II GSK 566/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej żądania sędziego del. WSA Urszuli Wilk wyłączenia od orzekania w sprawie skarg kasacyjnych H. R. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2155/19 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić żądanie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 10 marca 2021 r. wyznaczono skład orzekający: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż, Sędzia NSA Zbigniew Czarnik oraz Sędzia del. WSA Urszula Wilka – w sprawie o sygn. akt II GSK 566/20 ze skarg kasacyjnych H. R. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2155/19, oddalającego skargę H. R. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W dniu 13 kwietnia 2021 r. wyznaczona sędzia del. Urszula Wilk na podstawie art. 19 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wystąpiła z żądaniem wyłączenia jej od orzekania w sprawie o sygn. akt II GSK 566/20. Sędzia wskazała, że w aktach tej sprawy znajduje się pismo procesowe uczestnika postępowania, które zawiera jako załącznik opinię prawną sporządzoną przez prof. zw. dr. hab. Jacka Jagielskiego, która obejmuje, jak podnosi strona, "wnioski relewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy". Autor ww. opinii prawnej jest małżonkiem sędzi NSA Marii Jagielskiej, która także orzeka w Wydziale II Izby Gospodarczej NSA, a ponadto pełni funkcję zastępcy Przewodniczącego tego Wydziału. Sędzia wskazała, iż zna Panią Sędzię od 9 lat, zaś fakt łączących je stosunków służbowych uzasadnia żądanie wyłączenia jej od orzekania w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące wyłączenia sędziego (art. 18 - art. 24 p.p.s.a.) przewidują wyłączenie sędziego od rozpoznania sprawy z mocy samej ustawy (art. 18 p.p.s.a.) oraz wyłączenie przez sąd – na żądanie sędziego lub na wniosek strony (art. 19 p.p.s.a.). Na mocy art. 193 p.p.s.a. przepisy te mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Instytucja wyłączenia sędziego, zarówno z mocy prawa, jak i na żądanie sędziego bądź na wniosek strony, jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy (postanowienie NSA z 5 października 2018 r., sygn. akt I OZ 1022/18).

W przypadku wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy, art. 18 p.p.s.a. podaje wyczerpująco przyczyny tego wyłączenia i czyni to w sposób niepozostawiający wątpliwości, o jakie stany faktyczne chodzi. Tego rodzaju ujęcie przyczyny wskazuje wyraźnie sytuacje regulowane wymienionym przepisem. Natomiast gdy chodzi o wyłączenie sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, art. 19 p.p.s.a. stanowi, że może to nastąpić wtedy, gdy istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie.

Przytoczona treść przepisu zawiera więc wyrażenia nieostre, wieloznaczne, mogące obejmować wiele różnorodnych stanów faktycznych. W związku z tym w sprawach, w których podstawą wyłączenia jest art. 19 p.p.s.a., rola sądu jest trudniejsza, gdyż do sądu należy nie tylko zbadanie, czy występują przyczyny (podstawy) wyłączenia, ale także czy z punktu widzenia doświadczenia życiowego przytoczone okoliczności mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego i uzasadniać jego wyłączenie (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 września 1994 r., sygn. akt I PO 10/94, OSNP 1995/4, poz. 56).

Wyłączenie oparte na podstawie art. 19 p.p.s.a. poddane jest jednak innym rygorom, gdy z inicjatywą wyłączenia występuje sędzia i innym, gdy z taką inicjatywą występuje strona. Różnicę tę sygnalizuje przede wszystkim art. 19 p.p.s.a., który przewiduje różne formy dla wyrażenia woli przez sędziego i przez stronę. Mianowicie sędzia zgłasza "żądanie" wyłączenia od rozpoznania sprawy, natomiast strona – "wniosek". Poza tym w myśl art. 20 p.p.s.a. wniosek o wyłączenie sędziego, zgłoszony przez stronę, powinien zawierać "przyczyny uprawdopodobniające" wyłączenie (§ 1 i § 2), natomiast zgodnie z art. 21 p.p.s.a. po stronie sędziego istnieje jedynie obowiązek "zawiadomienia" o zachodzącej "podstawie wyłączenia". Wskazane różnice terminologiczne pozwalają zatem na spostrzeżenie, że z woli ustawodawcy wniosek strony został poddany surowszym wymaganiom niż wniosek ("żądanie") sędziego. Jest to następstwem uznania autorytetu moralnego sędziego i przyjęcia jego wiarygodności przez ustawodawcę (zob. postanowienie NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II GZ 33/19).

Dalsza różnica w sytuacji strony zgłaszającej wniosek o wyłączenie sędziego i sędziego zgłaszającego takie żądanie wynika z art. 22 § 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że gdy wniosek o wyłączenie pochodzi od strony, sąd wydaje postanowienie "po złożeniu wyjaśnienia przez sędziego, którego wniosek dotyczy", natomiast gdy z inicjatywą wyłączenia występuje sędzia, przepisy nie przewidują takiego warunku, nakładając na sędziego jedynie obowiązek "zawiadomienia" o zachodzącej podstawie wyłączenia (art. 21 p.p.s.a.).

Przedstawione uwagi nie oznaczają, że rola sądu rozstrzygającego żądanie sędziego w przedmiocie jego wyłączenia jest bierna i ogranicza się tylko do wydania postanowienia (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 września 1994 r., sygn. akt I PO 10/94, OSNP 1995/4, poz. 56). Skoro bowiem art. 19 p.p.s.a. stwarza podstawę do wyłączenia sędziego wówczas, gdy zachodzi okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego, to obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy owa okoliczność rzeczywiście istnieje. Wobec braku w tej mierze kryteriów ustawowych, należy kierować się zasadami doświadczenia życiowego i w ich płaszczyźnie oceniać żądanie, okoliczności i argumenty przytoczone przez sędziego, mając jednocześnie na uwadze to, że z woli ustawodawcy przede wszystkim do sędziego należy ocena, czy będzie mógł obiektywnie i bez skrępowania rozpoznać sprawę i wydać w niej orzeczenie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej spraw, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sędzia del. Urszula Wilk nie wskazała na jakiekolwiek relacje ze stronami ani uczestnikami postępowania, które mogłyby rzutować na jej bezstronność bądź wpłynąć na niezawisłość sędziowską. Znajomość służbowa z żoną autora opinii prawnej załączonej przez uczestnika postępowania do akt sprawy nie jest, w ocenie NSA, okolicznością mogącą wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jej bezstronności w sprawie. Ponadto, zauważyć wypada, że w orzecznictwie NSA, w tym także wypracowanym w Wydziale II Izby Gospodarczej, wielokrotnie korzystano z dorobku naukowego prof. zw. dr hab. Jacka Jagielskiego jako m.in. współautora Komentarza do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Doświadczenie życiowe, którym jak wyżej wskazano, należy posiłkować się przy ocenie wniosku czy żądania zgłoszonego na podstawie art. 19 p.p.s.a., wskazuje, że przenikanie się środowiska praktyków i teoretyków prawa w Polsce jest nieuniknione, zwłaszcza na gruncie służbowym. Gdyby więc przyjąć, że każda znajomość, także pośrednia, jak ma to miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy, osoby, która w sprawie przedstawiła pogląd prawny, a nie jest stroną lub uczestnikiem postępowania, ani nawet jej pełnomocnikiem, mogłaby wpływać na obiektywizm sędziego, to po pierwsze, podważa to autorytet moralny sędziego, a po wtóre, niejednokrotnie mogłoby prowadzić do obstrukcji wymiaru sprawiedliwości.

W tych okolicznościach, zdaniem NSA, należało uznać żądanie sędziego Urszuli Wilk za przejaw zbyt dlatego posuniętej ostrożności w ocenie społecznego odbioru niezawisłości sędziowskiej, służącej budowaniu zaufania do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotowe żądanie uznał, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 19 w zw. z art. 22 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.