II GSK 286/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. B. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 655/20 w sprawie ze skargi T. B. Ż. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 października 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 655/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", po rozpoznaniu skargi T. Ż., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwanego dalej także "organem" lub "zarządcą drogi", z dnia 30 grudnia 2019 r., nr O.KR.Z-3.4341.16.16.2018.mp.14, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego 14279 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 6 maja 2019 r. organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 346.140,00 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] od km 21 + 180 do km 21+381 strona lewa w miejscowości N. poprzez wykonanie nasypu z gruntu naturalnego w okresie od dnia 21 grudnia 2018 r. do dnia 12 lutego 2019 r. włącznie, tj. przez 54 dni - bez zgody zarządcy drogi krajowej. Obszar pasa drogowego zajęty poprzez wykonany bez zgody zarządcy drogi nasyp z gruntu naturalnego przy działkach ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wynosił 641,0 m2. Wskazano, że przez cały okres samowolnego zajęcia pasa drogi krajowej nr 47 powierzchnia zajętego pasa drogowego była taka sama. Organ ustalił, że skarżący jest właścicielem tych działek. Sporządzony operat geodezyjny oraz notatki służbowe wraz z dokumentacja fotograficzną potwierdzają, że nasyp został wykonany w pasie drogowym drogi krajowej i na działkach przyległych, stanowiących własność skarżącego, tworząc jedną wielką powierzchnię. Zarządca drogi stwierdził, że biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania wskazanej nieruchomości, nie budzi wątpliwości, że podmiotem odpowiedzialnym za dokonane zajęcie jest skarżący jako właściciel gruntu przyległego do pasa drogowego, który przygotował teren pod ewentualną zabudowę poprzez zmianę ukształtowania terenu przez wykonany nasyp. W trakcie wykonywania powyższych czynności naruszył pas drogowy drogi krajowej, co potwierdza wykonany operat geodezyjny.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. zarządca drogi utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia 6 maja 2019 r. Organ uzupełniając postępowanie dowodowe przeprowadził w dniu 26 września 2019 r. rozprawę administracyjną, podczas której przesłuchał w charakterze świadka K. B. Świadek zeznał, że prowadzi działalność gospodarczą i na zlecenie skarżącego realizował przewożenie urobku z budowy [...] (budowy realizowanej w N. przy ul. [...]) na działki wskazane przez skarżącego tj. na teren położony pomiędzy rzeką D., a drogą krajową. K. B. potwierdził w swoich zeznaniach, że część urobku wysypywał także w pasie drogowym drogi krajowej, nie mając świadomości, że jest to pas drogowy. Taką świadomość winien mieć skarżący jako właściciel działek przyległych do drogi krajowej, zlecający przewożenie urobku na teren swoich działek. Świadek podkreślił, że granica pomiędzy nieruchomościami, a pasem drogowym w większości przypadków nie jest widoczna w terenie i może stanowić jedną całość. Organ wskazał, że właściciel nieruchomości przyległych do drogi przymierzając się do jakichkolwiek czynności winien znać przebieg granic swojej nieruchomości w odniesieniu do granic sąsiednich, w tym przypadku winien znać przebieg granicy swojej nieruchomości w odniesieniu do granicy pasa drogowego, żeby nie doszło do naruszenia czyjejś własności, w tym przypadku naruszenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] i uniknąć nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej. Organ podkreślił, że do skarżącego było kierowane pouczenie o fakcie składowania urobku w obrębie pasa drogowego i naruszeniu pasa drogowego. Takie pouczenie przyjął K. B., co potwierdza w swoim zeznaniu jako świadek. O tym fakcie poinformował skarżącego, zlecającego składowanie tego urobku w tym obszarze. Skarżący po przyjęciu tej informacji, uznał, że nie będzie usuwał nasypu z pasa drogowego do czasu, kiedy nie otrzyma na piśmie takiego nakazu od zarządcy drogi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. Ż. zarzucił naruszenie:

1. przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1986 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", poprzez nałożenie kary pieniężnej na podmiot, który nie dokonał zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy,

2. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania,

3. przepisu art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., poprzez zaniechanie prowadzenia pełnego postępowania dowodowego z uwagi na zaniechanie samodzielnego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego,

4. przepisu art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., poprzez poczynienie całkowicie dowolnych ustaleń w zakresie okoliczności zajęcia pasa drogowego,

5. przepisu art. 81a K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wszelkich pojawiających się w sprawie wątpliwości na niekorzyść strony,

6. art. 86 K.p.a., poprzez zaniechanie przesłuchania strony postępowania mimo istnienia okoliczności niewyjaśnionych, a mających istotne znaczenie dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi,

7. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji,

8. art. 189f K.p.a., poprzez brak rozważenia możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, pomimo tego, że do zajęcia pasa drogowego doszło nieumyślnie, a stan naruszenia został usunięty przez skarżącego przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie.

Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja dotknięta była naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku organu, materiał dowodowy stanowiły bowiem protokoły kontroli pasa drogowego i fotografie. W rozpoznawanej sprawie nie został jednak przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonego w pasie drogowym nasypu ziemi i żwiru z tymi liniami, potwierdzających fakt zajęcia tego pasa drogowego. Ze znajdujących się w aktach map nie wynika kto je sporządził, albowiem dane osoby sporządzającej zostały zaklejone. Skarżący podniósł w skardze również, że teren zajęty przez wysypaną ziemię nie jest wyłącznie jego własnością, a część działek należy do osób trzecich, które nie zostały przez organ ustalone. Nie załączył do skargi jakichkolwiek dokumentów, z których miałoby wynikać, że nie jest jednym właścicielem przedmiotowych działek.

Jednocześnie Sąd I instancji, do zapoznaniu się z aktami sprawy, doszedł do przekonania, że nie jest możliwe, aby skarżący nie miał świadomości zajęcia pasa drogowego sąsiadującego z jego 12 działkami poprzez nawiezienie ogromnej ilości materiału ziemno-skalnego. Zasady doświadczenia życiowego nie pozwalają na uznanie za wiarygodne twierdzeń skarżącego, że nie wiedział o zajęciu pasa drogowego. Zajęcie to trwało przez kilka miesięcy i nie dotyczyło jednej działki, ale znacznej powierzchni działek skarżącego i sąsiadującego z nimi pasa drogowego. Skarżący twierdzi, że granica pomiędzy należącymi do niego nieruchomościami a pasem drogowym nie jest widoczna w terenie i tworzą one z pasem terenu przylegającym do drogi krajowej jedną całość. Jednak - jak wynika ze zdjęć - materiał ziemno-skalny wysypywał się prawie na jezdnię i w tej sytuacji nie można uznać, że wysypanie ziemi na teren pasa drogowego było wynikiem całkowitej nieświadomości osób wywożących ziemię i brakiem rozeznania co do przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz ich stanu własnościowego. Jak słusznie zauważył organ właściciel nieruchomości przyległych do drogi przymierzając się do jakichkolwiek czynności powinien znać przebieg granic swojej nieruchomości.

Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę na okoliczność, że z wyjaśnień świadka K. B., wbrew twierdzeniom skarżącego wynika, iż zlecającym wysypanie ziemi miał być skarżący T. Ż. Urobek przewożony był z budowy G. Jednocześnie świadek zeznał, że faktury wystawiano na spółkę z o.o. spółkę komandytową N. z siedzibą w N. Wobec powyższego rolą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie ustalenie czy podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego jest skarżący, czy wskazana przez świadka spółka. Organ zwróci się do władz spółki o przedstawienie faktur. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa skarżącego jako strony postępowania.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił T. Ż. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:

- przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez uznanie, że nałożenie kary nastąpiło na podmiot, który świadomie dokonał zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, podczas gdy zajęcie pasa drogowego miało charakter nieumyślny i wynikało z braku widocznego oznaczenia granic pasa drogowego na wysokości nieruchomości należących do skarżącego,

- przepisu art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ nie dopuścił się naruszenia tych przepisów w zakresie uznania, iż skarżący miał świadomość zajęcia pasa drogowego, pomimo tego, że okoliczności sprawy wskazują na to, iż zajęcie pasa drogowego miało charakter nieumyślny i wynikało z braku widocznego oznaczenia granic pasa drogowego na wysokości nieruchomości należących do skarżącego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, w tym kluczowego dla skarżącego zarzutu naruszenia art. 189f K.p.a.,

- przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania w zakresie obowiązku uwzględnienia przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przepisów działu IVa K.p.a.

W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a., podniesiony na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Przepisy art. 7 i 77 K.p.a. (w przeciwieństwie do przepisów działu IVa tego Kodeksu) są przepisami prawa procesowego. Błędna kwalifikacja wskazanych przepisów czyni podniesiony zarzut formalnie wadliwym, a w konsekwencji nieskutecznym.

Przyczyną, dla której Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję zarządcy drogi było nieustalenie tego, kto jest odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego. Sąd ten wyjaśnił, że w oparciu o zeznania świadka K. B. koniecznym jest jednoznaczne ustalenie czy podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego jest skarżący, czy wskazana przez świadka spółka, na którą były wystawiane faktury za przewóz urobku ziemi z budowy G. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi delikt administracyjny, za którego popełnienie zarządca drogi nakłada administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Do prawidłowego nałożenia tej kary niezbędne jest ustalenie trzech elementów. Po pierwsze, ustalenie, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Po drugie, ustalenie w jakim okresie i na jakiej powierzchni doszło do zajęcia pasa drogowego. Po trzecie, ustalenie sprawcy tego deliktu administracyjnego. Dwa pierwsze elementy zostały ustalone w postępowaniu administracyjnym i nie stanowią one przedmiotu sporu. Wątpliwości Sądu I instancji budziła natomiast kwestia tego, kto był odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego (kto był sprawcą deliktu administracyjnego).

Z przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wynika, który podmiot jest zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a jedynie, że zarządca drogi zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary. Kto będzie adresatem decyzji zależy od konkretnych okoliczności sprawy i na tej podstawie należy określić podmiot zobowiązany. Ustawa nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto sąsiaduje (graniczy) z pasem drogowym, ale ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Należy więc rozważyć, czy okoliczności zajęcia pasa drogowego są ukształtowane przez umowę czy też przez inne zdarzenia i jakie. W przypadkach, w których mamy do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa w imieniu lub na rachunek osób trzecich, przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny.

W skardze kasacyjnej postawiono co prawda zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p., nie w takim jednak zakresie, w jakim na jego podstawie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zastosował ten przepis w kontekście braku jednoznacznego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa (kwestia sprawstwa) ma pierwszorzędne znaczenie. Zlecenie zarządcy drogi przez Sąd I instancji dokonania ustaleń w tym zakresie nie było objęte zarzutami skargi kasacyjnej, jest zatem wiążące. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, z uwagi na taką niezaskarżoną podstawę uchylenia decyzji przez Sąd I instancji przedwczesne byłoby rozpoznawanie zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów pierwotnej skargi, w tym zarzutu naruszenia art. 189f K.p.a. oraz zarzutu braku wskazań co do konieczności stosowania działu IVa K.p.a. w postępowaniu prowadzonym w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jakkolwiek część przepisów działu IVa K.p.a. wyznacza granice materialne sprawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, to jednak ich zastosowanie w konkretnej sprawie (w szczególności art. 189f K.p.a.) związane jest z elementem subiektywnym – osobą sprawcy tego deliktu administracyjnego i jego sytuacją faktyczną. Nierozstrzygnięte wątpliwości co do prawidłowości ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego wykluczają na obecnym etapie możliwość zastosowania w sprawie między innymi art. 189f K.p.a.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.