II GSK 2040/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 415/18 w sprawie ze skargi A. S.A. w K. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie publikacji wykazu odbiorców przemysłowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. w K. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 6 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 415/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w K. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie publikacji wykazu odbiorców przemysłowych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej "Prezes URE") w ogłosił [...] grudnia 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Regulacji Energetyki (Informacja Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki nr [...] z [...] grudnia 2017 r.) wykaz odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2017 r. poz. 1148, dalej "u.o.ź.e."), w części dotyczącej odbiorców przemysłowych, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.o.ź.e. W wykazie tym nie została umieszczona A. S.A. w K. (dalej "skarżąca"), więc złożyła skargę na ten wykaz.

Skarżąca wyjaśniła, że sporządziła i złożyła Prezesowi URE oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 u.o.ź.e., za 2017 r. wraz z opinią potwierdzającą prawidłowość wyliczenia wartości współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej.

Wskazała, że brak wskazania w wykazie Prezesa URE z [...] grudnia 2017 r. miał bezpośredni wpływ na sferę jej praw i obowiązków. Nieuwzględnienie skarżącej w ww. wykazie uniemożliwia jej skorzystanie z uprawnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 1 u.o.ź.e., polegającego na zmniejszeniu ilości energii elektrycznej, objętej obowiązkiem uzyskania i przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE świadectw pochodzenia. Konsekwencją powyższego było ponadto zawyżenie podstawy obliczenia opłaty OZE, o której mowa w art. 95 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.o.ź.e., co wynikało z art. 96 ust. 2 tej ustawy. Obliczając powyższą opłatę, płatnik opłaty OZE będzie kierował się opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej URE wykazem, nie będzie zaś prowadził własnych ustaleń w tym zakresie.

Tym samym, nieuwzględnienie skarżącej w ww. wykazie było de facto tożsame z nieuznawaniem przez Prezesa URE za odbiorcę przemysłowego, co w istocie uniemożliwia jej nabywanie i przedstawianie do umorzenia świadectw pochodzenia. Krąg podmiotów, o których mowa w art. 52 ust. 2 u.o.ź.e., był bowiem ustalany przez Prezesa URE właśnie poprzez sporządzenie wykazu, wskazanego w art. 52 ust. 4 u.o.ź.e.

Brak możliwości przedstawienia ww. świadectw do umorzenia będzie z kolei prowadził, stosownie do art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym, do utraty możliwości skorzystania przez skarżącą ze zwolnienia od podatku akcyzowego, statuowanego w art. 30 ust. 1 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej oddalenie w całości oraz o oddalenie wniosku dowodowego zawartego w skardze.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą czynność.

Sąd stwierdził, że sporządzany przez Prezesa URE, na podstawie art. 52 ust. 4 u.o.ź.e., wykaz odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w ust. 3, wraz z informacją, o której mowa w ust. 5, ogłaszany w Biuletynie Informacji Publicznej URE, mieści się w pojęciu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżącej przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na sporny wykaz.

WSA przywołał okoliczności powołane w odpowiedzi na skargę, że skarżąca uzyskała status odbiorcy przemysłowego, ponieważ pismem z [...] listopada 2015 r., złożyła oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 u.o.ź.e., oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 199 ust. 1 tej ustawy, a w konsekwencji jej dane zostały zamieszczone w Informacji Prezesa URE nr [...] z [...] marca 2016 r. w sprawie jednolitego wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 u.o.ź.e. Skarżąca jednak nie wywiązała się z obowiązku przekazania Prezesowi URE informacji i oświadczeń, o których mowa w art. 54 i art. 188a ust. 4 u.o.ź.e., w terminie wynikającym z dyspozycji tych przepisów, tj. do 31 sierpnia 2017 r. Skarżąca dopiero przy piśmie z [...] października 2017 r. załączyła wymagane dane, informacje i oświadczenia, których mowa w art. 54 oraz art. 188a ust. 4 u.o.ź.e., po wszczęciu przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia braku możliwości skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 1, oraz w art. 96 ust. 2 u.o.ź.e., w latach 2017-2021. W konsekwencji Prezes URE, decyzją z [...] grudnia 2017 r., stwierdził na podstawie art. 55 i art. 188a ust. 5 u.o.ź.e., że skarżąca nie może skorzystać z uprawnień, o których mowa w art. 53 ust. 1 oraz w art. 96 ust. 2 ustawy OZE w latach 2017 - 2021.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 5 pkt 3 u.o.ź.e., informacja którą Prezes URE ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej URE wraz z wykazem odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 u.o.ź.e., zawiera dane dotyczące ilości energii elektrycznej objętej obowiązkiem, o którym mowa w ust. 1, oraz stanowiącej podstawę do obliczenia opłaty OZE, o której mowa w art. 96 ust. 1, wyrażonej w procentach. Uprawnienie natomiast wynikające z art. 53 ust. 1 i art. 96 ust. 2 u.o.ź.e., dotyczy właśnie ilości energii elektrycznej objętej obowiązkiem, o którym mowa w art. 52 ust. 1 u.o.ź.e., oraz stanowiącej podstawę do obliczenia opłaty OZE, o której mowa w art. 96 ust. 1, wyrażonej w procentach.

W świetle powyższego, ujęcie skarżącej w spornym wykazie odbiorców przemysłowych ogłaszanego wraz z informacją, o której mowa w art. 52 ust. 5 u.o.ź.e., w Biuletynie Informacji Publicznej URE, wobec decyzji Prezesa URE z [...] grudnia 2017 r. stwierdzającej, że skarżąca nie może skorzystać z uprawnień, o których mowa w art. 53 ust. 1 oraz w art. 96 ust. 2 ustawy OZE w latach 2017 - 2021, byłoby sprzeczne z treścią art. 55 u.o.ź.e.

Z tych względów, Sąd stwierdził, że Prezes URE prawidłowo nie ujął skarżącej w wykazie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 u.o.ź.e., ogłoszonym [...] grudnia 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej URE, w związku z czym nie naruszył art. 52 ust. 4 w zw. z ust. 3 i ust. 5 u.o.ź.e. WSA wskazał, że kwestia sporządzenia spornego wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 u.o.ź.e., nie ma związku z regulacją zawartą w art. 30 ustawy o podatku akcyzowym, dlatego też uzależnienie przez ustawodawcę zwolnienia od akcyzy energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii od dokumentu potwierdzającego umorzenie świadectwa pochodzenia energii, nie miało wpływu na zaskarżoną czynność/akt Prezesa URE w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie ogłoszonego wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 u.o.ź.e., oraz o uznanie obowiązku Prezesa URE do ujęcia skarżącej w wykazie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art.. 52 ust. 3 u.o.ź.e., w części dotyczącej odbiorców przemysłowych, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.o.ź.e., za rok 2017, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 52 ust. 4 i art. 52 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 55 i art. 188a ust. 5 w zw. z art. 53 ust. 1 oraz art. 96 ust. 2 u.o.ź.e., poprzez błędną wykładnię art. 52 ust. 4 i art. 52 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 55 i art. 188a ust. 5 w zw. z art. 53 ust. 1 oraz art. 96 ust. 2 u.o.ź.e., polegającą na przyjęciu, że ujęcie w wykazie odbiorców przemysłowych, ogłaszanym na podstawie art. 52 ust. 4 u.o.ź.e. wraz z informacją, o której mowa w art. 52 ust. 5 tej ustawy, podmiotu, wobec którego Prezes URE wydał decyzję stwierdzającą, że nie może on skorzystać z uprawnień, o których mowa w art. 53 ust 1 oraz w art. 96 ust. 2 tej ustawy, byłoby sprzeczne z treścią art. 55 u.o.ź.e.

- podczas gdy z treści przepisów art. 52 ust. 4. art. 52 ust. 5 pkt 3, art. 55 oraz art. 188a ust. 5 u.o.ź.e. w żaden sposób nie wynika, że w przypadku, gdy dany odbiorca przemysłowy nie może skorzystać z uprawnień, o których mowa w art. 53 ust. 1 oraz w art. 96 ust. 2 tej ustawy wobec zastosowania wobec niego sankcji z art. 55 i art. 188a ust. 5 tej ustawy, nie powinien on zostać ujęty w przedmiotowym wykazie wraz z informacją, o której mowa w art. 52 ust. 5 u.o.ź.e.;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 4 w zw. z art. 52 ust. 3 i art. 52 ust. 5 u.o.ź.e., polegające na uznaniu, że Prezes URE, nie ujmując A. S.A. w ogłoszonym [...] grudnia 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej URE (Informacja Prezesa URE nr [...] z [...] grudnia 2017 r.) wykazie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 u.o.ź.e., w części dotyczącej odbiorców przemysłowych, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, nie naruszył art. 52 ust. 4 w zw. z art. 52 ust. 3 i art. 52 ust. 5 tej ustawy – a w konsekwencji na oddaleniu skargi A. S.A.

- podczas gdy A. S.A. winna zostać ujęta w przedmiotowym wykazie, ponieważ złożyła oświadczenie, o którym mowa w przepisie art. 52 ust. 3 tej ustawy, we wskazanym w tym przepisie terminie, a zatem Prezes URE dopuścił się naruszenia art. 52 ust. 4 w zw. z art. 52 ust. 3 i art. 52 ust. 5, wobec czego skargą w niniejszej sprawie nie podlegała oddaleniu.

Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zarządzeniem z 18 marca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów u.o.ź.e. Skarżąca oparła bowiem skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1, tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzuty te zakreśliły zakres niniejszego postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie, tym bardziej, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zostały w sposób jednoznacznie wyodrębnione, zarówno co do błędnej wykładni, jak również niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. przepisów art. 52 ust. 4, art. 52 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 55 i art. 188a ust. 5 w zw. z art. 53 ust. 1 oraz art. 96 ust. 2 u.o.ź.e. poprzez błędną wykładnię oraz art. 52 ust. 4 w zw. z art. 52 ust. 3, art. 52 ust. 5 u.o.ź.e. poprzez niewłaściwe zastosowanie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Wobec treści zarzutów kasacyjnych, w których nie sformułowano zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stan faktyczny ustalony w sprawie przez organ i stanowiący dla Sądu podstawę rozstrzygnięcia należy w tej sprawie uznać za bezsporny.

Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest natomiast to, czy zastosowanie w stosunku do skarżącej – odbiorcy przemysłowego – sankcji, o której mowa w art. 55 i art. 188 ust. 5 u.o.ź.e., skutkuje brakiem możliwości ujęcia jej w wykazie odbiorców przemysłowych, który stosownie do art. 52 ust. 4 u.o.ź.e. sporządza Prezes URE. Wykaz ten obejmuje odbiorców, którzy złożyli oświadczenie określone w ust. 3 art. 52 u.o.ź.e. wraz z informacjami, o których mowa w ust. 5 art. 52 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd organu, że zastosowanie wobec skarżącej sankcji z art. 55 i art. 188 ust. 5 u.o.ź.e. stanowi przeszkodę do wpisu odbiorcy przemysłowego do spornego wykazu, ponieważ na skutek zastosowania tej sankcji skarżąca będąca odbiorcą przemysłowym utraciła możliwość skorzystania z ulgi, a zatem publikacja jej oświadczenia – niezgodnego z rzeczywistością – naruszałaby przepisy u.o.ź.e.

Przeciwnego zdania jest skarżąca kasacyjnie, według której sankcja wynikająca z art. 55 i art. 188a ust. 5 u.o.ź.e. skutkuje tym, że podmiot, w stosunku do którego zastosowana powyższą sankcję (przez pięć lat kalendarzowych nie może wykonywać uprawnień, określonych w art. 53 ust. 1 i art. 96 ust. 2), musi nadal realizować obowiązki, o którym mowa w art. 52 ust 1 pkt 1 i 2, tj. m.in. powinien określać dane dotyczące ilości energii elektrycznej, lecz w zwiększonym, tj. pełnym (100%) wymiarze, co powinno w konsekwencji znaleźć odzwierciedlenie w spornym wykazie, stosownie do art. 52 ust. 5 pkt 3 u.o.ź.e.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na kilka kwestii natury ogólnej związanych z u.o.ź.e.

W doktrynie podnosi się, że koszty energii elektrycznej są szczególnie odczuwalne dla tzw. odbiorców energochłonnych. W celu zapewnienia konkurencyjności tych przedsiębiorstw zarówno na wspólnym rynku, jak i rynku globalnym (poza granicami UE) wprowadzony został mechanizm umożliwiający tego rodzaju przedsiębiorcom skorzystanie z ulg w zakresie wymaganego poziomu realizacji obowiązku umarzania świadectw pochodzenia lub uiszczania opłaty zastępczej oraz uiszczania opłat OZE i kogeneracyjnej. W celu uzyskania ulg, przedsiębiorcy energochłonni składają do Prezesa URE stosowne oświadczenia w terminie do 31 listopada roku poprzedzającego rok realizacji obowiązku. W oparciu o złożone oświadczenia Prezes URE sporządza wykaz odbiorców przemysłowych, który do 31 grudnia roku poprzedzającego rok realizacji obowiązku publikuje w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Regulacji Energetyki (por. M. Bando, M. Wierzbowski, Charakter prawny i skutki oświadczenia odbiorcy przemysłowego, PPH 2020/7/18-23).

Jeśli chodzi o charakter prawny powyższej czynności Prezesa URE w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wykaz odbiorców przemysłowych stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sama czynność umieszczenia odbiorcy przemysłowego w wykazie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, nie wymaga merytorycznego odniesienia się do treści złożonych oświadczeń i ich załączników, lecz polega na ich formalnym wpisie na listę (por. wyroki NSA z: 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2281/17, z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1601/18). Poza tym w orzecznictwie przyjmuje się, że sporządzenie i opublikowanie wykazu jest czynnością materialno-techniczną dokonywaną przez Prezesa URE wyłącznie w oparciu o oświadczenia odbiorców przemysłowych. Podstawą umieszczenia danego podmiotu w wykazie jest sam fakt złożenia przez ten podmiot stosownego oświadczenia. Sporządzanie przez Prezesa URE wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli ww. oświadczenie i ogłaszanie ich w Biuletynie Informacji Publicznej URE ma charakter cykliczny, gdyż powinny być realizowane każdego roku w terminach określonych w u.o.ź.e.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela powyższe poglądy, jak również ten, który przewiduje możliwość zaskarżenia braku umieszczenia przedsiębiorcy, który złożył oświadczenie, w wykazie opublikowanym przez Prezesa URE.

Zauważyć również należy, że Prezes URE nie ma kompetencji do merytorycznego badania treści oświadczenia. Takie merytoryczne badanie może być dokonywane przez Prezesa URE tylko na etapie ewentualnego nałożenia sankcji, o której mowa w art. 55 i art. 188 ust. 5 u.o.ź.e. (por. M. Bando, M. Wierzbowski, Op.cit. ).

Ustawodawca wskazał, że o prawach i obowiązkach jednostki decyduje nie tylko samo złożenie przez nią stosownego oświadczenia, ale umieszczenie jej w wykazie. Uprawnia to do wyrażenia poglądu, że źródłem ulg, jak również zobowiązań odbiorcy przemysłowego jest wpis do wykazu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 u.o.ź.e. Sam fakt złożenia oświadczenia świadczy jedynie o woli ustawodawcy powiązania prawa do skorzystania z ulg z samym złożeniem przez odbiorcę przemysłowego oświadczenia w określonym ustawowo terminie.

Mając na uwadze treść przepisów obowiązujących w chwili sporządzenia przez Prezesa URE spornego wykazu, należy uznać, że złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 52 ust. 3 u.o.ź.e., z jednej strony skutkuje ujęciem odbiorcy przemysłowego w wykazie sporządzanym przez Prezesa URE na podstawie art. 52 ust. 4 u.o.ź.e., z drugiej zaś nabyciem "ulgi", stosownie do art. 53 ust. 1 u.o.ź.e. Nabycie tej ulgi uzależnione jest zatem od złożenia przez odbiorcę przemysłowego oświadczenia, o którym mowa w art. 52 ust. 3 u.o.ź.e. i dokonaniem przez Prezesa URE wpisu do wykazu.

Odbiorca przemysłowy ma obowiązek złożenia stosownych oświadczeń Prezesowi URE w określonym terminie, a sporządzone przez Prezesa URE wykazy dotyczą dopełnienia tego obowiązku. Pominięcie w wykazie odbiorcy przemysłowego oznacza, że nie dopełnił on obowiązku złożenia oświadczenia.

Dla rozstrzygnięcia spornego zagadnienia konieczne jest dokonanie również analizy przepisów u.o.ź.e. określających prawa i obowiązki odbiorców przemysłowych.

Przepisem wprowadzającym ulgi na rzecz odbiorcy przemysłowego jest art. 53 ust. 1 u.o.ź.e. i stosownie do niego obowiązek, o którym mowa w art. 52 ust. 1, w odniesieniu do odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3, i dla których wartość współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej wyniosła:

1) nie mniej niż 3% i nie więcej niż 20% – wykonywany jest w odniesieniu do 80% ilości energii elektrycznej zakupionej przez odbiorcę przemysłowego na własny użytek w roku realizacji obowiązku;

2) więcej niż 20% i nie więcej niż 40% – wykonywany jest w odniesieniu do 60% ilości energii elektrycznej zakupionej na własny użytek przez odbiorcę przemysłowego w roku realizacji obowiązku;

3) więcej niż 40% – wykonywany jest w odniesieniu do 15% ilości energii elektrycznej zakupionej na własny użytek przez odbiorcę przemysłowego w roku realizacji obowiązku.

Podobnie, zgodnie z art. 96 ust. 2 u.o.ź.e. podstawą do obliczenia opłaty OZE pobieranej od odbiorcy przemysłowego, który złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3, i dla którego wartość współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej, o którym mowa w art. 53 ust. 2, wyniosła:

1) nie mniej niż 3% i nie więcej niż 20% – jest 80%,

2) więcej niż 20% i nie więcej niż 40% – jest 60%,

3) więcej niż 40% – jest 15%

– ilości energii elektrycznej pobranej z sieci i zużytej przez tego odbiorcę w danym okresie rozliczeniowym.

Skarżąca uzyskała status odbiorcy przemysłowego, gdyż na skutek złożonego oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 u.o.ź.e., oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 199 ust. 1 tej ustawy, jej dane zostały zamieszczone w Informacji Prezesa URE nr [...] z [...] marca 2016 r. w sprawie jednolitego wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 u.o.ź.e.

Uzyskując status odbiorcy przemysłowego, skarżąca przejęła na siebie obowiązek wynikający z art. 54 i art. 188a ust 4 u.o.ź.e. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem odbiorca przemysłowy, który złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3, jest obowiązany w terminie do dnia 31 sierpnia roku następującego po roku realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 52 ust. 1, przekazać Prezesowi URE: 1) informację o: a) ilości energii elektrycznej zakupionej na własny użytek w roku realizacji obowiązku, b) spełnianiu warunków, o których mowa w art. 53 ust. 1, c) wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 52 ust. 1 – w przypadku odbiorców przemysłowych, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1; 2) oświadczenie następującej treści: "Świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny oświadczam, że; 1) dane zawarte w informacji, o której mowa w art. 54 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawianych źródłach energii, są zgodne z prawdą; 2) znane mi są i spełniam warunki określone w art. 53 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1"; klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Natomiast w myśl art. 188a ust. 4 u.o.ź.e., odbiorca przemysłowy, który złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 199 ust. 1, jest obowiązany do dnia 31 sierpnia 2017 r., przekazać Prezesowi URE; 1) informację o: a) ilości energii elektrycznej – i zakupionej na własny użytek w roku realizacji obowiązku, b) spełnianiu warunków, o których mowa w ust. 3, c) wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 – w przypadku odbiorców przemysłowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1; 2) oświadczenie następującej treści: "Świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny oświadczam, że: 1) dane zawarte w informacji, o której mowa w art. 188a ust, 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, są zgodne z prawdą; 2) znane mi są i spełniam warunki określone w art. 188a ust. 3 ustawy, o której mowa w pkt 1 klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań".

Zgodnie natomiast z art. 199 ust. 1 u.o.ź.e. odbiorca przemysłowy składa Prezesowi URE oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3, po raz pierwszy w terminie do dnia 30 listopada 2015 r.

Skutki niewywiązania się z powyższych obowiązków zostały uregulowane w art. 55 i art. 188 ust. 5 u.o.ź.e. Zgodnie z art. 55 u.o.ź.e. odbiorca przemysłowy, który nie przekazał Prezesowi URE w terminie informacji oraz oświadczenia, o których mowa w art. 54, podał w tej informacji nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd dane lub skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 1 oraz w art. 96 ust. 2, nie spełniając określonych w tym przepisie warunków, nie może skorzystać z uprawnień, o których mowa w art. 53 ust. 1 oraz w art. 96 ust. 2, przez okres 5 lat od zakończenia roku, którego dotyczył obowiązek, o którym mowa w art. 52 ust. 1. Stosownie zaś do art. 188a ust. 5 u.o.ź.e., odbiorca przemysłowy, który nie przekazał Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki w terminie informacji oraz w oświadczenia, o których mowa w art. 188a ust 4 tej ustawy, nie może skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 1, oraz w art. 96 ust. 2 ustawy o OZE, w latach 2017 - 2021.

Skarżąca dopiero po wszczęciu przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia braku możliwości skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 1 oraz w art. 96 ust. 2 u.o.ź.e. wraz z pismem z [...] października 2017 r. załączyła wymagane dane, informacje i oświadczenia, o których mowa w art. 54 oraz art. 188a ust. 4 u.o.ź.e.

Wobec powyższego Prezes URE decyzją z [...] grudnia 2017 r. na podstawie art. 55 i art. 188a ust. 5 u.o.ź.e. stwierdził, że skarżąca nie może skorzystać z uprawnień, o których mowa w art. 53 ust. 1 oraz w art. 96 ust. 2 ustawy OZE w latach 2017 - 2021.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni przepisów wskazanych w zarzucie 1 petitum skargi kasacyjnej zaprezentowanej przez skarżącą. Wykładnia ta pomija całkowicie wzajemną relację przepisów art. 52 ust. 4, ust. 5 pkt 5, art. 53 ust. 1 oraz art. 55 i art. 188 ust. 4 i ust. 5 u.o.ź.e., która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wprost nakazuje zastosować wykładnię systemową i funkcjonalną.

Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej domaga się dokonania "wykładni dynamicznej" przepisów u.o.ź.e. w celu zapewnienia im systemowej spójności, jednakże w rzeczywistości wygłaszając pogląd, że "podmiot niemogący skorzystać z uprawnień, o których mowa w art. 53 ust. 1 oraz w art. 96 ust. 2 ustawy u.o.ź.e. powinien być ujęty w wykazie, o którym mowa w art. 52 ust. 4, wraz z informacja, o które mowa w art. 52 ust, 5, jeżeli jest odbiorca przemysłowym i złożył oświadczenie, o którym mowa w przepisie art. 52 ust. 3 tej ustawy, we wskazanym w tym przepisie terminie" opiera się na wykładni językowej.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w procesie wykładni prawa nie można ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu, ale należy go interpretować także w drodze wykładni systemowej i celowościowej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów świadczących o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna (teleologiczna) dają zgodny wynik (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5, poz. 37, wyrok NSA z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1691/11, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74–83); M. Zirk-Sadowski, Problemy wykładni językowej w prawie administracyjnym, [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] System prawa administracyjnego, t. 4, R. Hauser (red.), Z. Niewiadomski (red.), A. Wróbel (red.), Warszawa 2012, s. 204 - 208).

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd organu, że przepisów dotyczących wykazu oraz informacji, o której mowa w art. 52 ust 5 u.o.ź.e. nie można odczytywać w oderwaniu od całości regulacji dotyczącej sporządzania wykazu z pominięciem jej celu. Niewątpliwie biorąc pod uwagę charakter i skutki wynikające ze złożenia przez odbiorcę przemysłowego oświadczenia wraz z informacją o poziomie wykonywania przez niego obowiązku, uznać należy, że wykaz pełni istotną rolę w obrocie gospodarczym. Stanowi on stanowi źródło informacji o odbiorcach przemysłowych, którzy złożyli stosowne oświadczenie. Informacja tego rodzaju jest bardzo ważna dla przedsiębiorstw obracających energią elektryczną, zobligowanych do realizacji obowiązku umorzenia świadectw pochodzenia lub uiszczenia opłaty zastępczej od energii elektrycznej, którą sprzedały one odbiorcom przemysłowym. Celem wykazu jest, aby energia elektryczna sprzedawana takim odbiorcom przemysłowym w ilości, co do której odbiorcy ci umarzają świadectwa we własnym zakresie, nie była obciążona kosztami uzyskania świadectw pochodzenia przez sprzedawcę tej energii elektrycznej (por. A. Frąckowiak, Ustawa o odnawialnych źródłach energii. Komentarz, red. J. Baehr, P. Lissoń, J. Pokrzywniak, M. Szambelańczyk, WK 2016, LEX, art. 52 u.o.ź.e.). W przypadku braku tej informacji przedsiębiorstwa energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii elektrycznej lub obrotu tą energią i sprzedające tę energię odbiorcom końcowym (a zatem należące do kręgu podmiotów objętych obowiązkiem OZE), ponosiłyby koszty pozyskiwania i umarzania świadectw pochodzenia w zakresie energii sprzedawanej odbiorcom przemysłowym wymienionym w wykazie (por. Przybojewska, Prawo energetyczne. Ustawa o odnawialnych źródłach energii. Ustawa o rynku mocy. Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Komentarz, red. M. Czarnecka, T. Ogłódek, Warszawa 2020, Legalis, art. 52 u.o.ź.e., pkt 7).

Stosownie do art. 52 ust. 4 u.o.ź.e. Prezes URE sporządza wykaz odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w ust. 3, wraz z informacją, o której mowa w ust 5. Zarówno oświadczenie (art. 52 ust 3 pkt 4), jak i informacja (art. 52 ust 5 pkt 3) posługują się pojęciem ilości energii elektrycznej objętej obowiązkiem, o którym mowa w art. 52 ust 1 u.o.ź.e. oraz stanowiącej podstawę obliczenia opłaty OZE, o której mowa w art. 96 ust 1, wyrażonej w procentach. Równocześnie poziom wykonywania obowiązku, o którym mowa w art. 52 ust 1 u.o.ź.e., w odniesieniu do odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 u.o.ź.e. – a więc odbiorców, których dane umieszcza się w wykazie z art. 52 ust 4 – wskazany został w art. 53 ust. 1 u.o.ź.e. i uzależniony jest od wartości współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej. Stosownie do normy wynikającej z przepisu art. 53 ust 1 u.o.ź.e. w odniesieniu do odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie z art. 52 ust 3 u.o.ź.e. obowiązek, o którym mowa w art. 52 ust. 1 tej ustawy, może być wykonywany w odniesieniu do 80, 60 bądź 15% ilości energii elektrycznej zakupionej na własny użytek przez odbiorcę przemysłowego w roku realizacji obowiązku w zależności od wartości współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej.

Odnosząc powyższe rozważania prawne do ustalonego w niniejszej sprawie bezspornego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że [...] listopada 2017 r., czyli już po ustawowym terminie, skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust 3 u.o.ź.e., w którym wskazała stopień intensywności zużycia energii elektrycznej na poziomie 28,95%. Stosując poziomy wykonywania obowiązku przewidziane w z art. 53 ust 1 pkt 2 u.o.ź.e., skarżąca wskazała w pkt 4 oświadczenia, że "ilość energii elektrycznej objętej obowiązkiem, o którym mowa w art. 52 ust 1 u.o.ź.e. energii, stanowiącej podstawę do obliczenia opłaty OZE, o której mowa w art. 96 ust 1 tej ustawy, wynosi 60%". Skarżąca wnioskowała zatem o wpis do wykazu z tak określonym poziomem realizacji obowiązku.

Stosując wykładnie funkcjonalną i systemową ww. przepisów u.o.ź.e., przyjąć należy, że zastosowanie sankcji administracyjnej wskazanej w przepisach art. 55 i art. 188 ust. 5 u.o.ź.e. powodującej utratę uprawnień odbiorcy przemysłowego do wykonywania obowiązku na poziomach określonych w art. 53 ust. 1 u.o.ź.e. uniemożliwia umieszczenie takiego odbiorcy przemysłowego w wykazie sporządzanym przez Prezesa URE, o którym mowa w art. 52 ust. 4 u.o.ź.e.

Wbrew poglądowi skarżącej skutkiem zastosowania tej sankcji przez Prezesa URE jest brak możliwości wskazania – zarówno samodzielnie przez Prezesa URE, jak również na podstawie oświadczenia samego odbiorcy przemysłowego – 100% poziomu realizacji obowiązku wskazanego w art. 52 ust. 1 u.o.ź.e.

Przede wszystkim należy przy wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów u.o.ź.e. mieć na uwadze i uwzględnić kompetencje Prezesa URE w zakresie sporządzania wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 3 u.o.ź.e.

W świetle przeprowadzonej wyżej analizy przepisów u.o.ź.e. nie powinno budzić wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym Prezes URE nie może samodzielnie wykreować poziomu obowiązku podmiotu wpisanego do wykazu odbiorców przemysłowych. Prezes URE może dokonywać wpisu danych określających poziomy wskazane w art. 53 ust. 1 u.o.ź.e., tj. informacje wykonania obowiązku w odniesieniu do 80,60 lub 15% energii elektrycznej zakupionej na użytek własny jedynie na podstawie oświadczenia odbiorcy przemysłowego.

Autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzut błędnej wykładni przepisów u.o.ź.e., pomija istotną okoliczność, a mianowicie, że ilość energii elektrycznej objętej obowiązkiem w odniesieniu do odbiorcy przemysłowego, który złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 52 u.o.ź.e. określana jest – stosownie do art. 53 ust. 1 tej ustawy – przy uwzględnieniu przysługujących temu podmiotowi uprawnień wskazanych w tym przepisie. A zatem poziom "ulgi" uzależniony jest od wartości współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej. W związku z tym, że w przepisie art. 52 ust 5 pkt 3 u.o.ź.e. mowa jest właśnie o "danych dotyczących ilości energii elektrycznej objętej obowiązkiem", Prezes URE w wykazie w odniesieniu do odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie w trybie art. 52 ust. 3 u.o.ź.e., wskazuje wyłącznie poziom ich obowiązku zgodnie z art. 53 ust. 1 u.o.ź.e. i stosownie do przewidzianych tam uprawnień.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem pogląd organu, że zamieszczenie danych podmiotu w wykazie oznacza, że obowiązek, o którym mowa w art. 52 ust. 1 tej ustawy, wykonywany jest w odniesieniu do określonej procentowo części ilości energii elektrycznej zakupionej przez odbiorcę przemysłowego na własny użytek w roku realizacji obowiązku.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 52 ust 3 pkt 3 u.o.ź.e. to odbiorca przemysłowy, składając Prezesowi URE oświadczenie, musi podać wartość współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej. Na podstawie tego współczynnika przepisy u.o.ź.e. (art. 53 ust 1) automatycznie kwalifikują podmiot do określonego procentowego poziomu i zakresu realizacji obowiązku. Uznać zatem należy, ze odbiorcy przemysłowi są uprawnieni z mocy prawa, a nie decyzji organu, do wykonywania obowiązku z części ilości energii zakupionej na własny użytek w roku realizacji obowiązku. To od tego współczynnika uzależniony jest poziom uprawnień odbiorcy przemysłowego wskazanych w art. 53 ust. 1 u.o.ź.e.

Prezes URE nie posiada zatem ustawowych kompetencji do samodzielnego określania poziomu obowiązku odbiorcy przemysłowego, a tym bardziej do wyznaczania tego poziomu w sposób niezgodny z art. 53 ust. 1 u.o.ź.e. Organ nie ma możliwości wpisania odbiorców przemysłowych do wykazu z określeniem poziomu wykonywania jego obowiązku na 100%, bowiem wykaz przewidziany jest dla odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie z art. 52 ust. 3 u.o.ź.e., wskazując w nim ustawowe progi realizacji obowiązku przewidziane w art. 53 ust. 1 u.o.ź.e. do skorzystania, z których są uprawnieni.

Jak już na wstępie wskazano uprawnienia organu ulegają zmianie w sytuacji zastosowania w stosunku do odbiorcy przemysłowego sankcji administracyjnej z art. 55 oraz art. 188a ust. 5 u.o.ź.e. polegającej na utracie prawa skorzystania z uprawnień, o których mowa w art. 53 ust. 1 i art. 96 ust. 2 u.o.ź.e.

W takiej sytuacji Prezes URE – w celu zapewnienia prawidłowego, zgodnego z rzeczywistością określenia poziomu uprawnień odbiorcy przemysłowego – weryfikuje prawidłowość danych wskazanych w oświadczeniach odbiorców przemysłowych. Umieszczenie odbiorcy przemysłowego w wykazie wraz z informacją o wykonaniu przez niego obowiązku w zakresie przez niego przedstawionym (60%) na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.ź.e., po zastosowania wobec niego sankcji z art. 55 oraz art. 188 ust. 5 u.o.ź.e. stanowiłoby naruszenie przepisów u.o.ź.e. i wprowadzałoby w błąd innych uczestników rynku obrotu energią elektryczną.

Inne rozumienie powyższych przepisów prowadziłoby do zniwelowania skutków prawnych sankcji zastosowanych w stosunku do odbiorców przemysłowych na podstawie art. 55 i art. 188 ust. 5 u.o.ź.e., utrudniałoby prawidłowe funkcjonowanie podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii elektrycznej lub obrotu tą energią i sprzedającym tę energię odbiorcom końcowym.

Skoro skutkiem zastosowania sankcji z art. 55 u.o.ź.e. jest utrata przez odbiorcę przemysłowego "ulgi", o której mowa w art. 53 ust. 1 u.o.ź.e., to Prezes URE nie może sporządzić wykazu, który de facto z jednej strony potwierdzałby nieprzysługujące skarżącej kasacyjnie uprawnienia, a z drugiej strony samodzielnie tworzyłby poziom realizacji obowiązku odbiorcy przemysłowego i to w zakresie nieprzewidzianym przepisami u.o.ź.e.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjne zarzuty skargi kasacyjnej uznał za nieuzasadnione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Przy obliczaniu kosztów postępowania kasacyjnego NSA uwzględnił, że pełnomocnik organu, która występowała przed Sądem pierwszej instancji, sporządziła w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.