II GSK 595/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 728/17 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Ministra Energii z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec podziału spółki będącej podmiotem podlegającym ochronie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Spółki A na rzecz Ministra Aktywów Państwowych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 17 października 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 728/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Spółki A (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Ministra Energii z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie sprzeciwu wobec podziału spółki będącej podmiotem podlegającym ochronie.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] września 2016 r. Skarżąca, działając na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z 24 lipca 2015 r. o kontroli niektórych inwestycji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 890), złożyła Ministrowi Energii zawiadomienie w związku z zamierzonym podziałem Skarżącej i wydzieleniem do odrębnej spółki (Spółka B) zorganizowanej części przedsiębiorstwa Skarżącej w postaci [...] Odział w [...] - Paliwa (dalej zwanego "Oddziałem Paliwa"), który to podział stanowi nabycie następcze w rozumieniu art. 3 ust. 7 pkt 2 ustawy o kontroli niektórych inwestycji.

Minister Energii wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie sprzeciwu wobec podziału spółki będącej podmiotem podlegającym ochronie. Jednocześnie wezwał Skarżącą do uzupełnienia dokumentów i informacji, a następnie wystąpił do Skarżącej o przedstawienie poświadczonych za zgodność z oryginałem otrzymanych od niej dokumentów w postaci kopii umowy sprzedaży akcji Skarżącej oraz kopii pozwu o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży akcji Skarżącej. Ponadto Minister Energii uzupełnił materiał dowodowy o złożone przez Skarżącą zawiadomienia dotyczące wydzielania z jej struktur: Oddziału Dystrybucja oraz Oddziału Obrót.

Minister Energii zwrócił się również do Komitetu Konsultacyjnego o rekomendację na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy o kontroli niektórych inwestycji. Uchwałą z [...] grudnia 2016 r. Komitet Konsultacyjny zarekomendował Ministrowi Energii wyrażenie sprzeciwu co do transakcji nabycia od Skarżącej zorganizowanej części przedsiębiorstwa (Oddziału Paliwa) przez Spółkę B.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Minister Energii, działając m.in. na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) w związku z art. 3 ust. 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy o kontroli niektórych inwestycji, zgłosił sprzeciw wobec planowanego podziału Skarżącej, polegającego na wydzieleniu i przeniesieniu na rzecz Spółki B następujących składników mienia Skarżącej: Oddziału Paliwa oraz innych składników majątki, praw i zobowiązań wynikających z umów, zezwoleń, koncesji Skarżącej.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Minister Energii utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2016 r. Wskazał, że celem ustawy o kontroli niektórych inwestycji było wprowadzenie mechanizmu kontroli inwestycji w strategicznych dla państwa sektorach gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej w celu zapewnienia ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ustawa ta wprowadziła fakultatywne upoważnienie do wskazywania rozporządzeniem listy podmiotów, które wymagają ochrony z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, przy czym dobór podmiotów należy do kompetencji organu, który posiada pełną wiedzę w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, tj. Rady Ministrów. Minister Energii stwierdził, że Skarżąca została uznana za podmiot strategiczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz została wpisana na listę podmiotów podlegających ochronie, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 21 czerwca 2016 r. w sprawie wykazu podmiotów podlegających ochronie (Dz. U. z 2016 r., poz. 977).

Minister Energii stwierdził, że zgłoszenie sprzeciwu jest uzasadnione potrzebą zapewnienia porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej (w szczególności bezpieczeństwa energetycznego), jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności bez uszczerbku dla zapewnienia realizacji spoczywających na Rzeczypospolitej Polskiej obowiązków strzeżenia niepodległości i nienaruszalności terytorium RP, zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela, bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony środowiska (zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o kontroli niektórych inwestycji). Skarżąca jest bowiem istotnym podmiotem w branży energetycznej i ważnym ogniwem w systemie bezpieczeństwa energetycznego Polski, jak również bezpieczeństwa funkcjonowania sieci kolejowej (zarówno w aspekcie zasilania sieci trakcyjnej, a także sprzedaży paliw dla przewoźników kolejowych). Zdaniem Ministra Energii, wydzielenie i wniesienie do odrębnych podmiotów: Oddziału Dystrybucja, Oddziału Obrót i Oddziału Paliwa oraz pozostawienie w dotychczasowej strukturze Skarżącej Oddziału Usługi stanowiłoby w istocie obejście ustawy o kontroli niektórych inwestycji. W wyniku podziału istotne dla państwa aktywa znalazłyby się bowiem poza kontrolą wynikającą z ujęcia Skarżącej w wykazie podmiotów podlegających ochronie, a podmioty powstałe w wyniku wydzielenia tych aktywów ze Skarżącej mogłyby zostać zbyte na rzecz podmiotów trzecich bez możliwości zajęcia stanowiska przez organ kontroli, do którego organ kontroli byłby uprawniony w przypadku zamiaru bezpośredniego nabycia istotnego uczestnictwa lub nabycia dominacji (zakup akcji) w Skarżącej.

Minister Energii uznał też, że za zgłoszeniem sprzeciwu przemawia złożenie przez Spółkę C pozwu o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży akcji Skarżącej. Skarżącą należy bowiem traktować jako całość, tj. podmiot skupiający wszystkie powiązane ze sobą wewnętrznie oddziały, których oddzielenie mogłoby wpłynąć na skuteczną realizację przez Skarżącą istotnych dla państwa celów infrastrukturalnych, prowadzonych wspólnie z innymi podmiotami rynku kolejowego, w tym z [...] Dlatego, zdaniem Ministra Energii, do chwili rozstrzygnięcia postępowania sądowego w kwestii ewentualnego stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży akcji Skarżącej nie powinny być dokonywane jakiekolwiek zmiany w strukturze organizacyjnej Skarżącej, z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych, gdyż późniejsza próba przywrócenia stanu pierwotnego, po ewentualnym prawomocnym wyroku sądu o stwierdzeniu nieważności umowy, doprowadziłaby do zawirowań w prowadzeniu działalności przez spółki przejmujące majątek Skarżącej w wyniku podziału, w tym spółkę przejmującą mienie stanowiące Oddział Paliwa. Z uwagi na to Minister Energii dostrzegł realne zagrożenie dla realizacji przez Skarżącą zadań obronnych oraz ochrony kluczowej dla państwa infrastruktury krytycznej znajdującej się w posiadaniu Skarżącej.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Ministra Energii z [...] stycznia 2017 r.

WSA oddalił skargę.

WSA stwierdził, że decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o kontroli niektórych inwestycji ma charakter związany, gdyż rozstrzygnięcie w postaci sprzeciwu jest skutkiem dokonania ustaleń faktycznych w przedmiocie objętym hipotezą wskazanej normy prawnej, a organ nie ma w tym zakresie dowolności działania. Z drugiej strony, organ kontroli podejmuje decyzję w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu tylko i wyłącznie w wypadku wystąpienia okoliczności ściśle wymienionych w art. 11 ust. 1, co wyklucza możliwość wydania decyzji w granicach uznania administracyjnego.

WSA wskazał, że szczególnym unormowaniem ustawy o kontroli niektórych inwestycji jest przewidziane w jej art. 10 ust. 1 pkt 1 wystąpienie do Komitetu Konsultacyjnego o przedstawienie w wyznaczonym terminie tzw. rekomendacji, obejmującej uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie zasadności wydania decyzji o wyrażeniu sprzeciwu. Zgłoszenie sprzeciwu może nastąpić w sytuacji wystąpienia formalnoprawnych przesłanek albo też materialnoprawnych przesłanek, które zostaną zidentyfikowane przez Komitet Konsultacyjny. WSA podkreślił, że w niniejszej sprawie Komitet Konsultacyjny uchwałą z [...] grudnia 2016 r. rekomendował Ministrowi Energii wyrażenie sprzeciwu co do transakcji nabycia od Skarżącej zorganizowanej części przedsiębiorstwa (Oddziału Paliwa) przez Spółkę B.

Zdaniem WSA, sprzeciw wyrażany na podstawie ustawy o kontroli niektórych inwestycji stanowi ewidentne ograniczenie unijnej swobody przedsiębiorczości i unijnej swobody przepływu kapitału. Odwołując się do dorobku orzecznictwa w prawie Unii Europejskiej, WSA zauważył, że zachowanie przez państwo członkowskie pewnych wpływów w przedsiębiorstwach świadczących usługi strategiczne lub usługi w interesie ogólnym czy też branży energetyczno-paliwowej może mieścić się w zakresie dopuszczalnych ograniczeń swobody przepływu kapitału i swobody przedsiębiorczości.

W ocenie WSA, Minister Energii zasadnie stwierdził, że dokonanie podziału Skarżącej na proponowanych zasadach, tj. wydzielenie i wniesienie do odrębnego podmiotu Oddziału Paliwa (jak też pozostałych, planowanych do zbycia części przedsiębiorstwa Skarżącej) stanowiłoby w istocie obejście ustawy o kontroli niektórych inwestycji. W wyniku podziału istotne dla państwa aktywa znalazłyby się poza kontrolą wynikającą z ujęcia Skarżącej z wykazie podmiotów podlegających ochronie, a podmioty powstałe w wyniku ich wydzielenia ze Skarżącej mogłyby zostać zbyte na rzecz podmiotów trzecich bez możliwości zajęcia stanowiska przez organ kontroli, do którego organ kontroli byłby uprawniony w przypadku zamiaru bezpośredniego nabycia istotnego uczestnictwa lub nabycia dominacji w Skarżącej.

WSA nie uwzględnił zarzutu skargi, że poszczególne gałęzie działalności Skarżącej, które wskutek planowanej transakcji miałyby ulec odłączeniu od Skarżącej jako takiej, nie spełniają jakiegokolwiek warunku spośród opisanych w art. 4 pkt 1 - 14 ustawy o kontroli niektórych inwestycji. Zdaniem WSA, całkowicie wystarczającym jest spełnienie jednego, bądź też, co oczywiste, większej liczby wymienionych w tym przepisie warunków przez Skarżącą (a nie jej poszczególne oddziały). WSA zaznaczył przy tym, że Skarżącą, mającą charakter podmiotu objętego ochroną w rozumieniu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o kontroli niektórych inwestycji, należy w momencie dokonywania analizy przesłanek wydania sprzeciwu wciąż traktować jako niepodzielną całość.

WSA stwierdził, że decyzja o uznaniu podmiotu za podlegający ochronie w rozumieniu omawianego przepisu należy do Rady Ministrów, która winna na tym etapie wziąć pod uwagę warunki umieszczenia podmiotu w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia, o czym stanowi delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2. WSA dodał, że Skarżąca została uznana za podmiot podlegający ochronie ze względu na jej strategiczne znaczenie dla Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro Skarżąca jest jedynym podmiotem w Polsce prowadzącym koncesjonowaną działalność polegającą na sprzedaży paliw za pośrednictwem kolejowej stacji paliw dla kolei normalnotorowej (poza [...]), nadto wykonuje działalność w zakresie obrotu energią elektryczną i w konsekwencji odgrywa kluczową rolę w systemie transportu kolejowego w Polsce, zarówno pasażerskiego, jak i towarowego (vide uchwała Komitetu Konsultacyjnego), to logicznym jest, że ewentualne przejęcie ww. oddziału może spowodować potencjalne zakłócenia zadań obronnych nałożonych na ministra właściwego do spraw transportu. W ocenie WSA, Skarżąca, świadcząc usługę dystrybucji energii elektrycznej do trakcji kolejowej, pełni bardzo ważną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa transportu osobowego i towarowego, co bez wątpienia służy pokryciu niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia. W tej sytuacji warunki finansowe przyszłej współpracy z podmiotem będącym nabywcą Oddziału, a w konsekwencji kondycja finansowa kluczowych pod względem infrastruktury kolejowej spółek grupy [...] mają istotne znaczenie dla zapewnienia porządku publicznego dla bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej. WSA podzielił też stanowisko Ministra Energii, że podział Skarżącej na obecnym etapie co do zasady mógłby wpłynąć negatywnie na skuteczną realizację przez Skarżącą istotnych dla państwa celów infrastrukturalnych, prowadzonych wspólnie z innymi podmiotami rynku kolejowego, w tym z [...]. WSA za słuszne uznał też stanowisko Ministra Energii, że podział taki byłby niezasadny do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny powództwa wniesionego przez Spółkę C w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy przedwstępnej sprzedaży [...] akcji imiennych Skarżącej - z uwagi na możliwość wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, chociażby w postaci ewentualnego zbycia akcji kolejnemu podmiotowi.

WSA ocenił, że argumentacja Ministra Energii co do podstaw prawnych i faktycznych przyczyn zgłoszenia przepisu jest trafna, zwłaszcza w kontekście ustaleń co do pozycji Skarżącej oraz występowania podstaw materialnoprawnych określonych w art. 11 ust. 2 lit. d) ustawy o kontroli niektórych inwestycji, zawartych w uchwale Komitetu Konsultacyjnego, do której odwołuje się zaskarżona decyzja.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o przeprowadzenie przez WSA autokontroli przez stwierdzenie, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast w przypadku braku uwzględnienia tego wniosku Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z jej wnioskami), zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA:

1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 151 ppsa, polegające na nieprawidłowej kontroli działalności Ministra Energii oraz nieuchyleniu przez WSA zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] grudnia 2016 r. i oddaleniu skargi, pomimo tego, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez:

i) pominięcie błędów poczynionych przez Ministra Energii w postępowaniu administracyjnym, polegających na naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej zwanej "kpa") przez:

1. wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz

2. niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonanie oceny nie w oparciu o całokształt materiału dowodowego,

a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki faktyczne uzasadniające wyrażenie sprzeciwu oraz oddalenie skargi;

ii) pominięcie błędów poczynionych przez Ministra Energii w postępowaniu administracyjnym, polegających na naruszeniu art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 4 kpa przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a w konsekwencji oparcie się o i przyjęcie za swoje niepełne i obarczone błędami ustalenia faktyczne poczynione przez Ministra Energii, co doprowadziło do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki faktyczne uzasadniające wyrażenie sprzeciwu oraz oddalenie skargi; oraz

iii) wydanie decyzji w okresie zawieszenia, tj. w okresie kiedy z mocy prawa decyzja nie mogła zostać wydana, a w konsekwencji naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy o kontroli niektórych inwestycji;

b) art. 141 § 4 ppsa polegające na błędnym sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wyjaśnienia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia tj. pozwalającego na odtworzenie w sposób logiczny, konsekwentny i spójny toku rozumowania składu orzekającego, z którego będzie między innymi wynikać jakie racje stały za pominięciem zarzutów podniesionych przez Skarżącą, a w konsekwencji uniemożliwienia dokonania kontroli instancyjnej i nie spełnia wymogów przekonywania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o kontroli niektórych inwestycji w zw. z pkt [...] załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 8 grudnia 2016 r. w sprawie wykazu podmiotów podlegających ochronie (Dz. U. z 2016 r., poz. 2088; dalej zwanego "rozporządzeniem RM z 8 grudnia 2016 r.") w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 oraz art. 49 w zw. z art. 52 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7 czerwca 2016 r., str. 1-388; dalej zwanego "TfUE") przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że Minister Energii miał kompetencje do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wyrażenia sprzeciwu oraz utrzymanie w wyroku sprzeciwu zawartego w decyzji I instancji, podtrzymanego w zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że przedmiot postępowania wykracza poza zakres regulacji ustawy o kontroli niektórych inwestycji;

b) art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) w zw. z ust. 4 ustawy o kontroli niektórych inwestycji w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 oraz art. 49 w zw. z art. 52 ust. 1 TfUE przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że zamierzony przez Skarżącą podział spółki i wydzielenie do odrębnej spółki zorganizowanej części przedsiębiorstwa Skarżącej w postaci Oddziału Paliwa może spowodować zakłócenie realizacji zadań obronnych RP, a w konsekwencji naruszenie porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności, podczas gdy takie okoliczności nie zachodzą, a utrzymanie w wyroku sprzeciwu zawartego w decyzji I instancji, podtrzymanego w zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi narusza swobodę przepływu kapitału oraz swobodę przedsiębiorczości oraz nie uwzględnia dorobku orzeczniczego Trybunału Sprawiedliwości (dalej zwanego "TSUE");

c) art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) w zw. z ust. 4 ustawy o kontroli niektórych inwestycji w zw. z art. 4 ust. 2, 9d ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) w zw. z art. 36a ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2117) w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 oraz art. 49 w zw. z art. 52 ust. 1 TfUE przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że wydzielenie Oddziału Paliwa może zakłócić działalność [...], co może istotnie wpływać na kondycję finansową grupy [...], a w konsekwencji prowadzi do zagrożenia porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności, podczas gdy takie okoliczności nie mogą stanowić podstawy zgłoszenia sprzeciwu, gdyż nie prowadzą do tych zagrożeń, a jego wyrażenie w decyzji I instancji oraz podtrzymanie jej w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji utrzymanie ich w mocy w wyroku oraz oddalenie skargi narusza swobodę przepływu kapitału, swobodę przedsiębiorczości oraz nie uwzględnia dorobku orzeczniczego TSUE;

d) art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o kontroli niektórych inwestycji w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 oraz art. 49 w zw. z art. 52 ust. 1 TfUE przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że plany restrukturyzacyjne Skarżącej stanowią przesłankę uzasadniającą wyrażenie sprzeciwu, o którym mowa w tym przepisie wobec zamierzenia wydzielenia Oddziału Paliwa, a dokonanie powyższego wydzielenia na wskazanych przez nią zasadach stanowiłoby w istocie obejście ustawy o kontroli niektórych inwestycji, podczas gdy taka okoliczność nie może stanowić uzasadnienia wyrażenia sprzeciwu, gdyż nie prowadzi do zagrożenia porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności, nie stanowi obejścia przepisów tej ustawy, a ponadto wyrażenie sprzeciwu w decyzji I instancji oraz podtrzymanie jej w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji utrzymanie ich w mocy w wyroku oraz oddalenie skargi narusza swobodę przepływu kapitału, swobodę przedsiębiorczości oraz nie uwzględnia dorobku orzeczniczego TSUE;

e) art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o kontroli niektórych inwestycji w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 oraz art. 49 w zw. z art. 52 ust. 1 TfUE przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że wniesienie pozwu przez Spółkę C o uznanie umowy prywatyzacyjnej Skarżącej za nieważną stanowi przesłankę uzasadniającą wyrażenie sprzeciwu wobec zamierzenia wydzielenia Oddziału Paliwa, o którym mowa w tym przepisie, podczas gdy taka okoliczność nie może stanowić uzasadnienia wyrażenia sprzeciwu, gdyż nie prowadzi do zagrożenia porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności, a jego wyrażenie w decyzji I instancji oraz podtrzymanie jej w zaskarżonej decyzji, a konsekwencji utrzymanie ich w mocy w wyroku oraz oddalenie skargi narusza swobodę przepływu kapitału, swobodę przedsiębiorczości oraz nie uwzględnia dorobku traktatowego i orzecznictwa TSUE;

f) art. 63 ust. 1 TfUE w zw. z art. 49 TfUE przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie tj. uznanie, że sprzeciw wyrażony na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) nie narusza swobody przepływu kapitału i swobody przedsiębiorczości, a w konsekwencji oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Energii (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o przeprowadzenie rozprawy, oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na rozprawie (art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Energii stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA przyjął, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że wydanie decyzji w przedmiocie sprzeciwu w zakresie podziału (nabycia następczego) Skarżącej przez wydzielenie i przeniesienie składników mienia spółki (zorganizowanej części przedsiębiorstwa) w postaci oddziału Obrót Paliwa na rzecz Spółki B było zgodne z treścią regulacji wynikającej z art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o kontroli niektórych inwestycji.

W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 ppsa autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 151 ppsa w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i oparcie swojego rozstrzygnięcia na części materiału dowodowego bez umożliwienia stronie zgłoszenia własnych dowodów i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy o kontroli niektórych inwestycji przez wydanie decyzji w okresie zawieszenia, a także naruszenie art.141 § 4 ppsa przez błędne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 ppsa należy tę ocenę poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej odnoszącymi się do istoty regulacji zawartej w ustawie o kontroli niektórych inwestycji.

Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że ustawa o kontroli niektórych inwestycji zmierza do zapewnienia kontroli nad spółkami uznawanymi za strategiczne i zbliżona jest pod względem metody regulacji do rozwiązania austriackiego, przewidując uprzednią i sektorową kontrolę inwestycji bezpośrednich, przy czym – w odróżnieniu od regulacji austriackiej – kontrola jest zawężona do ściśle określonych podmiotów podlegających ochronie, które wymienia rozporządzenie wykonawcze do ustawy. Stosownie do regulacji tej ustawy kontroli podlegają inwestycje polegające na nabywaniu: udziałów albo akcji, ogółu praw i obowiązków wspólnika, mającego prawo prowadzenia spraw spółki lub prawo reprezentacji spółki osobowej, przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części, jeżeli skutkują one nabyciem lub osiągnięciem istotnego uczestnictwa albo nabyciem dominacji nad spółką będącą podmiotem podlegającym ochronie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o kontroli niektórych inwestycji podmiot, który zamierza nabyć lub osiągnąć istotne uczestnictwo albo nabyć dominację, jest obowiązany każdorazowo złożyć zawiadomienie organowi kontroli o zamiarze jego dokonania, chyba że obowiązek ten spoczywa na innych podmiotach, zgodnie z ust. 2–5. Niewątpliwie art. 5 ust. 2-5 ustawy o kontroli niektórych inwestycji dotyczy nabycia pośredniego oraz nabycia następczego, a także nabycia lub osiągnięcia istotnego uczestnictwa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 4 ustawy o kontroli niektórych inwestycji. W przypadku nabycia następczego zawiadomienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o kontroli niektórych inwestycji składa spółka będąca podmiotem podlegającym ochronie (art. 5 ust. 5 ustawy o kontroli niektórych inwestycji).

Złożenie zawiadomienia obliguje organ kontroli do uruchomienia postępowania kontrolnego, w następstwie którego nie później niż w terminie 90 dni od dnia otrzymania zawiadomienia i po uzyskaniu rekomendacji ze strony Komitetu Konsultacyjnego może wydać decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o kontroli niektórych inwestycji, a więc zgłosić sprzeciw do nabycia udziałów albo akcji lub praw z udziałów albo akcji albo objęcia udziałów albo akcji spółki, będącej podmiotem podlegającym ochronie, skutkującego nabyciem lub osiągnięciem istotnego uczestnictwa albo nabyciem dominacji nad spółką, będącej podmiotem podlegającym ochronie, albo do nabycia od spółki, będącej podmiotem podlegającym ochronie, przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części w tym także w przypadku nabycia następczego, jeżeli jest to uzasadnione celem wymienionym między innymi w art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy, a więc zapewnienia, bez uszczerbku dla przepisów lit. a, porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności– przy uwzględnieniu art. 52 ust. 1 i art. 65 ust. 1 TfUE oraz art. 4 ust. 2 TUE.

Tak więc zgłoszenie sprzeciwu następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o określone w ustawie procedury. Zgłoszenie sprzeciwu będącego materialnoprawnym skutkiem postępowania kontrolnego może nastąpić w sytuacji wystąpienia przesłanek formalnoprawnych albo w sytuacji zaistnienia przesłanek materialnoprawnych wskazanych przez Komitet Konsultacyjny.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Komitet Konsultacyjny w dniu [...] grudnia 2016 r. podjął uchwałę numer [...], w której zarekomendował organowi kontrolnemu wyrażenie sprzeciwu wobec zamiaru nabycia od Skarżącej zorganizowanej części przedsiębiorstwa przez Spółkę B. Uchwała Komitetu Konsultacyjnego zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie zasadności wydania decyzji zawierającej sprzeciw wobec planowanej transakcji.

Trafnie wskazuje się w doktrynie, że organ kontroli ma za zadanie w terminie 90 dni ocenić, czy planowana transakcja zagraża bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu RP. Ocena takiego zagrożenia może nastąpić tylko wobec zawiadomienia i przekazania informacji, ponieważ organ kontroli czy też Komitet Konsultacyjny nie zbierają informacji o transakcji ani relewantnej dokumentacji z urzędu bądź też prewencyjnie (por. Mataczyński Maciej (red.), Ustawa o kontroli niektórych inwestycji. Komentarz, Wolters Kluwer 2016).

W związku z powyższy należy wyraźnie podkreślić, że stosownie do regulacji zawartych w ustawie - poza przypadkiem, gdy podmiot składający zawiadomienie nie uzupełni braków formalnych zgłoszenia lub nie wycofa zgłoszenia - organ kontroli jest obowiązany skierować zawiadomienie do Komitetu Konsultacyjnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, organ kontroli oparł swoją decyzję w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na rekomendacji Komitetu Konsultacyjnego, która była oparta na informacjach zamieszczonych w zawiadomieniu składanym przez podmiot podlegający ochronie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne jest stanowisko wskazujące na to, że art. 10 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o kontroli niektórych inwestycji daje podstawy do przyjęcia, że w istocie organ kontroli jest związany rekomendacją Komitetu Konsultacyjnego.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że materialnoprawną podstawę wydania skarżonej decyzji stanowił art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o kontroli niektórych inwestycji. Przepis ten wyznacza więc granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej, tym samym określa zakres postępowania wyjaśniającego. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady regulujące postępowanie kontrolne, brak jest podstaw do przyjęcia, że WSA błędnie zaakceptował stanowisko organów, uznające że zaistniały ustawowe przesłanki warunkujące wydanie zaskarżonej decyzji.

W szczególności podkreślić należy, że WSA poddał ocenie ustawowo określone przesłanki wymienione w art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o kontroli niektórych inwestycji, wskazując jednocześnie jaki materiał dowodowy stanowił podstawę przyjęcia określonej oceny w zakresie trafności stanowiska organu kontroli co do spełnienia przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu. Z art. 11 ust. 5 ustawy o kontroli niektórych inwestycji wynika, że do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, w zakresie nieuregulowanym ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć jednak należy, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13).

Ponadto należy stwierdzić, że termin, o którym mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o kontroli niektórych inwestycji jest maksymalnym terminem wyznaczonym przez ustawodawcę organowi kontroli do dokonania oceny czy planowana transakcja zagraża bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu RP. Na skutek czynności podejmowanych przez organ kontroli termin ten może ulec wydłużeniu o czas zawieszenia, o czym mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o kontroli niektórych inwestycji, ale fakt uzyskania w istocie wiążącej informacji Komitetu Konsultacyjnego przed upływem terminu wskazanego w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o kontroli niektórych inwestycji nie może wywołać negatywnych skutków dla bytu prawnego decyzji wydanej przed upływem 90-dniowego terminu wiążącego organ kontrolny. Pamiętać bowiem należy, że bezskuteczny upływ 90-dniowego terminu skutkuje możliwością przystąpienia do planowanej transakcji. Jednocześnie uznać należy, że zawieszenie biegu terminu, jako regulacja wprost skierowana do organu kontrolnego, wywołuje jedynie ten skutek jaki związany jest z ewentualnym wydłużeniem ustawowo określonego terminu przewidzianego do zakończenia postępowania kontrolnego, a nie może wywołać skutku odmawiającego organowi kontrolnemu uprawnienia do podjęcia decyzji załatwiającej sprawę w sytuacji, gdy decyzja jest podejmowana przed upływem 90-dniowego terminu i to w sytuacji, gdy organ kontrolny dysponuje rekomendacją Komitetu Konsultacyjnego.

Z tych względów nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie 1 podpunkt a i., ii., iii. petitum skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez WSA art. 141 § 4 ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że art. 141 § 4 ppsa określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 ppsa elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są również zasadne zarzuty wskazujące na naruszenie przez WSA przepisów prawa materialnego, szczegółowo opisane w punkcie 2 podpunkt a, b, c, d, e, f petitum skargi kasacyjnej.

W szczególności stwierdzić należy, że brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska autora skargi kasacyjnej, że w sprawie decyzję podjął organ, który nie miał kompetencji do wszczęcia postępowania o wyrażenie sprzeciwu, jak również brak jest podstaw do przyjęcia za autorem skargi kasacyjnej, że przedmiot tego postępowania wykracza poza zakres regulacji przedstawiony w ustawie o kontroli niektórych inwestycji.

W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że z akt sprawy wynika, że Skarżąca prowadzi wyspecjalizowaną działalność na rynku energetycznym w zakresie sprzedaży (obrotu) i dystrybucji energii elektrycznej, świadczenia usług elektroenergetycznych oraz sprzedaży paliw do pojazdów kolejowych. W ramach Skarżącej funkcjonują wyodrębnione oddziały w postaci Oddziału Dystrybucja, Oddziału Obrót, Oddziału Paliwa i Oddziału Usługi.

Odwołując się do treści art. 4 ust. 1 ustawy o kontroli niektórych inwestycji, należy podkreślić, że jego konstrukcja przede wszystkim odnosi się do kryteriów, na podstawie których określone podmioty mogą się znaleźć na liście podmiotów podlegających ochronie. Tak więc stosownie do treści art. 4 ust. 2 ustawy o kontroli niektórych inwestycji Rada Ministrów określając w drodze rozporządzenia wykaz podmiotów podlegających ochronie poza ustaleniem, że określony podmiot funkcjonuje w sektorze gospodarki wymienionym w art. 4 ust. 1 ustawy o kontroli niektórych inwestycji zobowiązana została do uwzględnienie pozostałych kryteriów określonych w tym przepisie, w tym ma brać pod uwagę istotny udział danego podmiotu w rynku, skalę prowadzonej działalności, rzeczywiste i wystarczająco poważne zagrożenia dla fundamentalnych interesów społeczeństwa związane z prowadzeniem działalności przez podmiot, który ma zostać objęty ochroną, jak również brak możliwości wprowadzenia środka mniej restrykcyjnego i niezbędność, w odniesieniu do podmiotu działającego w danym sektorze, zastosowania kontroli inwestycji na zasadach określonych w ustawie dla zapewnienia ochrony porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w art. 52 ust. 1 i art. 65 ust. 1 TfUE, a także czas uzasadniający zastosowanie tych środków. Oznacza to, że dla uznania określonego podmiotu za podmiot objęty ochroną w rozumieniu ustawy o kontroli niektórych inwestycji nie jest wystarczające ustalenie okoliczności określonych ust. 1 art. 4 ustawy o kontroli niektórych inwestycji.

W związku z powyższym należy zaakceptować stanowisko wskazujące na to, że po ustaleniu przesłanek warunkujących umieszczenie danego podmiotu w wykazie podmiotów podlegających ochronie regulacją określoną w ustawie objęty jest podmiot podlegający ochronie umieszczony w wykazie (rozporządzeniu), a nie jego poszczególne oddziały. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie również w samej redakcji art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 11 ust. 1 i w związku z art. 12 ust. 6 ustawy o kontroli niektórych inwestycji. Wskazane przepisy odwołują się do pojęcia "podmiot podlegający ochronie", a także odnosząc się do zbycia udziałów albo akcji spółki dotyczą spółki jako całości, czyli podmiotu podlegającego ochronie, a więc umieszczonego w wykazie zawartym w rozporządzeniu wykonawczym. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z 8 grudnia 2016 r. w sprawie wykazu podmiotów podlegających ochronie pod pozycją [...] wymienia się Skarżącą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko wskazujące na to, że art. 11 ustawy o kontroli niektórych inwestycji zawiera materialnoprawne oraz formalnoprawne przesłanki zgłoszenia sprzeciwu w sytuacji, gdy zagrożone jest bezpieczeństwo i porządek publiczny RP. W art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o kontroli niektórych inwestycji zostały wymienione zagrożenia stanowiące przesłanki zgłoszenia sprzeciwu. Jednocześnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o kontroli niektórych inwestycji wynika, że interpretacja rozumienia i zakresu wartości, które będą uzasadniać zgłoszenie sprzeciwu, następować będzie przy uwzględnieniu treści art. 52 ust. 1 i art. 65 ust. 1 TfUE oraz art. 4 ust. 2 TUE.

Podkreślić należy, że podstawowym celem ustawy o kontroli niektórych inwestycji jest ograniczenie możliwości dokonywania swobodnych zmian w strukturze właścicielskiej niektórych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Również w orzecznictwie TSUE można odnotować orzeczenia, które dopuszczają zachowanie przez państwa członkowskie Unii Europejskiej określonych wpływów w podmiotach świadczących usługi strategiczne lub usługi w interesie ogólnym czy też w branży energetyczno-paliwowej i uznają, że takie regulacje mieszczą się w zakresie dopuszczalnych ograniczeń swobody przepływu kapitału i swobody przedsiębiorczości (por. wyroki TSUE: z 4 czerwca 2002 r. w sprawie C-503/99 Komisja Europejska v. Belgia, EU:C:2002:328; z 4 czerwca 2002 r. w sprawie C-367/98 Komisja v. Portugalia, EU:C:2002:326; z 4 czerwca 2002 r. w sprawie C-483/99 Komisja v. Francja, EU:C:2002:327; z 10 lipca 1984 r. w sprawie 72/83 Campus Oil Limited i inni v. Ministre pour l’Industrie i l’Energie i inni, EU:C:1984:256).

Warto w tym miejscu odwołać się do stanowiska TSUE zaprezentowanego w wyroku z 8 listopada 2021 r. w sprawie C-244/11, w którym TSUE stwierdził między innymi, że "...jedynym celem, z punktu widzenia którego należy oceniać, czy ograniczenia swobody działalności gospodarczej wynikające z wymogu uzyskania uprzedniego pozwolenia oraz mechanizmu następczej kontroli [...] są uzasadnione, jest cel w postaci zapewnienia ciągłości świadczenia określonych usług podstawowych i funkcjonowania sieci uznawanych za niezbędne dla życia gospodarczego i społecznego kraju, w szczególności koniecznego zaopatrzenia kraju w energię i wodę, świadczenia usług telekomunikacyjnych". Trybunał zakwalifikował ten cel jako przesłankę bezpieczeństwa publicznego (art. 52 ust. 1 i art. 65 ust. 1 lit. b TfUE), ze względu na którą można ewentualnie uzasadnić przyjęte rozwiązania ograniczające swobodę przepływu kapitału. W powołanych wyżej orzeczeniach TSUE wskazuje także, że dążenie do osiągnięcia celów w interesie ogólnym dotyczących porządku, bezpieczeństwa lub zdrowia publicznego może uzasadniać określone ograniczenia podstawowych swobód.

Uwzględniając orzecznictwo TSUE, poza sporem winna pozostawać okoliczność, że każde ograniczenie swobody przepływu kapitału musi być uzasadnione przez okoliczności, o których mowa w art. 65 ust. 1 TfUE lub przez nadrzędne wymogi interesu publicznego, stosowane jednolicie w stosunku do wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terytorium państwa członkowskiego. Przepis art. 65 TfUE stanowi podstawę wprowadzenia takich ograniczeń.

Trafnie wskazuje WSA, że Skarżąca jest niezwykle istotnym podmiotem w branży energetyczno-paliwowej, który tym samym stał się ważnym elementem w systemie bezpieczeństwa energetycznego kraju, jak również w systemie bezpieczeństwa funkcjonowania sieci kolejowej w całym kraju. Zasadnie podnosi się, że zgoda na wydzielenie do odrębnych spółek najistotniejszych oddziałów Skarżącej zagraża bezpieczeństwu RP oraz stanowi zagrożenie dla porządku publicznego rozumianego jako wyłączenie spod kontroli regulacji ustawowych tych podmiotów, które stałyby się beneficjentami uprawnień i majątku w zakresie przyznanym im na skutek podziału Skarżącej. W takiej sytuacji ochrona wartości w ramach wyjątku od zasady swobody przedsiębiorczości i przepływu kapitału byłaby iluzoryczna. Trudno polemizować z tym, że takie wartości jak bezpieczeństwo energetyczne kraju, bezpieczeństwo w zakresie funkcjonowania sieci połączeń kolejowych (uzależnionych od dostaw energii elektrycznej i paliwa) nie stanowi o bezpieczeństwie RP i daje podstawy do przyjęcia, że jest to nadrzędny interes publiczny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest natomiast zasadne stanowisko WSA akceptujące pogląd organu, że wystąpienie z powództwem przed sądem powszechnym w zakresie uznania za nieważną umowę dotyczącą sprzedaży akcji spółki ma znaczenie z punktu widzenia oceny zasadności zastosowania regulacji prawnej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o kontroli niektórych inwestycji - zgłoszenie sprzeciwu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Skarżącej na rzecz Ministra Aktywów Państwowych (jako organu właściwego obecnie w sprawach określonych w ustawie o kontroli niektórych inwestycji) 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.