II GSK 1714/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 273/21 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o wszczęcie procedur: wydania drogi gminnej, wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz wyłączenia organu administracji publicznej; 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od M.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W dniu [...] marca 2020 r. M.K. złożył do Wójta Gminy K.K. pismo (datowane na [...] lutego 2020 r.), w którym zwrócił się o wszczęcie procedury nakazania H.K. wydania i udrożnienia drogi gminnej, stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie S-G. oraz o wszczęcie procedury wymierzenia H.K. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego tej drogi bez pozwolenia. W uzasadnieniu wniosku podał między innymi, że przed Sądem Rejonowym w Wysokiem Mazowieckiem toczy się z jego wniosku postępowanie o zasiedzenie m.in. działki nr [...] (sygn. akt I Ns 3/19), a wskutek braku udrożnienia drogi gminnej, ma on ograniczony dojazd do swojej posesji. Wnioskodawca wskazał, że zaistniały przesłanki do nałożenia na H.K. kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2020, poz. 470; dalej: u.d.p.). Ponadto wniósł o wyłączenie Wójta na podstawie art. 25 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256, dalej: k.p.a.) i przekazanie sprawy do organu wyższego stopnia na zasadzie art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku M.K. dotyczącego: (1) wszczęcia procedury nakazania H.K. udrożnienia drogi gminnej, (2) wszczęcia procedury wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez H.K. (3) wyłączenia Wójta i przekazania sprawy do organu wyższego stopnia, Wójt umorzył postępowanie administracyjne z tego wniosku, działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że sprawa nie dotyczy ani interesów majątkowych wnioskodawcy, ani też interesów osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., w związku z czym brak jest podstaw do wyznaczenia do jej załatwienia innego organu. Skoro wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a., to jego wniosek stał się bezprzedmiotowy, co uzasadnia umorzenie postępowania na postawie art. 105 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji z dnia [...] października 2020 r. nr [...]. SKO Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wskazując, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, bowiem treść wniosku M.K. wskazuje, że materialnoprawną podstawą jego żądań były art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., a wnioskodawca nie ma interesu prawnego, lecz co najwyżej interes faktyczny we wszczęciu żądanych postępowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 273/21 po rozpoznaniu skargi M.K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K.K. z dnia [...] r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołując się na treść unormowań zawartych w art. 36 u.d.p. i w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Sąd wskazał, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w ww. postępowaniach, w których adresatem rozstrzygnięć miałby być H.K. Powołując się na treść art. 28 k.p.a. w zw. z art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wskazał, że stroną obu ww. postępowań, może być jedynie podmiot objęty zakresem zastosowania tych norm materialnoprawnych, tj. podmiot którego sytuacja prawna ulega konkretyzacji decyzją administracyjną, wydawaną na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Skoro więc adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 36 u.d.p. może być wyłącznie ten, kto faktycznie dokonał nielegalnego zajęcia pasa drogowego lub zajęcia niezgodnego z warunkami zezwolenia (albo niezgodnego z warunkami umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.p.d.), zaś adresatem decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wyłącznie osoba zajmująca pas drogowy bez stosownego zezwolenia lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.p.d., to skarżący jako podmiot trzeci, nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia obu tych postępowań względem H.K.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji, wskazał, że w sprawie doszło do pomieszania trybów wszczęcia postępowania, co skutkowało tym, iż nie zostało ono skutecznie wszczęte, a po drugie wydano jedno rozstrzygnięcie odnoszące się do dwóch odrębnych spraw administracyjnych. Powołując się na treść art. 61 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Są to dwa odrębne od siebie i samodzielne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego i niedopuszczalne jest przy tym mieszanie obu tych trybów wszczęcia postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak jak postępowania wszczętego z urzędu, jak też wydanie rozstrzygnięcia z urzędu w postępowaniu wszczętym i prowadzonym na skutek żądania - wniosku strony. Pismo zawierające wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a.. Należy je traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony zawiadamiającej, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. W konsekwencji okoliczność powiadomienia zarządcy drogi o fakcie bezprawnego zajęcia pasa drogowego, nie jest równoznaczna z prowadzeniem postępowań z art. 36 u.d.p., czy też z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. na wniosek. Ponadto Sąd wskazał, że samowolne naruszenie pasa drogowego może uzasadniać zarówno orzeczenie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 u.d.p., jak i nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. Przepisy te stanowią dwa odrębne środki prawne, umożliwiające orzekanie w odrębnych od siebie sprawach administracyjnych, a co za tym idzie załatwienie łączenie tych spraw jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie praworządności.

Wobec powyższych rozważań, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Wójt powinien dokonać wstępnych ustaleń, co do zasadności oraz konieczności wszczęcia obu lub jednego z tych postępowań z urzędu, a w przypadku pozytywnego ich wyniku, zawiadomić o tym wszystkie osoby będące stronami oraz prowadzić odrębne postępowania (lub postępowanie), bez udziału skarżącego, którego powinien o powyższym powiadomić na piśmie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) złożyło skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W zarzutach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędną ocenę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy K.K. umarzającej postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony M.K., podczas gdy postępowanie błędnie wszczęte jego wnioskiem toczyło się zarówno przed organem I instancji jak i przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. wobec czego należało je umorzyć w sytuacji stwierdzenia, że nie pochodzi od strony;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez błędne, dowolne i niczym nie poparte uznanie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy K.K. z wniosku M.K., który wpłynął, do Wójta Gminy K.K. w dniu [...] marca 2020 r. z uwagi, na to iż wg sądu pierwszej instancji, stanowi on wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu, podczas gdy nic takiego nie wynika z wniosku strony, która w toku postępowania była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i nie zgłaszała uwag w toku całego postępowania oraz w skardze co do błędnego odczytania intencji strony zawartych we wniosku, zatem brak było jakichkolwiek podstaw aby sąd pierwszej instancji przypisał temu wnioskowi odmienne znaczenie od znaczenia nadanego przez stronę i przez organy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę, iż wniosek M.K. w którym domaga się wszczęcia postępowania stanowi tylko powiadomienie zarządcy drogi o fakcie bezprawnego zajęcia pasa drogowego, nie zaś żądanie prowadzenia postępowań z art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art. 61 § 1 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez wyprowadzenie dowolnej, niczym niepopartej i błędnej oceny jakoby w sprawie doszło do pozornie zasadnego umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną przyczyną o charakterze podmiotowym oraz do pomieszania trybów wszczęcia postępowania, co skutkowało brakiem jego skutecznego wszczęcia, podczas gdy nie ulega wątpliwości, iż organ wszczął i prowadził postępowanie na podstawie wniosku M.K.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niespójne i nielogiczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku przejawiające się w wyprowadzeniu błędnego wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak przymiotu strony M.K., pomimo prawidłowej oceny, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. w sytuacji gdy inicjatywę w określonym zakresie zgłosił podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania (str. 10, wiersz 3 i 4 od góry zaskarżonego wyroku);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji pomimo nie wskazania do naruszenia jakich przepisów postępowania doszło, poprzez utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzji Wójta Gminy K.K. z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] umarzającej postępowania unormowane w art. 36 u.d.p. i art. 30 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i że stanowiło to naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy żądania pochodziły od podmiotu nie będącego stroną;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zasady praworządności na skutek umorzenia w jednej decyzji dwóch pozostających ze sobą w związku postępowań, podczas gdy fakt ten nie miał nie tylko istotnego ale jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy podanie pochodziło od osoby nie będącej stroną w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i w zw. z art, 105 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę, że gdy wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny do występowania w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. wyklucza to konieczność odniesienia się do wniosku w formie aktu administracyjnego podlegającego kontroli sądowej poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., względnie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, tylko skutkować powinno powiadomieniem wnioskodawcy na piśmie o wszczęciu postępowania z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zrzekło się przeprowadzenia rozprawy i wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Spór prawny dotyczy zatem kwestii zasadności umorzenia przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego prowadzonego w związku z pismem M.K., które wpłynęło do Wójta Gminy K.K. w dniu [...] marca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny celowo posługuje się określeniem "pismo", albowiem z treści uzasadnienia skarżonego wyroku nie sposób wywnioskować, jaki charakter ma według Sądu pierwszej instancji to pismo, a więc czy stanowi ono wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego czy też nie zawierając żądania wszczęcia postępowania, stanowi jedynie powiadomienie organu o okolicznościach, które mogą uzasadniać wszczęcie postępowania z urzędu.

W uzasadnieniu skarżonego wyroku znalazło się stwierdzenie, że "analiza treści wniosku skarżącego doprowadziła sąd do konstatacji, że słusznie organ odwoławczy zakwalifikował dwa pierwsze żądania jako dotyczące wszczęcia postępowań unormowanych przepisami art. 36 u.d.p. i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p." i dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "rację mają zatem organy, że skarżącemu (wnioskodawcy) nie przysługuje przymiot strony w ww. postępowaniach, w których adresatem finalnych rozstrzygnięć miałby być H.K."

W dalszej części uzasadnienia skarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził jednak, że "organ błędnie potraktował wniosek skarżącego jako żądanie, o którym mowa w art. 61 § 3 k.p.a."., a w końcowej części uzasadnienia Sąd wskazał, że "wobec słusznej konkluzji o braku interesu prawnego skarżącego (wnioskodawcy) we wszczęciu ww. postępowań względem H.K. Wójt powinien dokonać wstępnych ustaleń, co do zasadności oraz konieczności wszczęcia obu lub jednego z tych postępowań z urzędu".

Przytoczone fragmenty uzasadnienia skarżonego wyroku wskazują na wewnętrzną sprzeczność w jego treści. Sąd bowiem z jednej strony przyjął, że pismo M.K. z dnia [...] marca 2020 r. zawierało żądanie wszczęcia postępowań unormowanych przepisami art. 36 u.d.p. i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., ale następnie stwierdził, że organ błędnie potraktował wniosek skarżącego jako żądanie wszczęcia takich postępowań i powinien rozważyć celowość wszczęcia tych postępowań z urzędu. Powyższa sprzeczność przesądza o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, są to odrębne tryby wszczęcia postępowania, których organ nie powinien mieszać. W przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu niebędącego stroną, organ odmawiając wszczęcia postępowania w ogóle nie rozważa kwestii ewentualnego wszczęcia danego postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1613/14). Stwierdzenie natomiast dopiero w toku postępowania prowadzonego na wniosek, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. W takiej sytuacji organ uzasadniając postanowienie o umorzeniu postępowania wobec braku przymiotu strony, również nie dokonuje oceny czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu.

Powyższe oznacza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jeżeli pismo M.K. z dnia [...] marca 2020 r. zawiera żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego i prawidłowe jest stwierdzenie przez organy orzekające w sprawie, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniach prowadzonych o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 u.d.p. i o nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. M.K. nie przysługuje przymiot strony, to prawidłowa była decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Jeżeli natomiast pismo M.K. nie zawiera żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a stanowi wyłącznie powiadomienie organu o okolicznościach, które uzasadniają wszczęcie postępowania z urzędu, to wówczas organ pierwszej instancji powinien dokonać rozważenia odnośnie do zasadności wszczęcia postępowania z urzędu.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji jednoznacznego przesądzenia jaki charakter ma pismo M.K. skutkowało naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie skarżonego wyroku, albowiem miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest przy tym możliwe dokonanie i przedstawienie oceny w odniesieniu do tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną, gdyż takie zastąpienie oceny Sądu pierwszej instancji oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Konsekwencją powyższego jest również to, że przedwczesna byłaby ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji, uwzględniając powyższe uwagi dokona ponownej analizy charakteru pisma M.K. z dnia [...] marca 2020 r., jednoznacznie przesądzając czy pismo to zawiera żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (postępowań administracyjnych), czy też nie zawiera takiego żądania, stanowiąc wyłącznie powiadomienie organu o okolicznościach mogących uzasadniać wszczęcie postępowania z urzędu. Od wyniku tej analizy zależeć będzie ocena, czy skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, czy też były zgodne z prawem.

O kosztach postępowania kasacyjnego, na które złożyła się uiszczona opłata od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji, orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 i p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).