II GSK 594/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 727/17 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Energii z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec podziału spółki będącej podmiotem podlegającym ochronie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Aktywów Państwowych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I

Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 727/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę A. (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Ministra Energii z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec podziału spółki będącej podmiotem podlegającym ochronie.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 14 września 2016 r. Skarżąca, działając na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o kontroli niektórych inwestycji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 890; dalej jako: "u.k.n.i."), złożyła Ministrowi Energii zawiadomienie w związku z zamierzonym podziałem Skarżącej i wydzieleniem do odrębnej spółki (Z.) zorganizowanej części przedsiębiorstwa Skarżącej w postaci A. – Obrót Energią Elektryczną (dalej zwanego "Oddziałem Obrót").

Minister Energii wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie sprzeciwu wobec podziału spółki będącej podmiotem podlegającym ochronie. Jednocześnie wezwał Skarżącą o uzupełnienie dokumentów i informacji. Ponadto Minister Energii uzupełnił materiał dowodowy o złożone przez Skarżącą zawiadomienia dotyczące wydzielania z jej struktur: Oddziału Dystrybucja oraz Oddziału Paliwa.

Minister Energii zwrócił się również do Komitetu Konsultacyjnego o rekomendację na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 1 u.k.n.i. Uchwałą z [...] grudnia 2016 r. Komitet Konsultacyjny zarekomendował Ministrowi Energii wyrażenie sprzeciwu co do transakcji nabycia od Skarżącej zorganizowanej części przedsiębiorstwa (Oddziału Obrót) przez Z. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Minister Energii, zgłosił sprzeciw wobec planowanego podziału Skarżącej co do transakcji nabycia od spółki A. zorganizowanej części przedsiębiorstwa - Oddziału Obrót - przez spółkę Z. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Minister Energii utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. Wskazał, że celem ustawy o kontroli niektórych inwestycji było wprowadzenie mechanizmu kontroli inwestycji w strategicznych dla państwa sektorach gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej w celu zapewnienia ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ustawa ta wprowadziła fakultatywne upoważnienie do wskazywania rozporządzeniem listy podmiotów, które wymagają ochrony z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, przy czym dobór podmiotów należy do kompetencji organu, który posiada pełną wiedzę w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, tj. Radzie Ministrów. Minister Energii stwierdził, że Skarżąca została uznana za podmiot strategiczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz została wpisana na listę podmiotów podlegających ochronie, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie wykazu podmiotów podlegających ochronie (Dz. U. z 2016 r., poz. 977).

Minister Energii stwierdził, że zgłoszenie sprzeciwu jest uzasadnione potrzebą zapewnienia porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej (w szczególności bezpieczeństwa energetycznego), jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności bez uszczerbku dla zapewnienia realizacji spoczywających na Rzeczypospolitej Polskiej obowiązków strzeżenia niepodległości i nienaruszalności terytorium RP, zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela, bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony środowiska (zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d u.k.n.i.). Skarżąca jest bowiem istotnym podmiotem w branży energetycznej i ważnym ogniwem w systemie bezpieczeństwa energetycznego Polski, jak również bezpieczeństwa funkcjonowania sieci kolejowej (zarówno w aspekcie zasilania sieci trakcyjnej, a także sprzedaży paliw dla przewoźników kolejowych). Zdaniem Ministra Energii, wydzielenie i wniesienie do odrębnych podmiotów: Oddziału Dystrybucja, Oddziału Obrót i Oddziału Paliwa oraz pozostawienie w dotychczasowej strukturze Skarżącej Oddziału Usługi stanowiłoby w istocie obejście ustawy o kontroli niektórych inwestycji. W wyniku podziału istotne dla państwa aktywa znalazłyby się bowiem poza kontrolą wynikającą z ujęcia Skarżącej w wykazie podmiotów podlegających ochronie, a podmioty powstałe w wyniku wydzielenia tych aktywów ze Skarżącej mogłyby zostać zbyte na rzecz podmiotów trzecich bez możliwości zajęcia stanowiska przez organ kontroli, do którego organ kontroli byłby uprawniony w przypadku zamiaru bezpośredniego nabycia istotnego uczestnictwa lub nabycia dominacji (zakup akcji) w Skarżącej.

Minister Energii uznał też, że za zgłoszeniem sprzeciwu przemawia złożenie przez A. pozwu o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży akcji Skarżącej. Skarżącą należy bowiem traktować jako całość, tj. podmiot skupiający wszystkie powiązane ze sobą wewnętrznie oddziały, których oddzielenie mogłoby wpłynąć na skuteczną realizację przez Skarżącą istotnych dla państwa celów infrastrukturalnych, prowadzonych wspólnie z innymi podmiotami rynku kolejowego, w tym z B. Dlatego, zdaniem Ministra Energii, do chwili rozstrzygnięcia postępowania sądowego w kwestii ewentualnego stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży akcji Skarżącej nie powinny być dokonywane jakiekolwiek zmiany w strukturze organizacyjnej Skarżącej, z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych, gdyż późniejsza próba przywrócenia stanu pierwotnego, po ewentualnym prawomocnym wyroku sądu o stwierdzeniu nieważności umowy, doprowadziłaby do zawirowań w prowadzeniu działalności przez spółki przejmujące majątek Skarżącej w wyniku podziału, w tym spółkę przejmującą mienie stanowiące Oddział Obrót.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Ministra Energii z [...] stycznia 2017 r.

WSA oddalił skargę.

WSA stwierdził, że decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.k.n.i. ma charakter związany, gdyż rozstrzygnięcie w postaci sprzeciwu jest skutkiem dokonania ustaleń faktycznych w przedmiocie objętym hipotezą wskazanej normy prawnej, a organ nie ma w tym zakresie dowolności działania. Z drugiej strony, organ kontroli podejmuje decyzję w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu tylko i wyłącznie w wypadku wystąpienia okoliczności ściśle wymienionych w art. 11 ust. 1, co wyklucza możliwość wydania decyzji w granicach uznania administracyjnego.

WSA wskazał, że szczególnym unormowaniem ustawy o kontroli niektórych inwestycji jest przewidziane w jej art. 10 ust. 1 pkt 1 wystąpienie do Komitetu Konsultacyjnego o przedstawienie w wyznaczonym terminie tzw. rekomendacji, obejmującej uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie zasadności wydania decyzji o wyrażeniu sprzeciwu. Zgłoszenie sprzeciwu może nastąpić w sytuacji wystąpienia formalnoprawnych przesłanek albo też materialnoprawnych przesłanek, które zostaną zidentyfikowane przez Komitet Konsultacyjny. WSA podkreślił, że w niniejszej sprawie Komitet Konsultacyjny uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r. rekomendował Ministrowi Energii wyrażenie sprzeciwu co do transakcji nabycia od Skarżącej zorganizowanej części przedsiębiorstwa Oddział Obrót przez Z.

Zdaniem WSA, sprzeciw wyrażany na podstawie ustawy o kontroli niektórych inwestycji stanowi ewidentne ograniczenie unijnej swobody przedsiębiorczości i unijnej swobody przepływu kapitału. Odwołując się do dorobku orzecznictwa w prawie Unii Europejskiej, WSA zauważył, że zachowanie przez państwo członkowskie pewnych wpływów w przedsiębiorstwach świadczących usługi strategiczne lub usługi w interesie ogólnym czy też branży energetyczno-paliwowej może mieścić się w zakresie dopuszczalnych ograniczeń swobody przepływu kapitału i swobody przedsiębiorczości.

W ocenie WSA, Minister Energii zasadnie stwierdził, że dokonanie podziału Skarżącej na proponowanych zasadach, tj. wydzielenie i wniesienie do odrębnego podmiotu Oddziału Obrót (jak też pozostałych, planowanych do zbycia części przedsiębiorstwa Skarżącej) stanowiłoby w istocie obejście ustawy o kontroli niektórych inwestycji. W wyniku podziału istotne dla państwa aktywa znalazłyby się poza kontrolą wynikającą z ujęcia Skarżącej z wykazie podmiotów podlegających ochronie, a podmioty powstałe w wyniku ich wydzielenia ze Skarżącej mogłyby zostać zbyte na rzecz podmiotów trzecich bez możliwości zajęcia stanowiska przez organ kontroli, do którego organ kontroli byłby uprawniony w przypadku zamiaru bezpośredniego nabycia istotnego uczestnictwa lub nabycia dominacji w Skarżącej.

WSA nie uwzględnił zarzutu skargi, że poszczególne gałęzie działalności Skarżącej, które wskutek planowanej transakcji miałyby ulec odłączeniu od Skarżącej jako takiej, nie spełniają jakiegokolwiek warunku spośród opisanych w art. 4 pkt 1-14 u.k.n.i.. Zdaniem WSA, całkowicie wystarczającym jest spełnienie jednego, bądź też, co oczywiste, większej liczby wymienionych w tym przepisie warunków przez Skarżącą (a nie jej poszczególne oddziały). WSA zaznaczył przy tym, że Skarżącą, mająca charakter podmiotu objętego ochroną w rozumieniu art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.k.n.i., należy w momencie dokonywania analizy przesłanek wydania sprzeciwu wciąż traktować jako niepodzielną całość.

WSA stwierdził, że decyzja o uznaniu podmiotu za podlegający ochronie w rozumieniu omawianego przepisu należy do Rady Ministrów, która winna na tym etapie wziąć pod uwagę warunki umieszczenia podmiotu w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia, o czym stanowi delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2. WSA dodał, że Skarżąca została uznana za podmiot podlegający ochronie ze względu na jej strategiczne znaczenie dla Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro Skarżąca jest jedynym podmiotem w Polsce prowadzącym koncesjonowaną działalność polegającą na sprzedaży paliw za pośrednictwem kolejowej stacji paliw dla kolei normalnotorowej (poza C. ), nadto wykonuje działalność w zakresie obrotu energią elektryczną i w konsekwencji odgrywa kluczową rolę w systemie transportu kolejowego w Polsce, zarówno pasażerskiego, jak i towarowego (vide uchwała Komitetu Konsultacyjnego), to logicznym jest, że ewentualne przejęcie ww. oddziału może spowodować potencjalne zakłócenia zadań obronnych nałożonych na ministra właściwego do spraw transportu. W ocenie WSA, Skarżąca, świadcząc usługę dystrybucji energii elektrycznej do trakcji kolejowej, pełni bardzo ważną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa transportu osobowego i towarowego, co bez wątpienia służy pokryciu niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia. W tej sytuacji warunki finansowe przyszłej współpracy z podmiotem będącym nabywcą Oddziału, a w konsekwencji kondycja finansowa kluczowych pod względem infrastruktury kolejowej spółek grupy A. mają istotne znaczenie dla zapewnienia porządku publicznego dla bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej. WSA podzielił też stanowisko Ministra Energii, że podział Skarżącej na obecnym etapie co do zasady mógłby wpłynąć negatywnie na skuteczną realizację przez Skarżącą istotnych dla państwa celów infrastrukturalnych, prowadzonych wspólnie z innymi podmiotami rynku kolejowego, w tym z B. WSA za zasadne uznał też stanowisko Ministra Energii, że podział taki byłby niezasadny do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny powództwa wniesionego przez A. w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy przedwstępnej sprzedaży [...] akcji imiennych Skarżącej - z uwagi na możliwość wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, chociażby w postaci ewentualnego zbycia akcji kolejnemu podmiotowi.

WSA ocenił, że argumentacja Ministra Energii co do podstaw prawnych i faktycznych przyczyn zgłoszenia przepisu jest trafna, zwłaszcza w kontekście ustaleń co do pozycji Skarżącej oraz występowania podstaw materialnoprawnych określonych w art. 11 ust. 2 lit. d) u.k.n.i., zawartych w uchwale Komitetu Konsultacyjnego, do której odwołuje się zaskarżona decyzja.

II

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o przeprowadzenie przez WSA autokontroli przez stwierdzenie, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast w przypadku braku uwzględnienia tego wniosku Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z jej wnioskami), zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA:

1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowej kontroli działalności Ministra Energii oraz nieuchyleniu przez WSA zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. i oddaleniu skargi, pomimo tego, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez:

i) pominięcie błędów poczynionych przez Ministra Energii w postępowaniu administracyjnym, polegających na naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") przez:

1. wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz

2. niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonanie oceny nie w oparciu o całokształt materiału dowodowego,

a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki faktyczne uzasadniające wyrażenie sprzeciwu oraz oddalenie skargi;

ii) pominięcie błędów poczynionych przez Ministra Energii w postępowaniu administracyjnym, polegających na naruszeniu art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 4 kpa przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a w konsekwencji oparcie się o i przyjęcie za swoje niepełne i obarczone błędami ustalenia faktyczne poczynione przez Ministra Energii, co doprowadziło do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki faktyczne uzasadniające wyrażenie sprzeciwu oraz oddalenie skargi; oraz

iii) wydanie decyzji w okresie zawieszenia, tj. w okresie kiedy z mocy prawa decyzja nie mogła zostać wydana, a w konsekwencji naruszenie art. 10 ust. 2 u.k.n.i.;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wyjaśnienia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia tj. pozwalającego na odtworzenie w sposób logiczny, konsekwentny i spójny toku rozumowania składu orzekającego, z którego będzie między innymi wynikać jakie racje stały za pominięciem zarzutów podniesionych przez Skarżącą, a w konsekwencji uniemożliwienia dokonania kontroli instancyjnej i nie spełnia wymogów przekonywania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.k.n.i. w zw. z pkt 6 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 grudnia 2016 r. w sprawie wykazu podmiotów podlegających ochronie (Dz. U. z 2016 r., poz. 2088; dalej zwanego "rozporządzeniem RM z dnia 8 grudnia 2016 r.") w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 oraz art. 49 w zw. z art. 52 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z dnia 7 czerwca 2016 r., str. 1-388; dalej jako: "TfUE") przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że Minister Energii miał kompetencje do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wyrażenia sprzeciwu oraz utrzymanie w wyroku sprzeciwu zawartego w decyzji pierwszej instancji, podtrzymanego w zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że przedmiot postępowania wykracza poza zakres regulacji ustawy o kontroli niektórych inwestycji;

b) art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) w zw. z ust. 4 u.k.n.i. w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 oraz art. 49 w zw. z art. 52 ust. 1 TfUE przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że zamierzony przez Skarżącą podział spółki i wydzielenie do odrębnej spółki zorganizowanej części przedsiębiorstwa Skarżącej w postaci Oddziału Obrót może spowodować zakłócenie realizacji zadań obronnych RP, a w konsekwencji naruszenie porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności, podczas gdy takie okoliczności nie zachodzą, a utrzymanie w wyroku sprzeciwu zawartego w decyzji pierwszej instancji, podtrzymanego w zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi narusza swobodę przepływu kapitału oraz swobodę przedsiębiorczości oraz nie uwzględnia dorobku orzeczniczego Trybunału Sprawiedliwości (dalej zwanego "TSUE");

c) art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) w zw. z ust. 4 w zw. z art. 4 ust. 1 u.k.n.i. w zw. z art. 9d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 oraz art. 49 w zw. z art. 52 ust. 1 TfUE przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że wydzielenie Oddziału Obrót może zakłócić działalność B., co może istotnie wpływać na kondycję finansową grupy Polskie Koleje Państwowe S.A., a w konsekwencji prowadzi do zagrożenia porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności, podczas gdy takie okoliczności nie mogą stanowić podstawy zgłoszenia sprzeciwu, gdyż nie prowadzą do tych zagrożeń, a jego wyrażenie w decyzji pierwszej instancji oraz podtrzymanie jej w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji utrzymanie ich w mocy w wyroku oraz oddalenie skargi narusza swobodę przepływu kapitału, swobodę przedsiębiorczości oraz nie uwzględnia dorobku orzeczniczego TSUE;

d) art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.k.n.i. w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 oraz art. 49 w zw. z art. 52 ust. 1 TfUE przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że plany restrukturyzacyjne Skarżącej stanowią przesłankę uzasadniającą wyrażenie sprzeciwu, o którym mowa w tym przepisie wobec zamierzenia wydzielenia Oddziału Obrót, a dokonanie powyższego wydzielenia na wskazanych przez nią zasadach stanowiłoby w istocie obejście ustawy o kontroli niektórych inwestycji, podczas gdy taka okoliczność nie może stanowić uzasadnienia wyrażenia sprzeciwu, gdyż nie prowadzi do zagrożenia porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności, nie stanowi obejścia przepisów tej ustawy, a ponadto wyrażenie sprzeciwu w decyzji pierwszej instancji oraz podtrzymanie jej w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji utrzymanie ich w mocy w wyroku oraz oddalenie skargi narusza swobodę przepływu kapitału, swobodę przedsiębiorczości oraz nie uwzględnia dorobku orzeczniczego TSUE;

e) art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.k.n.i. w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 oraz art. 49 w zw. z art. 52 ust. 1 TfUE przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że wniesienie pozwu przez A. o uznanie umowy prywatyzacyjnej Skarżącej za nieważną stanowi przesłankę uzasadniającą wyrażenie sprzeciwu wobec zamierzenia wydzielenia Oddziału Obrót, o którym mowa w tym przepisie, podczas gdy taka okoliczność nie może stanowić uzasadnienia wyrażenia sprzeciwu, gdyż nie prowadzi do zagrożenia porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności, a jego wyrażenie w decyzji pierwszej instancji oraz podtrzymanie jej w zaskarżonej decyzji, a konsekwencji utrzymanie ich w mocy w wyroku oraz oddalenie skargi narusza swobodę przepływu kapitału, swobodę przedsiębiorczości oraz nie uwzględnia dorobku traktatowego i orzecznictwa TSUE;

f) art. 63 ust. 1 TfUE w zw. z art. 49 TfUE przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie tj. uznanie, że sprzeciw wyrażony na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) nie narusza swobody przepływu kapitału i swobody przedsiębiorczości, a w konsekwencji oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Energii (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o przeprowadzenie rozprawy, oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

VI

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Energii stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że wydanie decyzji w przedmiocie sprzeciwu w zakresie podziału (nabycia następczego) spółki A. poprzez wydzielenie i przeniesienie składników mienia spółki (zorganizowanej części przedsiębiorstwa) oddziału A. –Obrót Energią Elektryczną na rzecz Z. w zamian za nowo ustanowione udziały spółki przejmującej, które miałyby zostać przyznane jedynemu akcjonariuszowi spółki A. – spółce. , było zgodne z treścią regulacji wynikającej z art.11 ust.1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o kontroli niektórych inwestycji.

W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i oparcie swojego rozstrzygnięcia na części materiału dowodowego bez umożliwienia stronie zgłoszenia własnych dowodów oraz naruszenie art.10 ust. 2 u.k.n.i. poprzez wydanie decyzji w okresie zawieszenia, a także naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s..a należy tę ocenę poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej odnoszącymi się do istoty regulacji zawartej w ustawie z dnia 24 lipca 2015 r. o kontroli niektórych inwestycji.

Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że ustawa o kontroli inwestycji zmierza do zapewnienia kontroli nad spółkami uznawanymi za strategiczne i zbliżona jest pod względem metody regulacji do rozwiązania austriackiego, przewidując uprzednią i sektorową kontrolę inwestycji bezpośrednich, przy czym – w odróżnieniu od regulacji austriackiej – kontrola jest zawężona do ściśle określonych podmiotów podlegających ochronie, które wymienia rozporządzenie wykonawcze do ustawy. Stosownie do regulacji ustawy kontroli podlegają inwestycje polegające na nabywaniu: udziałów albo akcji, ogółu praw i obowiązków wspólnika, mającego prawo prowadzenia spraw spółki lub prawo reprezentacji spółki osobowej, przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części, jeżeli skutkują one nabyciem lub osiągnięciem istotnego uczestnictwa albo nabyciem dominacji nad spółką będącą podmiotem podlegającym ochronie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.k.n.i. podmiot, który zamierza nabyć lub osiągnąć istotne uczestnictwo albo nabyć dominację, jest obowiązany każdorazowo złożyć zawiadomienie organowi kontroli o zamiarze jego dokonania, chyba że obowiązek ten spoczywa na innych podmiotach, zgodnie z ust. 2–5. Niewątpliwie przepis art. 5 ust. 2-5 u.k.n.i. dotyczy nabycia pośredniego oraz nabycia następczego, a także nabycia lub osiągnięcia istotnego uczestnictwa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 4 u.k.n.i. W przypadku nabycia następczego zawiadomienie, o którym mowa w art.5 ust. 1 u.k.n.i składa spółka będąca podmiotem podlegającym ochronie (art. .5 ust. 5 u.k.n.i).

Złożenie zawiadomienia obliguje organ kontroli do uruchomienia postępowania kontrolnego w następstwie którego nie później niż w terminie 90 dni od dnia otrzymania zawiadomienia i po uzyskaniu rekomendacji ze strony Komitetu Konsultacyjnego może wydać decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 u.k.n.i., a więc zgłosić sprzeciw do nabycia udziałów albo akcji lub praw z udziałów albo akcji albo objęcia udziałów albo akcji spółki, będącej podmiotem podlegającym ochronie, skutkującego nabyciem lub osiągnięciem istotnego uczestnictwa albo nabyciem dominacji nad spółką, będącej podmiotem podlegającym ochronie, albo do nabycia od spółki, będącej podmiotem podlegającym ochronie, przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części w tym także w przypadku nabycia następczego, jeżeli jest to uzasadnione celem wymienionym między innymi art. 11 ust.1 pkt 2 lit. d ustawy, a więc zapewnienia, bez uszczerbku dla przepisów lit. a, porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności– przy uwzględnieniu art. 52 ust. 1 i art. 65 ust. 1 TfUE oraz art. 4 ust. 2 TUE.

Tak więc zgłoszenie sprzeciwu następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o określone w ustawie procedury. Zgłoszenie sprzeciwu będącego materialnoprawnym skutkiem postępowania kontrolnego może nastąpić w sytuacji wystąpienia przesłanek formalnoprawnych albo w sytuacji zaistnienia przesłanek materialnoprawnych wskazanych przez Komitet Konsultacyjny

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Komitet Konsultacyjny w dniu [...] grudnia 2016 roku podjął uchwałę numer [...], w której zarekomendował organowi kontrolnemu wyrażenie sprzeciwu wobec zamiaru nabycia od spółki A. zorganizowanej części przedsiębiorstwa przez spółkę Z. Uchwała Komitetu Konsultacyjnego zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie zasadności wydania decyzji zawierającej sprzeciw wobec planowanej transakcji.

Trafnie wskazuje się w doktrynie, że organ kontroli ma za zadanie w terminie 90 dni ocenić, czy planowana transakcja zagraża bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu RP. Ocena takiego zagrożenia może nastąpić tylko wobec zawiadomienia i przekazania informacji, ponieważ organ kontroli czy też Komitet Konsultacyjny nie zbierają informacji o transakcji ani relewantnej dokumentacji z urzędu bądź też prewencyjnie (por. Mataczyński Maciej (red.), Ustawa o kontroli niektórych inwestycji, Komentarz).

W związku z powyższy należy wyraźnie podkreślić, że stosownie do regulacji zawartych w ustawie poza przypadkiem, gdy podmiot składający zawiadomienie nie uzupełni braków formalnych zgłoszenia lub nie wycofa zgłoszenia, organ kontroli jest obowiązany skierować zawiadomienie do Komitetu Konsultacyjnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ kontroli oprał swoją decyzję w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na rekomendacji Komitetu Konsultacyjnego, która była oparta na informacjach zamieszczonych w zawiadomieniu składanym przez podmiot podlegający ochronie. W ocenie NSA zasadne jest stanowisko wskazujące na to, że treść art. 10 ust.1 w związku z treścią art.11 ust. 1 u.k.n.i. daje podstawy do przyjęcia, iż w istocie organ kontroli jest związany rekomendacją Komitetu Konsultacyjnego.

Ponadto NSA zwraca uwagę, że materialnoprawną podstawę wydania skarżonej decyzji stanowił art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d u.k.n.i. Przepis ten wyznacza więc granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej, tym samym określa zakres postępowania wyjaśniającego. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady regulujące postępowanie kontrolne brak jest podstaw do przyjęcia, że błędnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów uznające, iż zaistniały ustawowe przesłanki warunkujące wydanie zaskarżonej decyzji.

W szczególności podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji poddał ocenie ustawowo określone przesłanki wymienione w art. 11 ust.1 pkt 2 lit. d u.k.n.i., wskazując jednocześnie jaki materiał dowodowy stanowił podstawę przyjęcia określonej oceny w zakresie trafności stanowiska organu kontroli co do spełnienia przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu. Z treści art. 11 ust.5 u.k.n.i. wynika, że do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, w zakresie nieuregulowanym ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć jednak należy, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13).

Ponadto należy stwierdzić, że termin, o którym mowa w art. 9 ust.5 u.k.n.i. jest maksymalnym terminem wyznaczonym przez ustawodawcę organowi kontroli do dokonania oceny czy planowana transakcja zagraża bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu RP. Na skutek czynności podejmowanych przez organ kontroli termin ten może ulec wydłużeniu o czas zawieszenia, o czym mowa w art.10 ust.2 u.k.n.i. ale fakt uzyskania w istocie wiążącej informacji Komitetu Konsultacyjnego przed upływem terminu wskazanego w art.10 ust.1 pkt 2 u.k.n.i. nie może wywołać negatywnych skutków dla bytu prawnego decyzji wydanej przed upływem 90 dniowego terminu wiążącego organ kontrolny. Pamiętać bowiem należy, że bezskuteczny upływ 90 dniowego terminu skutkuje możliwością przystąpienia do planowanej transakcji. Jednocześnie uznać należy, że zawieszenie biegu terminu, jako regulacja wprost skierowana do organu kontrolnego wywołuje jedynie ten skutek jaki związany jest z ewentualnym wydłużeniem ustawowo określonego terminu przewidzianego do zakończenia postępowania kontrolnego, a nie może wywołać skutku odmawiającego organowi kontrolnemu uprawnienia do podjęcia decyzji załatwiającej sprawę w sytuacji, gdy decyzja jest podejmowana przed upływem 90 dniowego terminu i to w sytuacji, gdy organ kontrolny dysponuje rekomendacją Komitetu Konsultacyjnego.

Z tych względów nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie 1 podpunkt a i., ii., iii. petitum skargi kasacyjnej.

W ocenie NSA nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są również zasadne zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, szczegółowo opisane w punkcie 2 podpunkt a, b, c, d, e, f petitum skargi kasacyjnej.

W szczególności stwierdzić należy, że brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska kasatora, iż w sprawie decyzję podjął organ, który nie miał kompetencji do wszczęcia postępowania o wyrażenie sprzeciwu jak również brak jest podstaw do przyjęcia za autorem skargi kasacyjnej, że przedmiot tego postępowania wykracza poza zakres regulacji przedstawiony w ustawie o kontroli niektórych inwestycji.

W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że z akt sprawy wynika, iż A. prowadzi wyspecjalizowaną działalność na rynku energetycznym w zakresie sprzedaży (obrotu) i dystrybucji energii elektrycznej, świadczenia usług elektroenergetycznych oraz sprzedaży paliw do pojazdów kolejowych. W ramach spółki A. funkcjonują wyodrębnione oddziały w postaci Oddziału Dystrybucja, Oddziału Obrót, Oddziału Paliwa i Oddziału Usługi. Ponadto z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Oddział Obrót funkcjonuje w ramach koncesji URE na obrót energią elektryczną i posiada wydane na podstawie decyzji URE koncesje na obrót paliwami gazowymi w kraju oraz na obrót gazem ziemnym z zagranicą.

Odwołując się do treści art. 4 ust.1 u.k.n.i. należy podkreślić, że jego konstrukcja przede wszystkim odnosi się do kryteriów na podstawie których określone podmioty mogą się znaleźć na liście podmiotów podlegających ochronie. Tak więc stosownie do treści art. 4 ust.2 u.k.n.i. Rada Ministrów określając w drodze rozporządzenia wykaz podmiotów podlegających ochronie poza ustaleniem, że określony podmiot funkcjonuje w sektorze gospodarki wymienionym w art. 4 ust.1 u.k.n.i. zobowiązana została do uwzględnienie pozostałych kryteriów określonych w tym przepisie, w tym ma brać pod uwagę istotny udział danego podmiotu w rynku, skalę prowadzonej działalności, rzeczywiste i wystarczająco poważne zagrożenia dla fundamentalnych interesów społeczeństwa związane z prowadzeniem działalności przez podmiot, który ma zostać objęty ochroną, jak również brak możliwości wprowadzenia środka mniej restrykcyjnego i niezbędność, w odniesieniu do podmiotu działającego w danym sektorze, zastosowania kontroli inwestycji na zasadach określonych w ustawie dla zapewnienia ochrony porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w art. 52 ust. 1 i art. 65 ust. 1 TfUE , a także czas uzasadniający zastosowanie tych środków. Oznacza to, że dla uznania określonego podmiotu za podmiot objęty ochroną w rozumieniu ustawy o kontroli niektórych inwestycji nie jest wystarczające ustalenie okoliczności określonych ust. 1 art. 4 u.k.n.i.

W związku z powyższym należy zaakceptować stanowisko wskazujące na to, że po ustaleniu przesłanek warunkujących umieszczenie danego podmiotu w wykazie podmiotów podlegających ochronie regulacją określoną w ustawie objęty jest podmiot podlegający ochronie umieszczony w wykazie (rozporządzeniu) a nie jego poszczególne oddziały. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie również w samej redakcji art. 4 ust. 1 i 2 w związku z treścią art. 11 ust.1 i w związku z treścią art. 12 ust.6 u.k.n.i. Wskazane przepisy odwołują się do pojęcia "podmiot podlegający ochronie" a także odnosząc się do zbycia udziałów albo akcji spółki dotyczą spółki jako całości czyli podmiotu podlegającego ochronie, a więc umieszczonego w wykazie zawartym w rozporządzeniu wykonawczym. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 grudnia 2016 roku w sprawie wykazu podmiotów podlegających ochronie pod pozycją 6 wymienia się A. z siedzibą w Warszawie.

W ocenie NSA należy podzielić stanowisko wskazujące na to, że przepis art. 11 u.k.n.i. zawiera materialnoprawne o formalnoprawne przesłanki zgłoszenia sprzeciwu w sytuacji, gdy zagrożone jest bezpieczeństwo i porządek publiczny RP. W art. 11 ust.1 pkt 2 zostały wymienione zagrożenia stanowiące przesłanki zgłoszenia sprzeciwu. Jednocześnie z treści art. 11 ust. 1 pkt 2 u.k.n.i. wynika, że interpretacja rozumienia i zakresu wartości, które będą uzasadniać zgłoszenie sprzeciwu, następować będzie przy uwzględnieniu treści art. 52 ust. 1 i art. 65 ust. 1 TfUE oraz art. 4 ust. 2 TUE.

Podkreślić należy, że podstawowym celem ustawy o kontroli niektórych inwestycji jest ograniczenie możliwości dokonywania swobodnych zmian w strukturze właścicielskiej niektórych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Również w orzecznictwie TSUE można odnotować orzeczenia, które dopuszczają zachowanie przez państwa członkowskie Unii Europejskiej określonych wpływów w podmiotach świadczących usługi strategiczne lub usługi w interesie ogólnym czy też w branży energetyczno-paliwowej i uznają, że takie regulacje mieszczą się w zakresie dopuszczalnych ograniczeń swobody przepływu kapitału i swobody przedsiębiorczości (por. wyroki TSUE: z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie C-503/99 Komisja Europejska v. Belgia, EU:C:2002:328; z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie C-367/98 Komisja v. Portugalia, EU:C:2002:326; z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie C-483/99 Komisja v. Francja, EU:C:2002:327; z dnia 10 lipca 1984 r. w sprawie 72/83 Campus Oil Limited i inni v. Ministre pour l’Industrie i l’Energie i inni, EU:C:1984:256).

Warto w tym miejscu odwołać się do stanowiska TSUE zaprezentowanego w wyroku z dnia 8 listopada 2021 roku w sprawie C-244/11, w którym TSUE stwierdził między innymi, że "..."jedynym celem, z punktu widzenia którego należy oceniać, czy ograniczenia swobody działalności gospodarczej wynikające z wymogu uzyskania uprzedniego pozwolenia oraz mechanizmu następczej kontroli [...] są uzasadnione, jest cel w postaci zapewnienia ciągłości świadczenia określonych usług podstawowych i funkcjonowania sieci uznawanych za niezbędne dla życia gospodarczego i społecznego kraju, w szczególności koniecznego zaopatrzenia kraju w energię i wodę, świadczenia usług telekomunikacyjnych". Trybunał zakwalifikował ten cel jako przesłankę bezpieczeństwa publicznego (art. 52 ust. 1 i art. 65 ust. 1 lit. b TFUE), ze względu na którą można ewentualnie uzasadnić przyjęte rozwiązania ograniczające swobodę przepływu kapitału. W powołanych wyżej orzeczeniach TSUE wskazuje także, że dążenie do osiągnięcia celów w interesie ogólnym dotyczących porządku, bezpieczeństwa lub zdrowia publicznego może uzasadniać określone ograniczenia podstawowych swobód.

Uwzględniając orzecznictwo TSUE poza sporem winna pozostawać okoliczność, że każde ograniczenie swobody przepływu kapitału musi być uzasadnione przez okoliczności, o których mowa w art.65 ust.1 lub przez nadrzędne wymogi interesu publicznego, stosowane jednolicie w stosunku do wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terytorium państwa członkowskiego. Przepis art. 65 stanowi podstawę wprowadzenia takich ograniczeń.

Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że A. jest niezwykle istotnym podmiotem w branży energetyczno-paliwowej, który tym samym stał się ważnym elementem w systemie bezpieczeństwa energetycznego kraju, jak również w systemie bezpieczeństwa funkcjonowania sieci kolejowej w całym kraju. Zasadnie podnosi się, że zgoda na wydzielenie do odrębnych spółek najistotniejszych oddziałów A. zagraża bezpieczeństwu RP oraz stanowi zagrożenie dla porządku publicznego rozumianego jako wyłączenie spod kontroli regulacji ustawowych tych podmiotów, które stałyby się beneficjentami uprawnień i majątku w zakresie przyznanym im na skutek podziału A. W takiej sytuacji ochrona wartości w ramach wyjątku od zasady swobody przedsiębiorczości i przepływu kapitału byłaby iluzoryczna. Trudno polemizować z tym, że takie wartości jak bezpieczeństwo energetyczne kraju, bezpieczeństwo w zakresie funkcjonowania sieci połączeń kolejowych (uzależnionych od dostaw energii elektrycznej) nie stanowi o bezpieczeństwie RP i daje podstawy do przyjęcia, iż jest to nadrzędny interes publiczny.

W ocenie NSA nie jest natomiast zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptujące pogląd organu, iż wystąpienie z powództwem przed sądem powszechnym w zakresie uznania za nieważną umowę dotyczącą sprzedaży akcji spółki ma znaczenie z punktu widzenia oceny zasadności zastosowania regulacji prawnej, o której mowa w art. 11 ust.1 u.k.n.i. - zgłoszenie sprzeciwu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.