacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że takie zróżnicowanie odpowiedzialności mogłoby być wprowadzone w zgodzie z zasadami państwa prawnego, w sposób niejako dorozumiany. Taki kierunek interpretacji nie może być zaakceptowany, bowiem prowadziłby do naruszenia zasady pewności prawa i z tego właśnie względu organ stosujący prawo powinien, uzyskując w jego przekonaniu opisany rezultat wykładni językowej, sięgnąć do innych reguł wykładni, zarówno w ramach wykładni systemowej, jak i celowościowo-funkcjonalnej, czego Prezes UOKiK nie wykonał, poprzestając na rezultacie wykładni językowej, którą zresztą także przeprowadził z naruszeniem reguł wykładni.

Zauważyć także trzeba, że jeśli ustawodawca, decydując o stosowaniu przepisów znowelizowanej ustawy, nie rozstrzygnął wprost zagadnienia stosowania nowych przepisów prawa materialnego do stosunków prawnych powstałych pod działaniem przepisów dotychczasowych (poprzez nadanie przepisowi przejściowemu brzmienia zobowiązujące do stosowania w takich sprawach normy prawnej w brzmieniu nadanym nową ustawą), to należy uznać, że było to zgodne z wolą racjonalnego ustawodawcy.

Z tych wszystkich względów NSA, rozpoznając sprawę w granicach wytyczonych zarzutami skargi kasacyjnej, nie znalazł podstaw do podważenia rezultatu oceny zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK, jaką wyraził wojewódzki sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).