II GSK 1876/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 231/23 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 lutego 2023 r. nr SKO.4121.32.2023 w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. M. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej zwany: "WSA", "Sądem I instancji") wyrokiem z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 231/23, rozpoznając skargę M. M. (dalej zwanej: "skarżącą") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 28 lutego 2023 r., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z 1 lutego 2023 r. wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] z 12 listopada 2022 r., o zatrzymaniu skarżącej prawa jazdy kategorii AM, B1, B, nr [...], nr druku [...], wydanego 21 czerwca 2018 r., na okres 3 miesięcy tj. od 21 października 2021 r. do 21 stycznia 2022 r. włącznie oraz nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżając wydany wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono - na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwanej: "p.p.s.a.") - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z:

1) art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) przez błędne uznanie, że organy administracji nie dokonały niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, podczas gdy organy obu instancji dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń i wyjaśniły dostatecznie stan faktyczny sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 28 lutego 2023 r. znak: SKO.4121.32.2023 oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji,

2) art. 77 § 1 i art. 64 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że organy administracji powinny w pierwszej kolejności ustalić, czy rzeczywiście intencją skarżącej było wyłącznie wznowienie postępowania administracyjnego czy też wnosiła ona w istocie o stwierdzenie nieważności decyzji lub też równocześnie żądała wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy po pierwsze zarówno z "wniosku o wznowienie postępowania" z 25 stycznia 2023 r. jak i zażalenia z 10 lutego 2023 r. wprost wynika, że intencją strony było wyłącznie wznowienie postępowania oraz po wtóre strona podczas postępowania administracyjnego była zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata, który wprost i precyzyjnie wskazał, powołując się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, którego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej zawartych w tej ustawie żąda wszczęcia, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 28 lutego

2023 r. znak: SKO.4121.32.2023 oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przedstawiło argumentację na poparcie wniesionych zarzutów, podkreślając, że skarżąca w postępowaniu reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, który ma świadomość tego, co chce przekazać w piśmie procesowym.

Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu podniosła, że wyrok WSA w Łodzi nie został zaskarżony w zakresie odnoszącym się do niepełnego odniesienia się przez organ do argumentów strony. Zdaniem skarżącej organ nie zaskarżył wyroku w zakresie w którym, Sąd I instancji wskazał, że po wpłynięciu wniosku o wznowienie. Organ winien był być bardziej dociekliwy i wnikliwy w zakresie zbadania okoliczności wstępnych na gruncie analizy poprzedzającej wydanie jednego z dwóch rozstrzygnięć o których mowa

w art. 149 p.p.s.a., co wskazuje co najmniej na przedwczesność rozstrzygnięcia Organu. Dlatego też, jej zdaniem, z tych względów proceduralnych skarga kasacyjna organu winna zostać w całości oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu albowiem jej zarzuty nie podważyły prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji.

Stosownie do treści z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym

w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Zarzuty te zostały skierowane przeciwko wyrokowi WSA, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania stwierdził, że zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7-9, art. 77 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomimo sformułowania we wniosku z 25 stycznia 2023 r. zarzutu wydania decyzji z 12 listopada 2021r. z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, organy administracji nie podjęły działań zmierzających do niewątpliwego ustalenia treści żądania skarżącej i bez wyjaśnienia tej kwestii przyjęły, że wniosła o wznowienie postępowania. Nawet jednak gdyby uznać, że podanie skarżącej dotyczyło żądania wznowienia postępowania, to za przedwczesną należało uznać ocenę, że w zakresie podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżąca uchybiła terminowi miesięcznemu do jego wniesienia, o którym stanowi art. 148 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji utożsamiając dowiedzenie się przez skarżącą o tej podstawie z doręczeniem jej decyzji 18 listopada 2021r., nie wyjaśnił jednak dlaczego nie dał wiary skarżącej, że o podstawie wznowienia dowiedziała się 18/19 stycznia 2023 r.

Skarga kasacyjna trafnie zarzuca Sądowi błędną ocenę dotyczącą przedwczesnego zakwalifikowania, bez dokonania niezbędnych ustaleń, wniosku skarżącej jako wniosku o wznowienie postępowania.

W istocie, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych (niż podanie adresu) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z kolei, stosownie do art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres również w przypadku złożenia podania w formie elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

Spełnienie powyższych wymagań umożliwia organowi administracji publicznej dokonanie oceny, czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej (strony lub uczestnika postępowania) oraz czy żądanie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, ewentualnie czy spełnia inne warunki przewidziane przepisami prawa. Zachowanie tych wymagań ma szczególnie doniosłe znaczenie w fazie wszczęcia postępowania, gdy organ przeprowadza formalną i procesową ocenę podania i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administracyjnej. Podanie wywołuje skutek prawny wszczęcia postępowania, gdy zostanie stwierdzone, że podanie wniosła strona w rozumieniu art. 28, którą ustala się na podstawie danych zawartych w podaniu, a żądanie dotyczy sprawy indywidualnej należącej do właściwości organu administracji publicznej i rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, treść żądania wyznacza bowiem przedmiot postępowania administracyjnego (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 324). Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o tym jaki charakter ma pismo strony decyduje sama strona, a nie organ administracji, organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony (por. wyrok NSA z 11.06.1990r., I SA 367/90 opubl. ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47, wyrok NSA

z 2.03.1987r. III SA 92/87). Po stronie organu, co oczywiste, aktualizuje się - na podstawie art. 9 k.p.a. - obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody

z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (tak w ww. wyroku z 2 marca 1987 r.).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma jednak rację SKO, że treść żądania wniesionego przez skarżącą reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika nie budziła wątpliwości. Podanie z dnia 25 stycznia 2023 r. zatytułowano jako "Wniosek

o wznowienie postępowania", następnie powołano w nim przepisy dotyczące wznowienia postępowania (art. 145 § 1pkt 5 i 4 oraz 145a § 1 k.p.a.) stwierdzając kilkukrotnie, że wnosi się o wznowienia postępowania. Również odwołanie (a następnie również skarga do sądu) nie pozostawiają wątpliwości, że strona zwalcza stanowisko organu, iż nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania.

W tej sytuacji brak było podstaw do uchylania zaskarżonego postanowienia ( i postanowienia poprzedzającego) z tej przyczyny, że nie została ustalona niewątpliwa intencja strony i przedmiot sprawy, którą wszczynał wniosek M. M. z dnia 25 stycznia 2023 r. o wznowienie postępowania.

Jednak zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez WSA przepisów postępowania nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, z tego powodu, że nie dotyczyły one wszystkich elementów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia Sądu i nie zakwestionowały tego właśnie, kolejnego, powodu uchylenia skarżonego postanowienia, który stanowiło niewyjaśnienie przez organ dlaczego uznał, że skarżąca uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym stanowi art.148 § 1 kpa. WSA uznał, że organ nie wskazał dlaczego nie dał wiary skarżącej, że o podstawie wznowienia dowiedziała się 18/19 stycznia 2023 r.

Tej przyczyny uchylenia postanowienia skarżący organ jednak nie zakwestionował. W tym miejscu NSA zauważa, że ocena zasadności zarzutów kasacyjnych nie może nie uwzględniać znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której mowa była na wstępie. W jej świetle, Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści

i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Mimo bowiem, że autor skargi kasacyjnej dowiódł, że WSA dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to zabrakło drugiego niezbędnego elementu skuteczności tych zarzutów, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tzn. istotnego wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Z tych wszystkich podwodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.

O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).