II GSK 330/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3328/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. we W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. we W. na rzecz Ministra Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 22 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3328/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. we W. na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. we W. (dalej "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Ministra Zdrowia, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a.") i w zw. z art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1977 ze zm.; dalej "p.f.") oraz art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1893 ze zm.; dalej "ustawa o działach administracji rządowej") poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie naruszało ww. przepisy k.p.a. oraz p.f. poprzez uznanie, iż Minister Zdrowia nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego i nie ma kompetencji do podjęcia jakichkolwiek rozstrzygnięć, gdyż niniejsza sprawa pozostaje poza jego właściwością, podczas gdy Minister właściwy do spraw zdrowia sprawuje nadzór nad Głównym Inspektorem Farmaceutycznym i tym samym jest organem wyższego stopnia w stosunku do GIF, a w konsekwencji organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji GIF;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi kasacyjnej w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie naruszało art. 33 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Główny Inspektor Farmaceutyczny jest ministrem, podczas gdy jest on organem administracji rządowej podlegającym nadzorowi Ministra właściwego ds. zdrowia;

3. przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu o przekazaniu wniosku skarżącej do rozpoznania GIF naruszało art. 65 § 1 k.p.a. albowiem organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji GIF jest Minister Zdrowia, a nie GIF.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Przed odniesieniem się do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Co do zasady w sytuacji sformułowania zarzutów kasacyjnych opartych na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. sąd w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo możliwe jest ocenienie zastosowanych przepisów prawa materialnego. Natomiast w niniejszej sprawie treść zarzutów i ich charakter przemawiają za tym, aby rozpoznać je łącznie.

Wskazać należy, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego – czy jest to Minister Zdrowia, jak wskazuje skarżąca, czy Główny Inspektor Farmaceutyczny.

Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.

W niniejszej sprawie należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy GIF posiada organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak wynika z art. 17 pkt 3 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wprowadza zaś definicję ministra jako Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

W doktrynie wskazuje się, że art. 17 pkt 3 k.p.a. musi być przy ustalaniu organu wyższego stopnia stosowany w związku z ustawami ustrojowymi i materialnoprawnymi (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 135-136). Wobec tego na gruncie niniejszej sprawy należało sięgnąć do przepisów Prawa farmaceutycznego.

Stosownie do art. 110 ust. 1 i 2 p.f. inspekcją Farmaceutyczną kieruje Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaś nadzór nad Głównym Inspektorem Farmaceutycznym sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia. Art. 112 ust. 1 pkt 1 p.f. stanowi zaś, że zadania Inspekcji Farmaceutycznej określone w ustawie wykonuje m.in. Główny Inspektor Farmaceutyczny, jako centralny organ administracji rządowej, przy pomocy Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sama analiza art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. i art. 112 ust. 1 pkt 1 p.f. prowadzi do wniosku, że Główny Inspektor Farmaceutyczny, jako centralny organ administracji rządowej, jest "ministrem" w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc nie posiada organu wyższego stopnia.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w doktrynie został wyrażony pogląd, że zasadą jest, że decyzje w sprawach indywidualnych wydawane przez centralne organy administracji rządowej są ostateczne. Przepisy szczególne mogą natomiast przyznawać ministrowi – kierownikowi określonego działu administracji rządowej – uprawnienia do rozpatrywania odwołań od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez centralne organy administracji rządowej (organy będące ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4). Możliwość taką przewiduje w ogólny sposób art. 34 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 17).

Należy jednak stwierdzić, że taki wyjątek w odniesieniu do Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie występuje.

Co prawda art. 33 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia sprawuje nadzór nad Głównym Inspektorem Farmaceutycznym (...), jednak nie jest to nadzór w rozumieniu k.p.a. Na przeszkodzie takiej ocenie nie stoi art. 149 ust. 1 Konstytucji, gdyż stanowi on jedynie ogólne umocowanie do działania ministrów oraz sposób określenia zakresu ich działania. Zdaniem NSA natomiast, ustawa o działach administracji rządowej nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. i p.f., a więc nie może wprowadzać innej właściwości organów niż wynika to z tych ostatnio przywołanych ustaw.

Wobec tego, NSA stwierdza, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. GIF jest ten właśnie organ. W konsekwencji, zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko Ministra Zdrowia wyrażone w zaskarżonym postanowieniu o niewłaściwości Ministra Zdrowia w sprawie. Słusznie również Minister Zdrowia przekazał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji GIF temu ostatniemu organowi na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., o czym została zawiadomiona skarżąca spółka.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.