II GSK 56/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del.WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 406/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 22 maja 2023 r. nr SKO.403/25/2023 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 7 listopada 2023r., sygn. II SA/Bk 406/23 oddalił skargę A. K. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży (dalej: Kolegium, SKO) z 22 maja 2023 r. nr SKO.403/25/2023 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 12 października 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w Zambrowie skierował stronę na badania lekarskie i psychologiczne wobec stwierdzenia kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Skarżący nie poddał się badaniu w wyznaczonym terminie.

Wyrokiem z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II K 381/10 Sąd Rejonowy w Zambrowie II Wydział Karny, wobec skazania skarżącego za przestępstwo prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości (art. 178a § 1 k.k.), orzekł także środek kamy - zakaz prowadzenia w ruchu lądowym wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kat. T na okres dwóch lat. Wyrok uprawomocnił się 2 grudnia 2010 r.

Decyzją z 15 grudnia 2010 r. Starosta Zambrowski (dalej: Starosta) cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B, T., z uwagi na niepoddanie się badaniom lekarskim i psychologicznym oraz orzeczony przez Sąd zakaz.

Brak jest dowodu doręczenia ww. decyzji skarżącemu, co skarżący zgłaszał w skardze.

Natomiast w lutym 2023 r. strona wystąpiła do Starosty o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami kat. A i T i poddała się badaniom: lekarskiemu oraz psychologicznemu.

W dniu 22 marca 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Zambrowie wpłynęło orzeczenie psychologiczne nr 41/2023 z 1 marca 2023 r. wydane przez Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Białymstoku (dalej: PWOMP), w którym stwierdzono u strony istnienie przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Wraz z tym orzeczeniem przesłano pismo przewodnie z 17 marca 2023 r., z którego wynikało, że strona nie odwołała się od w/w orzeczenia.

Następnie w dniu 27 marca 2023 r. do Starostwa wpłynęło orzeczenie lekarskie nr 307/2023 z 1 marca 2023 r. wydane przez PWOMP, stwierdzające u strony istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E, C1, C1+E, C, C+E.

Pismem z 31 marca 2023 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami.

W aktach sprawy znajduje się pismo strony z 27 kwietnia 2023 r. zawierające oświadczenie o "cofnięciu wniosku w sprawie" ze wskazaniem, że skarżący "nie chce posiadać uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi".

Decyzją z 8 maja 2023 r. Starosta cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi według kat. A, B, T z powodu istnienia przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdami. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.k.p.

Od powyższej decyzji odwołała się strona. Wskazała, że w lutym 2023 r. wystąpiła do Starosty o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami kat. A i T, a zaskarżona decyzja została wydana pomimo wniosku o cofnięcie tego żądania i umorzenie postępowania. Tym samym został naruszony art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm.; dalej: k.p.a.). Skarżący zaznaczył, że organ orzekł o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi dla kat. A, B, i T, pomimo że wniosek o wydanie uprawnień dotyczył jedynie dwóch kategorii, tj. A i T i nie obejmował kategorii B.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty. Podniosło jako bezsporny fakt orzeczenie wobec strony przez Sąd Rejonowy w Zambrowie wyrokiem w sprawie II K 381/10 środka karnego w postaci zakazu prowadzenia w ruchu lądowym wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kat. T na okres dwóch lat oraz skierowanie skarżącego przez Komendanta Policji w Zambrowie na badania lekarskie i psychologiczne. Wyjaśniło też, że wobec wpłynięcia do Starosty orzeczeń lekarskich i psychologicznych wydanych w marcu 2023 r., stwierdzających u strony istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami - organy miały obowiązek wydania decyzji cofającej uprawnienia i jest to postępowanie prowadzone z urzędu. W związku z tym skarżący nie miał możliwości jego cofnięcia i żądania umorzenia postępowania.

Sąd I instancji, oddalając skargę na mocy art. 151 p.p.s.a., podał, że z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) u.k.p. wynika obowiązek starosty wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie decyzji zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie u konkretnej osoby przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami lub jeżeli zostanie wydane orzeczenie psychologiczne stwierdzające u konkretnej osoby istnienie przeciwskazań psychologicznych do kierowania przez nią pojazdami. Decyzja ma charakter związany. Jej bezwzględne wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych czy psychologicznych do kierowania pojazdami wynikające z orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnioną jednostkę. Ostateczne orzeczenia lekarskie i psychologiczne nie podlegają weryfikacji (tak pod względem ich treści, jak i procedowania) w postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami.

Za nieskuteczny uznał więc zarzut skargi dotyczący sposobu przeprowadzenia badań i niewydania skarżącemu obu orzeczeń.

Odnośnie do doręczenia ww. orzeczeń, WSA odwołał się do art. 79 ust. 2 u.k.p. i art. 84 ust. 1 u.k.p., w myśl których po przeprowadzeniu badania przeprowadzający badania wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie/orzeczenie psychologiczne. Z uwagi na zarzuty skargi w tym zakresie – Sąd, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., z urzędu wystąpił do PWOMP o wyjaśnienie kwestii doręczenia skarżącemu orzeczeń: lekarskiego i psychologicznego. Uzyskał w tym zakresie wyjaśnienia pracownika tej placówki potwierdzające praktykę wynikającą z przepisów art. 79 ust. 2 i art. 84 ust. 1 u.k.p. (vide notatka urzędowa k. 40). Zdaniem WSA, skarżący – poza twierdzeniami sformułowanymi w piśmie precyzującym skargę – nie uprawdopodobnił w żaden sposób, że ww. orzeczeń nie otrzymał. Ponadto, skoro orzeczenie lekarskie wpłynęło do Starosty 27 marca 2023 r. bez pisma przewodniego, a orzeczenie psychologiczne – 22 marca 2023 r. wraz z pismem przewodnim zawierającym stwierdzenie: "Badany nie odwołał się od ww. orzeczenia", oznaczało to, że "czekano" na upływ terminu do złożenia przez stronę "wniosku o przeprowadzenie ponownego badania" (jak miał zadeklarować podczas wizyty) i dopiero bezskuteczny upływ tego terminu skutkował przesłaniem orzeczeń Staroście. Przesłanie kopii orzeczeń nastąpiło więc zgodnie z art. 79 ust. 8 pkt 2 u.k.p., gdy chodzi o orzeczenie lekarskie i na podstawie art. 84 ust. 5 pkt 2 u.k.p. w odniesieniu do orzeczenia psychologicznego.

WSA jednocześnie podał, że chociaż wyłącznie do orzeczenia psychologicznego zostało dołączone pismo przewodnie PWOMP z 17 marca 2023 r. wskazujące na nieodwołanie się przez skarżącego, a do orzeczenia lekarskiego pisma takiego nie dołączono, to zaistniał powód do cofnięcia uprawnień, gdyż do cofnięcia uprawnień wystarczyło stwierdzenie tylko jednego z przeciwwskazań.

Nie doszło też do naruszenia powagi rzeczy osądzonej, z uwagi na wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną Starosty Zambrowskiego z 15 grudnia 2010 r. Obie decyzje posiadają odmienną podstawę faktyczną i prawną, bo decyzja z 15 grudnia 2010 r. została wydana na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b) w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908; dalej: p.r.d.) po skierowaniu skarżącego przez Komendanta Powiatowego Policji w Zambrowie na badania lekarskie i badania psychologiczne z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, które to skierowania skarżący odebrał, jednak nie poddał się badaniom w wyznaczonym terminie, a do tego orzeczono wobec skarżącego opisany środek karny. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana na mocy 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) u.k.p., na skutek wpłynięcia do organu orzeczenia psychologicznego nr 41/2023 z 1 marca 2023 r. oraz orzeczenia lekarskiego nr 307/2023 z 1 marca 2023 r. stwierdzających istnienie przeciwskazań psychologicznych i zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kat. A, B, T.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym wyrokiem wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zaskarżył ww. orzeczenie w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszeniu prawa materialnego, tj.:

1) art. 46 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do mylnego przyjęcia, że fakt doręczenia orzeczenia lekarskiego i datę doręczenia tego orzeczenia można stwierdzić na podstawie notatki urzędowej pracownika sądu administracyjnego z rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu;

2) art. 79 ust. 2 u.k.p. w zw. z art. 46 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w konsekwencji czego doszło do mylnego przyjęcia, że orzeczenie lekarskie oraz orzeczenie psychologiczne zostały skarżącemu doręczone w dniu 1 marca 2023 r., podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodów na doręczenie skarżącemu tychże orzeczeń lekarskich;

3) art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) u.k.p. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której orzeczenie lekarskie oraz orzeczenie psychologiczne nie zostało skarżącemu doręczone, a więc orzeczenia te nie są ostateczne.

W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pełnomocnikowi z urzędu według norm przepisanych powiększonej o podatek od towarów i usług, albowiem wynagrodzenie nie zostało uiszczone na rzecz pełnomocnika wyznaczonego z urzędu w całości ani w części; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zgłaszający powołał argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należy na wstępie wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona – organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej, że częściowo błędnie sformułowano zarzuty. W skardze kasacyjnej powołano jako podstawę kasacyjną wyłącznie naruszenie prawa materialnego, określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazując przy tym wyłącznie na postać tego naruszenia, tj. błędne zastosowanie, jak i niezastosowanie. Oznaczało to, że Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawiał się w taki sposób, jak wynikało to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 823/20; opubl. podobnie jak niżej cytowane orzeczenia:nsa.gov.pl).

Odnosząc się do wskazanego naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (błędne niezastosowanie) oznacza ono błąd subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Polega ono zatem na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji zastosowania (niezastosowania) prawa materialnego przez organ administracji. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego w podniesionej w skardze kasacyjnej formie może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, który został przyjęty jako podstawa wyrokowania, a nie na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Inaczej ujmując niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy czym, nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu, gdy z jego uzasadnienia wynika, że skarżący zarzuca wadliwe ustalenie okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji. Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1313/23; 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 74/23; 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 119/19; 10 stycznia 2012r., sygn. akt I FSK 319/11).

Odnosząc powyższe do zarzutów skargi kasacyjnej, to w odniesieniu do zarzutów z pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że pomimo sformułowania tych zarzutów jako naruszenia przepisu prawa materialnego, w rzeczywistości skarżący w ten sposób zmierzał do zakwestionowania ustaleń faktycznych, dokonanych w sprawie przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

Ocena, czy skarżącemu wydano, jak ujmuje to art. 79 ust. 2 i art. 84 ust. 1 u.k.p. (strona błędnie odwołuje się do instytucji doręczenia, uregulowanej w art. 46 k.p.a.), orzeczenia: lekarskie i psychologiczne po przeprowadzonych w dniu 1 marca 2023 r. badaniach (przeprowadzenie badań strony w dniu 1 marca 2023 r. było bezsporne), co zdaniem skarżącego powinno być oceniane na podstawie art. 46 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 2 u.k.p., i czy ustalenia okoliczności wspomnianego wydania można było dokonać na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez pracownika WSA z rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu, dotyczy ustaleń faktycznych tej sprawy i oceny materiału dowodowego, a nie zastosowania prawa materialnego. Zarzuty te, pomimo skonstruowania ich jako naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mają w istocie charakter procesowy. Zwalczanie ustaleń faktycznych zaś może odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie jest dopuszczalne zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i zwalczanie za jego pomocą ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08). Skoro więc skarżący kasacyjnie nie zakwestionował poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędne niezastosowanie ujęte w pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej nie mogły odnieść skutku.

Wobec niepodważenia przez skarżącego wydania mu w dniu badań, tj. 1 marca 2023 r., po ich przeprowadzeniu, orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego i w związku z tym przesłania przez PWOMP, po upływie 14 dni od daty badania, wobec niezłożenia przez skarżącego wniosku o przeprowadzenie ponownych badań, kopii ww. orzeczeń staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania strony, prawidłowo organy przyjęły, podobnie jak WSA, że Starosta, na mocy art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) u.k.p. miał obowiązek wydania decyzji o cofnięciu stronie uprawnienia do kierowania pojazdami wobec stwierdzenia: na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (lit. a), na podstawie orzeczenia psychologicznego istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem (lit. b).

Wobec treści przywołanego art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) u.k.p., określającego treść kompetencji, o której w nim mowa, formę jej realizacji oraz faktyczną podstawę podejmowanego rozstrzygnięcia, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że decyzja administracyjna o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami ma charakter decyzji związanej, a to wobec jasno i wyraźnie określonych przesłanek jej podjęcia (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 381/23).

Zatem za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut zgłoszony w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów skargę kasacyjną należało na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 p.p.s.a.