II GSK 380/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1642/19 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 30 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez "L." Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1642/19. Wyrokiem tym została oddalona skarga "L." Sp. z o.o. (dalej: "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 30 maja 2019 r. nr KO-442/4107/25/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (dalej: "Organ odwoławczy", "SKO" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 5 kwietnia 2019 r., którą nałożono na Spółką karę pieniężną w wysokości 70 465 zł za zajęcie pasów drogowych ulic miasta Płocka bez zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

3 października 2016 r. została przeprowadzona kontrola pasów drogowych ulic Płocka, która wykazała, że na słupach oświetlenia ulicznego, znakach SIM, sygnalizatorach świetlnych, słupach energetycznych, znajdują się reklamy o wymiarach każdej sztuki formatu A-3, o treściach dotyczących poszukiwania pracowników dla L., określających oferowane stanowiska pracy i wymogi stawiane pracownikom. W związku z tym Prezydent Miasta Płocka wszczął wobec Skarżącej postępowanie w sprawie zajęcia pasów drogowych ww. ulic przez umieszczenie w nich reklam bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole zostały przeprowadzone przez organ w dniach: 03, 04, 07, 10, 13, 18 i 27 października 2016 r., 07, 15 i 30 listopada 2016 r. oraz 09 i 20 grudnia 2016 r. (notatki służbowe). Oględziny, o których zawiadomiono Stronę, przeprowadzone 24 października 2016 r., co potwierdzono protokołem oględzin, ekspertyzą i dokumentacją fotograficzną. Usunięcie ostatnich sztuk reklam z pasa drogowego potwierdziła kontrola przeprowadzona 4 stycznia 2017 r

W związku z tymi ustaleniami Prezydent wymierzył Skarżącej karę pieniężną w łącznej wysokości 164 395 złotych za zajęcie pasów drogowych wskazanych bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nich jednostronnych reklam o powierzchni każdej sztuki 0,125 m2 (format A-3: 0,297 m x 0,420 m) przedstawiając szczegółowe wyliczenia ze wskazaniem: wielkości reklam, ich lokalizacji i czasu rozmieszczenia.

Jako podstawę wymierzenia kary Prezydent wskazał art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej "udp") oraz uchwałę Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. Nr 465/XXIII/04 w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka (Dz.Urz.Woj. Mazowieckiego nr 100, poz. 2457, zmienionej kolejnymi uchwałami Rady Miasta Płocka), która określa stawki za umieszczenie w pasie drogowym reklam uzależnione od kategorii dróg (za 1m2 pow. reklamy x 1 dzień od 1,50 zł do 4 zł). Organ wskazał, że reklamy Skarżącej umieszczone zostały w ten sposób (na słupach oświetlenia ulicznego, znakach SIM, sygnalizatorach świetlnych, słupach energetycznych), że naruszały przestrzeń nad ww. drogami publicznymi.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zakwestionowała fakt bycia stroną tego postępowania, podnosząc, że w skład L. wchodzi blisko dziesięć spółek. Kwestionowała też, że przedmiotowe ogłoszenia były reklamami. Twierdziła też, że przedmiot postępowania objęty niniejszą decyzją jest w dużej części tożsamy z przedmiotem postępowania objętego decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r. o nr. 3/17/k (nr sprawy: MZD-DT.40610.2.64.2016.EK).

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku swoją decyzją z dnia z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr KO-321/4107/20/17 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Płocka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1440/17 uchylił zaskarżoną decyzję SKO i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia 13 lutego 2017 r.; oraz zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania.

WSA w tamtym wyroku za nieuzasadniony uznał zarzut dotyczący niewłaściwego ustalenia strony postępowania. Za niezasługujące na uwzględnienie uznał również zarzuty dotyczące naruszenia art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez uznanie, że przedmiotowe ogłoszenia stanowiły reklamę zajmującą pas drogowy. Nie uznał też zasadności zarzutu, że Strona nie została ona poinformowana o terminach oględzin. WSA za nietrafny uznał też zarzut dotyczący tożsamości spraw.

Powodem uchylenie były uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu w zakresie ilości reklam zajmujących pasy drogowego omówionych w decyzji ulic. WSA zauważył, że z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, że część reklam była zniszczona, wręcz porwana. Podstawę nałożenia na stronę kary pieniężnej mogą stanowić wyłącznie reklamy na podstawie których można zidentyfikować jego właściciela oraz ustalić powierzchnię zajęcia.

Po tamtym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta Płocka przeprowadził ponownie postępowanie w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia Nr 3/18/k z dnia 5 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta Płocka, wymierzył L. Sp. z o.o., z siedzibą w W. karę pieniężnej w wysokości 70.465,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Szczegółowo opisał przebieg postępowania, opisał wszystkie występujące nośniki z ich lokalizacją, okresem umieszczenia w pasach drogowych. Przedstawił nowe wyliczenia wobec zweryfikowanej liczby nośników.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Płocka L. Sp. z o.o. złożyła odwołanie do SKO. Decyzji postawiono zarzuty jak w poprzednim odwołaniu. Dodatkowo Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ nie jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt : VI SA/Wa/1440/17) w zakresie dokonanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym orzeczeniu i wydaniu decyzji bez uwzględnienia wiążącej organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z dnia 30 maja 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazało na przepisy art. 39 ust. 1 udp i ust. 3 udp, oraz na definicję reklamy określoną art. 4 pkt 23 udp. SKO uznało stan faktyczny za ustalony prawidłowo w wyniku przeprowadzonych kontroli i oględzin. Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, biernie legitymowanym jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. Nie jest istotne, kto fizycznie umieścił na słupach reklamę, ale kto jest tego zleceniodawcą i na czyją rzecz reklamę umieszczono.

SKO za bezzasadne uznało zarzuty podniesione w odwołaniu, co do naruszenia art. 153 ppsa. W wyroku uchylającym zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku i Prezydenta Miasta Płocka Sąd WSA nie stwierdził, iż nałożona kara jest niezasadna, lecz wskazał na konieczność ponownego określenia jej wysokości, po ponownym ustaleniu ilości reklam, zajmujących pasy drogowe omówione w decyzji ulic z uwagi na fakt, iż z dokumentacji fotograficznej wynika, że część reklam była zniszczona, wręcz porwana. Organy zastosowały się do tamtego wyroku.

Na powyższą decyzję SKO z dnia 30 maja 2019 r. L. z o. o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła podobnie jak w odwołaniu naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. W szczególności kwestionowała:

1) uznanie Skarżącej za stronę postępowanie;

2) ustalenie, czy kwestionowane reklamy ta rzeczywiście znajdowały się w obrębie pasa drogowego;

3) uznanie ogłoszeń za reklamy, których umieszczenie w pasie drogowym polega karze;

4) brak zawiadomienia Skarżącej o oględzinach przeprowadzanych w terminach wskazanych w skardze;

5) prowadzenie dwóch postępowań co do tych samych zdarzeń, to jest w zakresie wymierzenia kary za ogłoszenia umieszczone na ulicach:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Uzasadniając wyrok na wstępie wskazał, że sprawa dotycząca nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za zajęcia bez zezwolenia pasów drogowych ulic Miasta Płocka była już przedmiotem rozpoznania przez Sąd, co znalazło wyraz w omówionym wyżej wyroku z dnia 29 maja 2018 r. sygn.. akt VI SA/Wa 1440/17. W uzasadnieniu tamtego Sąd wskazał, że za nieuzasadniony należy uznać zarzut dotyczący niewłaściwego ustalenia strony postępowania. Przywołał uzasadnienie tej kwestii zawarte w tamtym wyroku. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 2018 roku podkreślił także, że na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty dotyczące naruszenia art. 4 pkt 23 udp poprzez błędną wykładnię i uznanie, że kartka papieru z nadrukowanym ogłoszeniem bez elementów konstrukcyjnych stanowi reklamę. WSA wskazał, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, każde zajęcie pasa drogowego przez reklamę - niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego (słupa oświetlenia ulicznego), czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym - wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Orzekające w sprawie organy zasadnie zatem przyjęły, że ogłoszenia reklamowe formatu A-4 (0,208m x 0,294m), których treść została przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji były reklamami w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp, albowiem stanowiły nośniki informacji wizualnej, umieszczone w polu widzenia użytkowników dróg publicznych i gminnych miasta Płocka i nie były znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej.

Za niezasadny również Sąd I instancji uznał zarzut Strony, że nie została ona poinformowana o terminach oględzin, której jej zdaniem miały miejsce w dniach 3 października 2016r., 4 października 2016r., 7 października 2016r., 10 października 2016r., 13 października 2016r., 18 października 2016., 27 października 2016 r., 7 listopada 2016 r., 15 listopada 2016 r., 30 listopada 2016r, 09 grudnia 2016 r., 20 grudnia 2016 r. i 4 stycznia 2017 r. Nie były to bowiem oględziny, lecz kontrole pasów drogowych dokonywane przez zarządcę drogi, o których nie miał obowiązku informowania. Organ przeprowadził w sprawie oględziny w dniu 24 listopada 2016 r. o czym we właściwym terminie powiadomił Stronę, która jednak nie stawiła się w wyznaczonym terminie.

Sąd I instancji zauważył, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. W sprawie niniejszej zatem jedyną kwestią jaką badał Sąd I instancji było to, czy organy prawidłowo poczyniły ustalenia (zgodnie z wytycznymi wyroku WSA) w zakresie ilości reklam zajmujących pasy drogowe omówionych w decyzji ulic. Czy reklamy te były czytelne i czy mogły zostać uwzględnione jako podstawa obliczenia wysokości kary. Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie organów administracji po uchylającym wyroku Sądu z dnia 29 maja 2018 r. przeprowadzone zostało prawidłowo. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, jakie reklamy i jak długo znajdowały się w pasach drogowych poszczególnych ulic Miasta Płocka. Do ustalenia kary zastosowano prawidłowe przepisy prawa materialnego zaś postępowanie wolne jest od wad, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania administracyjnego dokładnie określono liczbę reklam i czas pozostawania ich w pasie drogowym, co umożliwiło prawidłowe obliczenie wysokości stosownej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

L. sp. z o.o. zaskarżyła wyrok z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1642/19 w całości skargą kasacyjną. Wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 30 maja 2019 r. nr KO-442/4107/25/19 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Płocka (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 5 kwietnia 2019 r., Nr 3/18/k w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 70 465 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Wniosła też o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 pppsa - naruszenie. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 4 pkt 23 udp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że kartka papieru z nadrukowanym na niej ogłoszeniem jest reklamą w świetle tego przepisu, podczas gdy pod pojęciem reklamy należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej wraz z elementami konstrukcyjnymi", a zatem za reklamę w rozumieniu ww. ustawy nie może zostać uznana sama "informacja wizualna" bowiem, sama kartka papieru nie posiada żadnych elementów konstrukcyjnych i mocujących;

2. art. 40 ust. 12 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działanie polegające na umieszczeniu kwestionowanego ogłoszenia na słupie oświetleniowym jest zajęciem pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych;

art. 4 pkt 23 udp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że umieszczona na słupie kartka papieru zawierająca ogłoszenie o pracę jest reklamą w świetle tego przepisu tj. promuje osoby, przedsiębiorstwa, towary lub usługi, podczas gdy umieszczenie spornego ogłoszenia było jedynie wypełnieniem ustawowego zdania podmiotu wykonującego działalność regulowaną, określonego w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz d) Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej jako: "u.p.z.") tj. informowania kandydatów do pracy o aktualnej sytuacji na lokalnym rynku pracy oraz upowszechnianiu ofert pracy;

4. art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 12 pkt 1 udp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w myśl ww. przepisów Skarżący umieścił w pasie drogowym reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy w rzeczywistości nie doszło do umieszczenia reklam, wskutek niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, że sporne ogłoszenia o pracę stanowią reklamę, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu prowadzić do winno do wniosku, że ogłoszenia te pełnią wyłącznie rolę informacji dla osób poszukujących pracy;

II. Na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 ppsa - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa:

5. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone wtoku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracyjnego I instancji w całości, albowiem naruszały one przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sposób mający wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, że to Skarżąca umieściła sporne ogłoszenia w pasie drogowym;

6. wskutek zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracyjnego I instancji w całości, w konsekwencji wadliwego niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia w niniejszej sprawie prawa procesowego przez organ administracyjny zarówno I i II instancji, tj.: art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. art. 28 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną, gdyż L. Sp. z o.o. nie umieszczał kwestionowanych ogłoszeń w miejscach i czasie wskazanych w decyzji;

7. wskutek zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracyjnego I instancji w całości, w konsekwencji wadliwego niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia w niniejszej sprawie prawa procesowego przez organ administracyjny zarówno I i II instancji, tj.: art. 76 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 76a § 1, 2 i 2a k.p.a. poprzez uznanie, że wydruk ze strony internetowej, na której znajduje się rejestr podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia może być potraktowany jako dowód w sprawie (wskazujący na L. Sp. z o.o. jako stronę postępowania), podczas gdy postępowanie to prowadzi do obejścia przepisu o dowodzie z dokumentów urzędowych, jakim w tym wypadku powinno być stosowne zaświadczenie (kopia certyfikatu) z Rejestru Agencji Zatrudnienia;

8. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji właściwie ustaliły stan faktyczny, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracyjnego I instancji w całości, albowiem naruszały one przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sposób mający wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, że organ udowodnił, że sporne ogłoszenia znajdowały się w pasie drogowym.

Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o:

1. rozpoznanie sprawy na rozprawie;

2. zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 30 maja 2019 r., znak: KO- 442/4107/25/19 oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia 5 kwietnia 2019 r., Nr 3/18/k (MZD-DT.40610.2.58.2016.EK) w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 70.465,00 zł., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

3. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym mimo wniosku o rozpoznanie na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia p.o. Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 pppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Na wstępie należy przypomnieć, że znaczna część zarzutów podnoszonych przez Skarżącą była już przedmiotem prawomocnego wyroku Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1440/17. Organy administracji i sądy były tym wyrokiem związane z mocy art. 170 ppsa, w szczególności w odniesieniu do zarzutów, które zostały już prawomocnie rozpoznane, a zostały ponowione przez Skarżącą. Ponieważ Sąd I instancji ponownie się do nich szczegółowo odniósł, zatem i odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (zarzuty z pkt. 1- 4 petitum skargi kasacyjnej) jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 5-8).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art 176 § 1 pkt 2) ppsa, autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać na naruszenia przepisów postępowania, ale też wykazać w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miały te naruszenia, co oznacza istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji.

Zrzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt. 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej) dotyczą niewłaściwego – zdaniem Skarżącej – adresata decyzji. Skarżąca uważa, że nie ustalono, kto umieścił reklamy w pasie drogowym. Sama przy tym powołując hipotetyczną możliwość umieszczenia reklam przez inny podmiot, nie wskazuje konkretnie, kto inny bez jej wiedzy mógłby takie reklamy w znacznej liczbie umieścić, co wymagało przecież znacznego zaangażowania finansowego i organizacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (por. m. in. wyroki: z 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 410/11; z 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 694/10; z 17 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 803/10; z 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 560/08; z 6 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2408/11). Odpowiedzialność za omawiany delikt może zatem ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1768/15). Oczywiście w konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 1312/17 oraz powoływane przez Skarżącą wyrok o sygn. akt II GSK 1313/17), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy.

Wobec braku wskazania przez Skarżącą innego podmiotu odpowiedzialnego za zamieszczenie reklamy dotyczącej jej działalności, za trafne należało uznać w tej mierze stanowisko organów i Sądu I instancji. Wskazały one, że treść wygenerowanie danych z Rejestru Podmiotów Prowadzących Agencje Zatrudnienia, w szczególności numer ewidencyjny Rejestru Agencji Zatrudnienia: 636 i treść informacji podanych w reklamach w sposób jednoznaczny wskazują, że reklamy pochodziły od Skarżącej spółki. W powiązaniu z tym, że Skarżąca ani na etapie postępowania administracyjnego, ani przed Sądem I instancji nie podejmowała się jakichkolwiek działań mających na celu wykazanie, że właścicielem reklam jest inny podmiot, ani też że inny podmiot bez jej wiedzy i inicjatywy umieścił reklamy, logiczny był wniosek, że to ona ponosi odpowiedzialność za umieszczenie reklam. Wreszcie sama Skarżąca w innej części swoich wywodów twierdzi, że chodziło w tych nośnikach informacji o jej działalność jako agencji zatrudnienia. Samo kwestionowanie ustaleń organu trafnie zaakceptowanych przez Sąd I instancji wobec treści reklam wskazujących na działalność Skarżącej, uznać należy za niewystarczające i zmierzające do uchylenia się od odpowiedzialności. Niezależnie od powyższego, logika i zasady doświadczenia życiowego nie pozwalają na przyjęcie koncepcji, że inny podmiot promowałby czyjeś usługi (drukował reklamy, poświęcał czas na ich kolportaż poprzez umieszczanie ich w różnych częściach miasta).

Z tych przyczyn należało uznać zarzuty podniesione w pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej za niezasługujące na uwzględnienie.

Podobnie nieuzasadniony jest zarzut z pkt. 7 petitum skargi kasacyjnej. Powoływane przez Skarżącą jako naruszone przepisy art. 76 § 1 i 2 oraz art. 76a § 1, 2 i 3 k.p.a. określają wymogi dokumentów urzędowych i ich szczególny charakter. Jednak nie wynika z nich obowiązek dowodzenia okoliczności faktycznych znajdujących potwierdzenie w dokumentach urzędowych tylko przy użyciu takich dokumentów. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. I tak uczyniły organy opierając się na danych z urzędowego, wprowadzonego ustawą rejestru, nie prowadząc przy tym dowodu wbrew treści urzędowych dokumentów.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego ustalenia, że przedmiotowe reklamy znajdowały się w pasie drogowym (pkt 8 petitum skargi kasacyjnej). Jak wynika z decyzji organów obu instancji, reklamy zostały umieszczone na słupach oświetlenia ulicznego, znakach SIM, sygnalizatorach świetlnych, słupach energetycznych znajdujących się w pasach drogowych dróg publicznych, co zostało potwierdzone załączonymi mapami. Skarżąca nie wskazuje konkretnie na wadliwość tych ustaleń. Nie jest przy tym uzasadnione jej twierdzenie, że lokalizacja urządzeń drogowych (na których umieszczono reklamy) na mapach zasadniczych wymaga dodatkowego ustalenia co do przebiegu granic pasa drogowego. Takie ustalenia byłyby konieczne ewentualnie w przypadku umieszczenia reklam w pasie drogowym czy poza nim, ale na nośnikach innych, niż urządzenia infrastruktury drogowej zaznaczone na mapach.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ze względu na ich sformułowanie, należało rozpatrzeć łącznie, gdyż sprowadzają się one do kwestionowania przyjętej przez organy i Sąd I instancji wykładni art. 4 pkt 23. i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji i organów, że reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp jest kartka zawierająca informację wizualną, a tym samym uznanie, że Skarżąca umieściła w obszarze pasa drogowego reklamę. Twierdzi, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy i uznał za zasadne przyjęte przez organy stanowisko, że skarżący dokonał "zajęcia" pasa drogowego bez stosownego zezwolenie, co pociągało za sobą nałożenie kary pieniężnej, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 udp..

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 4 pkt 23 udp. Zgodnie z tym przepisem, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Podzielić należy pogląd, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11). W oparciu o tę regulację trafnie przyjmuje się, że z normatywnego znaczenia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane ( wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08, z dnia 9 lutego 2009r sygn. akt II GSK 740/08, z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 560/08, z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 803/10 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie jest konieczne, by reklama była związana z samoistnym elementem konstrukcyjnym dedykowanym do umieszczenia na niej reklamy. Nie musi też mieć charakteru przestrzennego (bryły), jak uważa autor skargi kasacyjnej. Nie chodzi bowiem o zajęcie przestrzenne drogi publicznej, ale o ingerencję w tę przestrzeń przez umieszczenie określonej treści wyrażonej słownie, graficznie czy też przestrzennie. Trafne jest zatem stanowisko organów i Sądu I instancji, że w świetle tej definicji okoliczność, umieszczenie reklamy następuje nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników nie powoduje, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że kartka papieru, której treść ma z natury rzeczy być widoczna dla korzystających z drogi, zawierający informację wizualną, ma charakter reklamy - w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 23 udp. Nie pozbawia też reklamy jej charakteru w przedstawionym rozumieniu to, że zawiera ona informacje – ogłoszenie o pracy. Treść przedmiotowych reklam promuje usługi Skarżącej jako agencji zatrudnienia, co stanowi jej komercyjną działalność polegającą na usługach poszukiwania pracowników oraz znajdowania zatrudnienia dla poszukujących pracy. Tego komercyjnego charakteru nie zmienia fakt, że działalność ta stanowi przewidziany w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit d) przedmiot działalności Skarżącej jako agencji zatrudnienia. Dla wykonywania tej działalności nie jest niezbędne umieszczanie w pasie drogowym reklam – ogłoszeń o poszukiwaniu pracowników. Zatem nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 4 pkt 23 udp.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 udp, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Niewątpliwie umieszczenie w pasie drogowym reklamy nie wiąże się w żaden sposób z realizacją wymienionych w tym przepisie celów. Stanowi zatem zajęcie części przestrzeni pasa drogowego, niezależnie od zakresu ingerencji w tę przestrzeń, wymagającą zezwolenia zarządcy drogi. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że Skarżąca nie zarzuciła wadliwej wykładni art. 39 ust. 3 udp w zw. z art. 40 ust. 1 udp stanowiących obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 3 udp w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem zarządy drogi. Użyte w "ustawie określenia: "lokalizowanie" i "umieszczenie" w odniesieniu do reklam czy innych obiektów fizycznych umieszczanych w pasie drogowym mają tożsame znaczenie na gruncie języka polskiego. Skutkiem takiego zajęcia pasa drogowego (umieszczenia czy też zlokalizowania nośnika reklamy) bez zezwolenia jest konieczność zapłacenia kary na podstawie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. Ani Sąd I instancji, ani organy nie dopuściły się zatem błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 udp uznając zasadność nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi na skutek umieszczenia w tym pasie reklamy.

Reasumując: należało uznać, że wobec niewadliwego w świetle zarzutów skargi kasacyjnej ustalenia okoliczności faktycznych istotnych w sprawie, oraz prawidłowej wykładni przepisów prawa oraz ich zastosowania do tak ustalonego stanu faktycznego, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, czego skutkiem było oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa.