II GSK 744/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1050/18 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Energii z dnia 30 marca 2018 r. nr 7/03/2018 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 10.800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 20 grudniu 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1050/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Energii z 30 sierpnia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. Sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 63 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 63 ust. 2a ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa [zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1537; dalej "ustawa o zapasach") oraz w związku z art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż dla zasadności wymierzenia kary pieniężnej spółce na podstawie cytowanych przepisów nie ma żadnego znaczenia fakt, iż jeszcze przed dniem wydania decyzji przez organ spełniła ona w całości obowiązek uiszczenia opłaty zapasowej za sporny miesiąc wrzesień 2017 r. wraz z odsetkami, których uiszczenie spełniało funkcję kompensacyjną względem Skarbu Państwa oraz dyscyplinującą i prewencyjną względem spółki;

- art. 63 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 63 ust. 2a oraz z art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach oraz w związku z art. 21 dyrektywy Rady 2009/119/WE z dnia 14 września 2009 r. nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych (Dz. Urz. UE L z 2009 r., Nr 265, str. 9; dalej "dyrektywa 2009/119") poprzez nieuchylenie decyzji sprzecznej z celem wyrażonym wprost we wspomnianej dyrektywie jako "proporcjonalność" nakładanych sankcji do ewentualnego uchybienia przy realizacji obowiązków dotyczących zapasów obowiązkowych.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej przepisy postępowania, tj.:

art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., po. 735; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 17 ust. 1 oraz ustawy o zapasach poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy w szczególności zbadania, czy w sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej;

art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach poprzez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania i nieumorzenie postępowania w niniejszej sprawie, mimo wystąpienia przesłanek ku takiemu umorzeniu, w szczególności spełnienia celów wprowadzenia kary, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2a ustawy o zapasach, tj. niezwłocznego uiszczenia przez spółkę kwot opłaty zapasowej wraz z odsetkami;

- art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ich zastosowania, tj. poprzez odmowę odstąpienia od wymierzenia kary w niniejszej sprawie i poprzestanie na pouczeniu strony w sytuacji, kiedy ze względu na niezwłoczność uiszczenia przez spółkę całości należnej kwoty opłaty zapasowej wraz z odsetkami jeszcze w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa ARM, tj. w pierwszym możliwym i wykonalnym dla spółki terminie, w niespełna miesiąc od skierowania wobec niej wezwania – waga naruszenia przepisów przez spółkę powinna zostać oceniona jako znikoma, a nie budzi wątpliwości iż fakt uiszczenia całości kwoty należnej opłaty zapasowej wraz z odsetkami stanowi zaprzestanie naruszania po stronie spółki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ nie wniósł i przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że sposób ich skonstruowania nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać nadto należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych.

Powyższych wymogów rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia.

Formułując w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wskazano istotnego wpływu na wynik sprawy.

Ponadto, nie powiązano zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego z przepisami postępowania sądowego, nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżącej spółki – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji. Nie wskazano wprost, czy naruszenie tych przepisów polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu, nie wskazano też – co zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu – właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonych przepisów. Błędnie zaliczono art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach do przepisów prawa materialnego, podczas gdy przepis ten ma charakter procesowy. Podobny błąd dotyczy zaliczenia art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i § 3 k.p.a. do przepisów prawa procesowego zamiast do przepisów prawa materialnego.

Wprawdzie powyższe wadliwości rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie dają podstaw do jej odrzucenia, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie ich skonfrontowania z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem sąd kasacyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Raz jeszcze należy bowiem podkreślić, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował sformułowane w jej petitum zarzuty naruszenia wskazanych tam przepisów, stwierdzając, że ustalenia stanu faktycznego nie są przez skarżącą spółkę kwestionowane, natomiast uważa ona, że przedstawiony przez nią sposób rozumienia "znikomej wagi naruszenia przepisów ustawy o zapasach" uzasadnia odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Na podstawie analizy treści całej skargi kasacyjnej, wraz z jej uzasadnieniem, Naczelny Sąd Administracyjny samodzielnie zidentyfikował zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji, traktując zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 63 ust. 2a, art. 63 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 63 ust. 2a oraz z art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach oraz w związku z art. 21 dyrektywy Rady 2009/119 jako zarzuty błędnej wykładni i wadliwego ich zastosowania. Podobnie – jako zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – NSA potraktował zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i § 3 k.p.a. polegający na błędnym ich niezastosowaniu.

Tak zrekonstruowane zarzuty naruszenia prawa stanowiły zatem przedmiot rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, choć brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jednocześnie od razu należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego mogą być dokonane wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

W ramach zarzutu naruszenia art. art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach skarżąca spółka podnosi, że uiszczenie należnej opłaty zapasowej wraz z odsetkami co prawda po terminie, ale w toku postępowania przed Prezesem ARM, stanowi przeszkodę do nałożenie na nią kary pienieżnej w oparciu o ww. przepisy ustawy o zapasach.

Wbrew temu zarzutowi ustalony i niekwestionowany w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny wprost odpowiada hipotezie art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach, który przewiduje: "Karze pieniężnej podlega ten, kto nie dopełnia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, o którym mowa w art. 21b ust.12 (tj. w terminie do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła produkcja lub przywóz paliw).

Przewidziana w tym przepisie odpowiedzialność ma charakter obiektywny, co oznacza, że dla zastosowania art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach nie jest konieczne przypisanie winy podmiotowi zobowiązanemu do tworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych, o których mowa w art. 5 pkt 24 ustawy o zapasach. Wystarczy sam fakt zachowania wypełniającego znamiona deliktu administracyjnego. Kara pieniężna nie jest więc konsekwencją stwierdzenia dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co prowadzi do wniosku, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97; z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06; z 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08; z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08). Za cechę charakterystyczną sankcji administracyjnej należy uznać jej automatyczne stosowanie wobec podmiotu ponoszącego przypisaną mu obiektywną odpowiedzialność za naruszenie ustawowych obowiązków (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08).

Z treści powołanego wyżej przepisu (art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach) stanowiącego podstawę nałożenia na skarżącą spółkę sankcji administracyjnej wynika wprost, że odpowiedzialność ponosi każdy, kto nie dopełnia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w terminie. Podnoszona przez autora skargi kasacyjnej okoliczność uiszczenia zaległej opłaty zapasowej jeszcze przed wydaniem decyzji przez Prezesa ARM, nie wpływa zatem na zastosowanie wobec skarżącej art. 63 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 63 ust. 2a oraz z art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach.

Z przedstawionych przyczyn za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Nie jest również zasadny sformułowany przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach oraz w związku z art. 21 dyrektywy Rady 2009/119. Niewątpliwie przepis art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Stanowisko takie reprezentuje również autor skargi kasacyjnej (str. 10 skargi kasacyjne). Konsekwencją tego jest, że zarzut naruszenia tego przepisu powinien być sformułowany w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Obowiązek zapłaty kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach powstaje ex lege, z chwilą przewidzianą w ustawie o zapasach, to znaczy po upływie 7-dniowego terminu wyznaczonego przez Prezesa Agencji w wezwaniu skierowanym do producenta lub handlowca w trybie przewidzianym w art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach.

Przepis art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach jest w swej treści jednoznaczny, określa obowiązek organu – w sytuacji wskazanej w art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach – jeszcze przed wymierzeniem kary pieniężnej wezwania producenta lub handlowca do uiszczenia opłaty zapasowej należnej wysokości w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Ustawodawca przyjął, że uiszczenie opłaty zapasowej wraz z odsetkami pozwala uniknąć zapłaty kary pieniężnej pomimo popełnienia deliktu administracyjnego oraz pomimo tego, iż aktualny pozostaje obowiązek zapłaty odsetek od terminowo uiszczonej opłaty zapasowej.

Z niespornego stanu faktycznego wynika, że organ wykonał powyższy ustawowy obowiązek i wezwał skarżącą spółkę do uiszczenia zaległej opłaty zapasowej za miesiąc wrzesień 2017 r., w dodatkowo wskazanym terminie.

Skarżąca spółka połączyła zarzuty naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1a, art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach z art. 21 dyrektywy Rady 2009/119. Zgodnie z art. 21 dyrektywy Rady 2009/119 Państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji za naruszenie przepisów krajowych przyjętych zgodnie z tą dyrektywą i przyjmują takie środki, które mogą być niezbędne w celu zapewnienia ich zastosowania. Przewidziane sankcje muszę być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

W uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego podniesiono, że skarżąca spółka zrealizowała swoje zobowiązanie z kilkunastodniowym opóźnieniem, co w żaden sposób nie wpłynęło na ryzyko dla krajowego systemu zapasów. Nałożenie w takiej sytuacji kary pieniężnej jest, w opinii skarżącej kasacyjnie, rozstrzygnięciem nieproporcjonalnym, naruszającym cele wskazanej w dyrektywie sankcji z tytułu naruszenia przepisów ustawy o zapasach. Zauważyć należy, że "Spółka podkreśla przy tym, iż w jej ocenie nie jest konieczne orzekanie w niniejszej sprawie o zgodności krajowych przepisów z dyrektywą 2009/119, bowiem w jej ocenie "błąd" w sprawie polega na wadliwej interpretacji przepisów krajowych przez Prezesa ARM oraz Ministra Energii".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez organy obu instancji i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 63 ust. 1 pkt 1a i art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach była prawidłowa również z tego względu, że nie naruszyła art. 21 dyrektywy 2009/119.

Ustawodawca polski – implementując do krajowego porządku prawnego ww. dyrektywę ustawą o zapasach – wprowadził szereg nowych rozwiązań prawnych mających na celu zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa zaopatrzenia w ropę naftową i utrzymanie ich minimalnych zapasów. W ramach wdrożenia art. 21 dyrektywy 2009/119. ustawodawca wprowadził sankcje za naruszenie przepisów krajowych, kierując się ogólnymi kryteriami ich zastosowania – skuteczności, proporcjonalności i odstraszenia. Są to pojęcia nieostre dające ustawodawcy krajowemu pewną swobodę w realizacji celów dyrektyw prawodawcy europejskiego.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Obowiązek wymierzenia producentowi lub handlowcowi kary pieniężnej za nieterminowe uiszczenie opłaty zapasowej niewątpliwie stanowi rozwiązanie polskiego ustawodawcy mające zapewnić wykonanie obowiązków nałożonych dyrektywą i implementowanych w ustawie o zapasach.

Po drugie, stwierdzić należy, że wskazany w skardze kasacyjnej art. 21 dyrektywy Rady 2009/119 nie nakłada żadnego obowiązku na organy administracji państw członkowskich Unii Europejskiej w związku z prowadzeniem postępowań dotyczących wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia w terminie opłaty zapasowej.

Po trzecie wreszcie, można powołać się bezpośrednio na naruszenie przepisów dyrektywy wówczas, gdy jej postanowienia nie zostały wprowadzone do krajowego porządku prawnego albo wówczas, gdy zostały one wprowadzone do krajowego porządku prawnego nieprawidłowo.

W skardze kasacyjnej tego rodzaju argument nie został podniesiony, wobec czego podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia art. 21 dyrektywy Rady 2009/119.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu wskazanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w całości lub w części w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. wyroki NSA z: 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, 14 października 2014 r., sygn. akt I OSK 530/14). O bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W rozstrzyganej sprawie, jak wskazano powyżej, taka sytuacja nie zaistniała.

Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich wzajemnie powiązanie dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach oraz art. 189f § 1pkt 1 , § 2 i § 3 k.p.a., powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Zarzuty te oddają istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a mianowicie kwestię, czy uiszczenie opłaty zapasowej po terminie wskazanym w art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach, z kilkunastodniowym opóźnieniem stanowi przesłankę znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającą na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. odstąpienie od nałożenia na skarżącą spółkę kary pienieżnej na mocy art. 63 ust 1 pkt 1 ustawy o zapasach.

Na wstępie uznać należy, że przepisy działu IVa k.p.a. – w tym art. 189f – mają charakter regulacji materialnoprawnej, zatem zarzut naruszenia art. 189f § 1pkt 1, § 2 i § 3 k.p.a. polegający zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki "na nieuzasadnionym odstąpieniu od ich zastosowania" powinien zostać podniesiony w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Taka wadliwość konstrukcyjna omawianego zarzutu nie uniemożliwia dokonanie oceny jego zasadności, o czym wskazano już wyżej.

Sedno sprawy koncentruje się, nie na tym, czy istnieje możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. w stosunku do kary pienieżnej nałożonej na podstawie ustawy o zapasach (tak jak to było w innych sprawach np. II GSK 77/21 i II GSK 78/21), gdyż w rozpoznawanej sprawie organy i Sąd pierwszej instancji zasadnie opowiedziały się za przyjęciem stanowiska, że taka możliwość istnieje.

Przyjmując i akceptując pogląd, że ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wymierzonej na podstawie ustawy o zapasach zachodzi konieczność rozważenia, czy okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają – tak jak to twierdzi skarżąca spółka – z uwagi na znikomość wagi naruszenia prawa, odstąpienie od nałożenia kary pienieżnej z tytułu nieterminowego uiszczenie opłaty zapasowej.

Rozważanie możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej poprzedzone być musi oceną, że do popełnienia deliktu doszło, a skoro doszło, to co do zasady sprawca odpowiedzialność ponosi, a zatem kara pieniężna winna być nałożona. Przedstawione na wstępie argumenty skarżącej kasacyjnie spółki wskazują na to, że w ogóle podważa ona prawidłowość nałożenia na nią kary pieniężnej na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach.

Zarzut błędnego niezastosowania wobec niej instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej stoi zatem w jaskrawej kolizji ze stanowiskiem o braku podstaw wskazanych w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach do wymierzenia kary pieniężnej. Należy stwierdzić, że zastosowanie instytucji odstąpienia od ukarania w żaden sposób nie modyfikuje ustaleń organu, że do popełnienia deliktu doszło. Sytuacja jest w zasadzie odwrotna, to ustalenie, że doszło do aktualizacji odpowiedzialności za delikt administracyjny zagrożony administracyjną karą pieniężną, obliguje organ do oceny, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 189f k.p.a., a zatem uchylenia karalności.

Ustawodawca, wprowadzając instytucję odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w art. 189f k.p.a., po pierwsze, chciał zapewnić zgodność regulacji kodeksowej z postanowieniami Konstytucji RP, po drugie, zamierzał ograniczyć negatywne konsekwencje restrykcyjnego i zautomatyzowanego stosowania przepisów regulujących zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Odrzucenie a priori możliwości zwolnienia podmiotu od odpowiedzialności administracyjnej oznaczałoby naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, wywodzonych z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasadą bezpieczeństwa prawnego i zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, znajdującymi swój wyraz również w art. 8 § 1 k.p.a. (por. m.in.: wyroki NSA z: 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1191/10; 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/09; 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 860/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03, OTK-A nr 6 z 2004 r., poz. 56).

W orzecznictwie wskazuje się, że odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest klauzula znikomości wagi naruszenia prawa, rodzi zasadnicze problemy z określeniem istoty takiej klauzuli (por. E. Komierzyńska, M. Zdyb, Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej [w:] Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia, Vol. LXIII, 2 – 2016, s. 161-178 i powołane tam publikacje). Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie znikomości wagi naruszenia prawa nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być zapełniana w sposób dowolny. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, takimi jak znikoma waga naruszenia prawa, organ administracji czy sąd stosujący prawo nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Można natomiast przyjąć, że został przez to na niego nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę wagi naruszenia prawa.

Ustawodawca nigdzie nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy wartościowaniu stopnia klasyfikacji naruszenia prawa, który ma być "znikomy". Tym niemniej przyjąć należy, że skoro instytucja odstąpienia od ukarania stanowi wyjątek, to przesłanki jej zastosowania nie powinny być interpretowane rozszerzająco.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena znikomości musi być zindywidualizowana, a więc odnosząca się zarówno do sytuacji zobowiązanego podmiotu, jak i okoliczności, w których doszło do naruszenia oraz jego wagi z punktu widzenia interesu publicznego.

Odnosząc się już merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 189 § 1 pkt 1, § 2 i § 3 k.p.a., stwierdzić należy, że zastosowanie przesłanek odstąpienia od ukarania wymaga przede wszystkim omówienia celu instytucji opłaty zapasowej i charakterystyki deliktu administracyjnego polegającego na nieuiszczeniu w terminie przez przedsiębiorcę lub handlowca opłaty zapasowej.

W tym kontekście należy również podkreślić, że jeżeli miarą efektywności przyjmowanych w omawianym zakresie rozwiązań, gdy chodzi o skuteczność danej sankcji administracyjnej (wyrażającej się w nałożeniu kary pieniężnej) oraz jej funkcji, jest stopień jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu, to tym samym nie można tracić z pola widzenia tego aspektu zagadnienia, który nakazuje uwzględniać znaczenie czynników, które w wymiarze odnoszącym się do stopnia dolegliwości sankcji oraz jej współmierności w relacji do rodzaju naruszenia prawa – w tym wysokości administracyjnej kary pieniężnej – miałyby w dostatecznym stopniu motywować adresata normy prawnej do zachowania zgodnego z jej dyspozycją (I. Niżnik-Dobosz, Aksjologia sankcji w prawie administracyjnym, [w:] Sankcje administracyjne, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 143). Czynniki te, zwłaszcza sposób akcentowania przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych spośród nich, nie pozostają bez wpływu na charakter i rodzaj funkcji, które należałoby wiązać z daną sankcją administracyjną. Wśród nich – niezależnie od funkcji represyjnej – podkreślić należy znaczenie funkcji motywacyjnej, pozostającej w związku z prewencyjnym oddziaływaniem sankcji administracyjnej w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, co odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza – co w kontekście dotychczas już przedstawionych argumentów odnoszących się do motywów działania ustawodawcy należy podnieść – funkcji ochronnej polegającej na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcji pomiaru wagi chronionego dobra mierzonej stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości (por. P. Przybysz, Funkcje sankcji administracyjnych, [w:] Sankcje administracyjne ..., s. 170 – 171; M. Kobak, R. Sawuła, Problematyka stosowania sankcji administracyjnych, [w:] Sankcje administracyjne ..., s. 523 – 524; M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 258 – 260, A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f, teza 4).

W świetle powyższego, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że to wzgląd na potrzebę zapewnienia efektywnej ochrony wartości oraz dóbr, o których mowa powyżej, decydował o ustaleniu przez ustawodawcę wysokości kary pieniężnej za brak terminowego wypełnienia obowiązku zapłaty opłaty zapasowej. To zaś, musi siłą rzeczy również oznaczać, że zasadniczą funkcją tak ustanowionej sankcji administracyjnej jest funkcja ochronna oraz funkcja pomiaru wagi chronionego dobra mierzona stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości – o czym w odniesieniu do tej ostatniej przekonuje również ten argument, że wymierzając karę pieniężną, o której mowa w 63 ust. 2a ustawy o zapasach, organ administracji z woli ustawodawcy zobowiązany jest do wymierzenia kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości – dwukrotności należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotności różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą a należną kwotą opłaty zapasowej. Przedstawione argumenty nie pozostają również bez wpływu na wniosek o dokonaniu właściwej oceny wagi naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, który przyjął, że waga ta nie jest znikoma, co stanowiło przeszkodę do odstąpienia przez organ administracji, na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., od nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za przypisany jej delikt administracyjny.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, o znikomej wadze naruszenia prawa nie sposób jest wnioskować jedynie na podstawie argumentu o nieznacznym uchybieniu terminu uiszczenia opłaty zapasowej. Kwestia ta nie ma decydującego znaczenia dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a oceniać należy przede wszystkim chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Omawiana kara ma bowiem niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia skutecznej implementacji unormowań unijnych w zakresie bezpieczeństwa zaopatrzenia w ropę naftową.

Przypomnieć trzeba, że ustawa o zapasach implementuje do polskiego porządku prawnego dyrektywę Rady 2006/67/WE z dnia 24 lipca 2006 r. nakładającą na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych (Dz. Urz. UE L 217 z 08.08.2006, str. 8). Dyrektywa ta została następnie zastąpiona przez dyrektywę 2009/119 nakładającą na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych. Dyrektywa 2009/119 została implementowana ustawą o zmianie ustawy o zapasach, która wprowadziła do polskiego porządku prawnego instytucję opłaty zapasowej.

W art. 1 dyrektywy 2009/119 określono jej cel, tj. zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa zaopatrzenia w ropę naftową we Wspólnocie za pomocą niezawodnych i przejrzystych mechanizmów, opartych na solidarności między państwami członkowskimi, utrzymywanie minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych oraz ustanowienie niezbędnych środków proceduralnych służących zaradzeniu poważnym zakłóceniom dostaw. Tak też został określony cel omawianej dyrektywy w pkt 2 i 3 Preambuły. Realizując ten cel w art. 3 ust. 1 tego aktu nałożono na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia odpowiednich przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, w celu zapewnienia, najpóźniej do dnia 31 grudnia 2012 r., aby całkowite zapasy naftowe utrzymywane w każdym momencie we Wspólnocie na ich użytek odpowiadały co najmniej: 90 dniom średniego dziennego przywozu netto lub 61 dniom średniego dziennego zużycia krajowego, w zależności od tego, która wartość jest wyższa.

Natomiast, jak wynika z projektu ustawy zmieniającej, celem proponowanych zmian w ustawie o zapasach jest realizacja zobowiązań nałożonych na RP przez prawo Unii Europejskiej. Implementacja dyrektywy 2009/119 wymaga natomiast systemowych zmian w regulacji instytucji zapasów interwencyjnych. Zgodnie z przyjętymi w celu implementacji dyrektywy 2009/119 rozwiązaniami wszystkie przedsiębiorstwa zajmujące się produkcją paliw lub sprowadzaniem ropy naftowej i/lub paliw tworzą zapasy obowiązkowe proporcjonalnie do zrealizowanej przez nie produkcji paliw lub przywozu ropy naftowej lub paliw na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Koszty tworzenia i utrzymywania tych zapasów wkalkulowane są w cenę końcową paliw. Obowiązek uiszczania opłaty zapasowej został technicznie ukształtowany w odmienny sposób niż obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych. Podstawą obliczenia opłaty zapasowej będzie ilość paliw przywiezionych lub wyprodukowanych w danym miesiącu kalendarzowym Przyjęte rozwiązanie służy przede wszystkim sprawiedliwemu rozłożeniu kosztów utrzymywania zapasów agencyjnych wśród przedsiębiorców (Sejm RP VII kadencji, druk sejmowy Nr 2149).

Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że w rozpoznawanej sprawie znikome ruszenie prawa powinno być interpretowane z uwzględnieniem stopnia zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i wypełnienia celów ustawy o zapasach zawartych w art. 3 tej ustawy. Sąd prawidłowo zaliczył opłatę zapasową do jednej z głównych instytucji systemu bezpieczeństwa paliwowego, który z kolei jest częścią szerszego systemu bezpieczeństwa energetycznego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220) jako stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie. Terminowość wpłaty opłaty zapasowej ma kluczowe znaczenie na wypełnianie przez Agencję zadań w zakresie tworzenia i utrzymywania zapasów agencyjnych. Brak systematycznych wpłat z tytułu opłaty zapasowej skutkować może utratą płynności Funduszu Zapasów Interwencyjnych, a w konsekwencji brakiem możliwości terminowej realizacji zobowiązań ARM w stosunku do dostawców ropy naftowej i paliw oraz podmiotów świadczących usługę magazynowania zapasów agencyjnych, co doprowadzić może do nałożenia na ARM kar pieniężnych z tytułu niewywiązania się z obowiązków nałożonych dyrektywą Rady 2009/119. Niezrealizowanie przez Agencję zadań w zakresie tworzenia i utrzymywania zapasów agencyjnych może również doprowadzić do obniżenia poziomu zapasów interwencyjnych poniżej wymagań ustawowych.

Dodatkowo przy ocenie znikomego naruszenia prawa należy też mieć na uwadze fakt, że oceniamy okoliczności dotyczące popełnienia deliktu administracyjnego przez podmiot profesjonalny – prowadzący działalność gospodarczą. W stosunku do takich podmiotów wyższe wymagania związane są z zawodowym charakterem ich działalności. Podmiot taki musi mieć świadomość obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy prawa.

Z uwagi na istotne znaczenie wymienionych powyżej wartości oraz dóbr prawnie chronionych – waga naruszenia przez skarżącą spółkę prawa nie mogła być oceniona jako znikoma. Przeciwnie, trzeba przyjąć, że w świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy waga naruszenia obowiązku ustanowionego w art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach, była większa niż znikoma, a zatem adekwatna do wymierzenia kary w wysokości ustawowego zagrożenia. Nakładając na przedsiębiorców i handlowców obowiązek, o którym mowa w art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach, to jest obowiązek uiszczania opłaty zapasowej, a w art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach karę za niedopełnienie tego obowiązku w terminie ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził o znaczącym charakterze wymienionego obowiązku dla bezpieczeństwa paliwowego, będącego częścią szerszego systemu bezpieczeństwa energetycznego. Rozwiązanie prawne polegające na wymierzeniu kary pieniężnej ma więc w swym założeniu przeciwdziałać naruszeniu wskazanych wartości i prawnie chronionych dóbr, a tym samym eliminować możliwość ich naruszenia, czy też eliminować ryzyko ich naruszenia.

W świetle powyższego argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej nie stanowią przesłanek do odstąpienia od wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną i wziął udział w rozprawie.