II GSK 1928/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 303/23 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej dla posiadacza zależnego lokalu, w którym znajduje się niezarejestrowany automat do gier 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od J. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. 5050 (pięć tysięcy pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 303/23 w pkt. 1 uchylił zaskarżoną przez J. K. (dalej: "skarżąca") decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. (dalej: "DIAS w Poznaniu") z 28 lutego 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w P. z 23 listopada 2022 r. nr 398000-COP.4246.136.2022.DAP w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej posiadaczowi zależnemu lokalu, w którym znajduje się niezarejestrowany automat do gier, w pkt. 2 umorzył postępowanie administracyjne, w pkt. 3 zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Funkcjonariusze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. w dniu 23 stycznia 2018 r., przeprowadzili kontrolę w sklepie spożywczo-przemysłowym przy ul. W., w D., S., w zakresie przestrzegania przepisów o grach hazardowych. W toku prowadzonych czynności stwierdzono, że w ww. lokalu zainstalowano automat do gier bez numeru i bez nazwy. W związku z faktem, że przedmiotowy automat wyglądem i budową przypominał automaty do gier hazardowych, funkcjonariusze powzięli podejrzenie, że są na nim urządzane gry losowe, o których mowa w art. 2 ustawy o grach hazardowych. W celu potwierdzenia, czy ww. automat wykazuje cechy, o których mowa w ustawie o grach hazardowych - funkcjonariusze celno-skarbowi podjęli próbę przeprowadzenia gier kontrolnych - odtworzenia możliwości gry na przedmiotowym automacie. W jej trakcie automat został zablokowany, co uniemożliwiło dokończenie eksperymentu procesowego. Kontrolujący zatrzymali przedmiotowy automat do gier w celu przeprowadzenia dalszych czynności procesowych. Następnie pozyskano kopię ekspertyzy biegłego sądowego z 14 stycznia 2019 r. sporządzonej z oględzin zabezpieczonego automatu do gier do sprawy numer [...].

Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P., postanowieniem z 27 września 2022 r., wszczął z urzędu wobec skarżącej postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku z procederem nielegalnego urządzania gier na ww. automacie w przedmiotowej lokalizacji, tj. w związku z naruszeniem przepisów art. 89 ust. 1 pkt 3) ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2094 ze zm., dalej: "u.g.h.").

W wyniku przeprowadzonego postępowania Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. decyzją z 23 listopada 2022 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 100.000 zł w związku z ujawnieniem niezarejestrowanego automatu do gier bez nazwy i bez numeru, w lokalu, w którym strona prowadziła działalność handlową, będąc jego posiadaczem zależnym.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą odwołania, DIAS w P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutów odwołania naruszenia art. 189a, art. 189d, 189f i art. 189k ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") wskazał, że do postępowań w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, określonej w art. 89 u.g.h. - stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, a nie kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe wynika z przepisów ustawy o grach hazardowych, a mianowicie: art. 8, zgodnie z którym, do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: "O.p."), chyba, że ustawa stanowi inaczej, oraz art. 91, który wprost stanowi, że do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. Stwierdził, że brak jest tym samym podstaw do stosowania przepisów art. 189a i następnych k.p.a. w odniesieniu do kar pieniężnych, wymierzanych o oparciu o przepisy u.g.h.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła skarżąca. WSA w Poznaniu opisanym na wstępie wyrokiem z 9 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 135 tej ustawy, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt I sentencji) oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne (pkt II sentencji wyroku), a także zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie podziela twierdzenia organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż do postępowań w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, określonej w art. 89 u.g.h. nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powołał się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym przepisy Działu IVa k.p.a. stosuje się do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów u.g.h. w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji, m.in. terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, tak jak w przypadku kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o grach hazardowych. Zasadnym jest więc przyjęcie, że przepisy Działu IVa k.p.a. powinny pełnić funkcję ujednolicania zasad nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej również w sprawach wynikających z u.g.h. (por. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., sygn. II GSK 2433/17; wyrok NSA z 4 marca 2020 r. sygn. II GSK 53/20; - wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazał, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. jest decyzją kształtującą dopiero stosunek administracyjnoprawny, a zatem mającą charakter konstytutywny (ustalający). Decyzja ta - w przeciwieństwie do decyzji podatkowej, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 68 § 1 O.p. - nie konkretyzuje obowiązku prawnego wcześniej istniejącego, ale go od podstaw kształtuje w sposób od razu zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jest to decyzja całkowicie odmienna od decyzji wymiarowej dotyczącej zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p., powstałych z dniem doręczenia decyzji, a więc do zobowiązań, do których ma zastosowanie art. 68 § 1 O.p. Decyzja wymiarowa jest konkretyzacją istniejącego wcześniej stosunku prawnopodatkowego, który powstaje przed jej wydaniem. Po stronie urządzającego gry hazardowe nie powstaje przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciąży żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny obowiązek prawny zapłaty kary - co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością odróżniającą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Ta okoliczność przesądza o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. instytucji przedawnienia prawa do wydania decyzji z art. 68 § 1 O.p. Sąd pierwszej instancji za jednolity uznał pogląd, że mimo funkcji kary pieniężnej, nakładanej na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, jaką jest rekompensata podatku (por. uchwała NSA z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16), ani art. 8 u.g.h., ani art. 91 u.g.h. nie uprawnia do stosowania przedawnienia określonego przepisami Ordynacji podatkowej. WSA uznał, że w niniejszej sprawie należy zastosować art. 189g § 1 k.p.a., który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Dlatego w pierwszej kolejności należało ustalić termin początkowy biegu przedawnienia. Sąd wskazał, że przy delikcie trwałym tj. delikcie polegającym na trwałym (ciągłym) utrzymywaniu stanu niezgodnego z prawem, momentem naruszenia prawa jest ostatni moment działania sprawcy, a z takim deliktem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Dlatego też bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę rozpoczął się od daty przeprowadzenia kontroli, która miała miejsce 23 stycznia 2018 r. Uznał tym samym, że terminem przedawnienia był dzień 23 stycznia 2023 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi, do liczenia biegu terminu przedawnienia, zastosowanie znajdzie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, dalej: "ustawa o COVID-19"), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Sąd wskazał, że regulacja ta została dodana do ustawy z 2 marca 2020 r., na mocy art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej, która weszła w życie, w tymże zakresie, z dniem 31 marca 2020 r., a utraciła moc z dniem 24 maja 2020 r. Istniała więc w porządku prawnym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r., łącznie przez okres 54 dni. O taki czas, właśnie tych 54 dni, został wstrzymany bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie. Zaznaczył też, że ma świadomość stanowiska, które nakazuje liczyć termin od dnia 14 marca 2020 r., co skutkowałoby uznaniem, ż okres wstrzymania biegu terminu wynosił 71 dni.

Sąd podzielił stanowisko organu, że niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zobowiązaniem podatkowym, co zaś oznacza, iż stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z 27 marca 2023 r., sygn. akt I FPS 2/22 nie dotyczy niniejszej sprawy. Kara będąca przedmiotem niniejszej sprawy nie jest bowiem podatkiem w rozumieniu art. 6 O.p. Nie jest również niebędącą podatkiem i opłatą należnością stanowiącą dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, w rozumieniu art. 3 pkt 8 O.p. Wyjaśnił, że wszelkiego rodzaju kary pieniężne wynikają, nie ze stosunków publicznoprawnych, lecz z zabronionych pod groźbą sankcji ich zachowań, zatem z pojęcia niepodatkowych należności publicznoprawnych wyklucza się dochody budżetowe, których źródłem są wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny czy mandaty.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa o COVID-19 nie zawierała przepisów przejściowych. Retroaktywne działalnie przepisów, choć co do zasady nie jest wykluczone, musi znajdować wyraźną podstawę prawną, a przy tym, jak to zaznaczył Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 28 maja 1996 r., sygn. U 1/86, OTK 1986, nr 1, poz. 2, wyrok z 5 września 2007 r., sygn. P 21/06, OTK-A 2007, nr 8, poz. 96.), może to mieć miejsce jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji lub ochrony ważnych wartości konstytucyjnych. Wskazał, że nie można domniemywać wstecznego działania prawa, ani wywodzić też z tego nieprecyzyjnych i niejasnych regulacji, zwłaszcza na niekorzyść strony, w tym w sytuacjach nałożenia na nią kary administracyjnej. Dalej podzielił stanowisko zajęte przez NSA w swoim orzecznictwie, wskazujące, iż nie sposób rozciągać skutku omawianej regulacji na czas poprzedzający jej wejście w życie, zwłaszcza, że nie jest to podyktowane potrzebą zapewnienia ochrony innych, konstytucyjnie chronionych wartości (tak wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt III FSK 5032/21). Z tych też względów termin przedawnienia upływał 18 marca 2023 r., a nie 4 kwietnia 2023 r. jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę.

Dokonując wykładni art. 189g § k.p.a. WSA podzielił stanowisko, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nie przerywa biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej (por. Agnieszka Krawczyk (w:) Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.). Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opub.-WKP 2019), ponieważ wykładnia językowa przepisów Działu IVa k.p.a. je potwierdza, a żadna inna dyrektywa wykładni nie uzasadnia tezy, aby wyciągnięte wnioski były absurdalne lub paradoksalne. Art. 189h k.p.a. zawiera katalog sytuacji, które skutkują przerwaniem lub zawieszeniem lub nierozpoczęciem biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wśród których nie wymieniono wydania decyzji przez organ I instancji. Ustawodawca wiąże skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia dopiero z aktem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji, nie zaś z wniesieniem odwołania od decyzji organu I instancji. Dlatego też uznał, że aby nie doszło do przedawnienia, organ przed upływem 5 letniego terminu określonego w art. 189g § 1 k.p.a. winien doręczyć Skarżącej ostateczną decyzję organu odwoławczego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dopiero doręczenie zgodne z regułami przewidzianymi przez ustawodawcę skutkuje wejściem do obrotu prawnego decyzji oraz związaniem organu, jak i strony postępowania treścią decyzji. Tylko taka decyzja wywiera skutki prawne, materialne i procesowe oraz załatwia sprawę podatkową. Decyzja w przedmiocie nałożenia kary ma charakter kształtujący obowiązki strony, jest więc aktem o charakterze konstytutywnym (kreacyjnym, a nie deklaratywnym), a przez to do czasu doręczenia stronie decyzji ostatecznej nie ciąży na niej żaden obowiązek. Aby przedawnienie nie nastąpiło termin, w tym wypadku 5 lat, powinien być zachowany zarówno w momencie podjęcia decyzji, tj. jej formalnego podjęcia, jak i doręczenia decyzji, to jest w momencie zakomunikowania stronie. Zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej dopiero dnia 22 marca 2023 r. tj. po upływie terminu przedawnienia, który - co wyjaśniono wyżej- upływał 18 marca 2023 r. Uzasadnia to usunięcie wydanych decyzji z obrotu prawnego, z powodu naruszenia art. 189g § 1 k.p.a. Procesowym skutkiem przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej jest bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył DIAS w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy i o oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącej na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, p.p.s.a., art 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.) i art. 15zzr ust. 1 pkt 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), w związku z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651, ze zm.) i art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 888), polegające na przeprowadzeniu wadliwej, niepełnej kontroli działania organów administracji, nieuwzględniającej całokształtu okoliczności wynikających z akt sprawy, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z 23 listopada 2022 r., znak sprawy 398000-COP.4246.136.2022.DAP, oraz umorzył postępowanie administracyjne błędnie uznając, że w toku postępowania organ dokonał wadliwej oceny przepisów mających wpływ na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, iż zaskarżoną decyzję doręczono Skarżącemu po upływie terminu przedawnienia, podczas gdy zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej w terminie wynikającym z art. 189g § 1 k.p.a. w związku z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19, tj. przed upływem terminu przedawnienia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 133 § 1 w związku z art 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 poprzez przyjęcie przez Sąd przy wydawaniu wyroku - w rezultacie błędnej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz nie zastosowania art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID - 19 - niewłaściwego stanu faktycznego, odbiegającego od rzeczywistego ustalonego przez organy administracji - polegające na uznaniu, że organ orzekał w warunkach przedawnienia, gdy tymczasem prawidłowa interpretacja przepisów, a w szczególności 189g § 1 k.p.a. w zw z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 winna skutkować zaakceptowaniem przez Sąd stanowiska organu, iż miał on prawo wydać orzeczenie (nałożyć karę) gdyż decyzję doręczono stronie przed upływem terminu przedawnienia;

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy organy administracyjne nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że początkiem okresu, od którego dochodzi do zawieszenia biegu terminów procesowych i sądowych jest dzień wejścia w życie tego przepisu, gdy tymczasem należałoby powyższy przepis interpretować w ten sposób, że skoro stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433) i obowiązywał od 14 marca 2020 r., odwołano go rozporządzeniem z 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491). to zatem od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym administracyjnych,

2) przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 w związku z art. 189g § 1 k.p.a. i art. 89 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pkt 3 u.g.h. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji wskutek błędnej wykładni ww. przepisów, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej miało miejsce jedynie na 54 dni w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., przez co doręczenie zaskarżonej decyzji w dniu 22 marca 2023 r, miało miejsce po upływie terminu przedawnienia, a zatem kara nie mogła zostać skutecznie wymierzona - w sytuacji gdy na podstawie prawidłowej wykładni ww. przepisów zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło na 71 dni w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., przez co doręczenie zaskarżonej decyzji w dniu 22 marca 2023 r. miało miejsce jeszcze przed upływem terminu przedawnienia, który upływał z dniem 4 kwietnia 2023 r., a zatem doszło do wymierzenia kary pieniężnej przed upływem terminu przedawnienia;

3) przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 poprzez jego niezastosowanie w zakresie zawieszenia biegu terminu przedawnienia od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 30 marca 2020 r. pomimo tego, że ustawodawca określił zarówno moment wstrzymania jak i zakończenia stanu zawieszenia biegu terminu przedawnienia, a zasada demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji i zapisy Konstytucji regulujące kwestię retroaktywności prawa w odniesieniu do czynów karalnych (deliktów) w rozumieniu prawa administracyjnego nie stały na przeszkodzie, by uznać, że w powyższym okresie bieg terminu przedawnienia był zawieszony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, trafnie skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 (w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. oraz art. 89 ust. 1 pkt 3 ust. 4 pkt 3 u.g.h.), w konsekwencji uznanie, że doręczenie stronie decyzji ostatecznej w dniu 22 marca 2023 r. nastąpiło już po upływie przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a.

Niesporne jest w sprawie, że do naruszenia prawa doszło w dniu 23 stycznia 2018 r., nie było też już kwestionowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego przez organ, że do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 89 § 1 u.g.h. ma zastosowanie art. 189 g § 1 k.p.a. Spór prawny dotyczy natomiast błędnego, zdaniem organu, rozumienia przez Sad pierwszej instancji art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 i bezzasadnego - wbrew intencji ustawodawcy - przyjęcia, że doszło do zawieszenia biegu przedawnienia jedynie na 54, a nie na 71 dni.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, przede wszystkim przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na "ten okres". Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce w okresie od 14 marca 2020 r. do dnia 19 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. z 2020 r., poz. 433), natomiast od dnia 20 marca 2020 r. obowiązywał stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-Co V-2 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Z kolei ustawą z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) dodano do ustawy z 2 marca 2020 r. omawiany przepis art. 15 zzr. Skarżący kasacyjnie trafnie podnosi, że mimo, że przepis ten wszedł w życie 31 marca 2020 r., to wprowadzone nim rozwiązanie należy odnieść do stanów zaistniałych począwszy od 14 marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) a następnie 20 marca 2020 r. (stan epidemii), co wynika wprost z jego treści (oba stany zostały w nim wymienione wprost oraz wskazano, że bieg terminów nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na "ten okres") i dowodzi, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 takiego właśnie znaczenia. Zatem, ponieważ zawieszenie omawianego terminu nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r. i trwało do dnia 23 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 w związku z art. 76 oraz art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz.U. z 2020 r., poz. 875) o 71 dni z mocy prawa został przesunięty termin - przewidziany przepisami prawa administracyjnego - do wydania decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej.

W konsekwencji, skoro zaskarżona decyzja dotycząca zdarzenia z 23 stycznia 2018 r. została wydana 28 lutego 2023 r. i doręczona w dniu 22 marca 2023 r., nie doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a.

Nie ma przy tym racji Sąd pierwszej instancji, który wskazywał na naruszenie wartości konstytucyjnych przez odczytywanie spornego przepisu w sposób, który nadaje mu charakter retroaktywny. W orzecznictwie NSA słusznie zauważono, że zawieszenie biegu przewidzianego przepisami prawa administracyjnego terminu przedawnienia było jednym ze środków zapobieżenia negatywnym skutkom zaistnienia sytuacji nadzwyczajnej, jaką było zagrożenie epidemiczne SARS-CoV-2. Środek ten był stosowany do już istniejącego - bo ogłoszonego wcześniej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. - stanu zagrożenia epidemicznego, który w znaczeniu prawnym obowiązywał w określonych ramach czasowych. W rezultacie należy przyjąć, że normatywne skutki zastosowanego środka zapobiegawczego odnoszą się do całego okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i nie oznacza to w tym przypadku wstecznego działania prawa. (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 771/23).

W konsekwencji słuszności zarzutów dotyczących prawa materialnego trafne też okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania (zarzuty 1-3 petitum skargi kasacyjnej), w oparciu o które doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) oraz zastosowania środka z art. 135 p.p.s.a. - w stosunku do decyzji wydanej w I instancji, a także bezpodstawnego umorzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a.

Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA zaskarżony wyrok uchylił i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany do rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, czego wcześniej nie uczynił stwierdzając, że doręczenie decyzji wydanej w II instancji nastąpiło po terminie, o którym mowa w art. 189g k.p.a., uwzględniając przy ponownym orzekaniu stanowisko wyżej wyrażone.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w wz. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).