II GSK 777/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2264/22 w sprawie ze skargi Z. Dz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r., nr KOC/1581/Ni/22 w przedmiocie przyznania stypendium sportowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Z. Dz. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r., uwzględnił skargę Z. Dz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r., w przedmiocie przyznania stypendium sportowego, uchylając tą decyzję oraz orzekając o zwrocie kosztów postepowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 11 lutego 2022 r. odmówił skarżącej przyznania stypendium sportowego olimpijskiego m.st. Warszawy w 2022 r.

Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o umorzeniu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że rozpoznanie wniosku w sprawie przyznania stypendium, o jakim mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133), nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Stwierdził, że skoro brak było przepisów prawa materialnego mogących stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania stypendium sportowego olimpijskiego m.st. Warszawy w 2022 r., to postępowanie było bezprzedmiotowe, co skutkowało zastosowaniem art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji uwzględniając skargę wskazał na wstępie, że problematyka formy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania stypendium sportowego przez jednostkę samorządu terytorialnego była już przedmiotem badania i oceny sądów administracyjnych. Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie, sprawa z wniosku o przyznanie stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe rozstrzygana na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego w ramach szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyroki NSA: z 4 grudnia 2018 r. sygn. II GSK 1702/18, z 28 sierpnia 2019 r. sygn. II GSK 2836/17, z 5 listopada 2019 r. sygn. II GSK 3015/17, z 24 listopada 2021 r. sygn. II GSK 1720/21 i z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 928/22).

Podzielając powołane stanowisko judykatury Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie Rada m.st. Warszawy wydała uchwałę z dnia 24 września 2020 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Nie mogła być więc utożsamiana z decyzją administracyjną wydaną w indywidualnej sprawie konkretnej osoby, ani też, nie wykluczała wydania w stosunku do konkretnego podmiotu decyzji w jego indywidualnej sprawie.

Zdaniem Sądu warunki dla przyjęcia zasady domniemania załatwienia sprawy indywidulanej w formie decyzji administracyjnej zostały spełnione na gruncie art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie. Dlatego rozstrzygnięcie o przyznaniu lub o odmowie przyznania konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych, na podstawie przepisów prawa miejscowego, powinno przybierać postać decyzji administracyjnej ze wszystkimi konsekwencjami tego poglądu.

Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium wadliwie stosując art. 104 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., nie dokonało merytorycznej oceny spełnienia przesłanek przyznania skarżącej stypendium na podstawie przepisów powołanej uchwały Rady m.st. Warszawy naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie, skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.: art 31 ust. 1 ustawy o sporcie poprzez jego błędną wykładnię (pozbawioną kontekstu systemowego) polegającą na błędnym uznaniu, że przyznanie przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w tym przepisie, następuje w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., w sytuacji gdy, prawidłowa wykładnia tego przepisu, w zestawieniu z treścią przepisu art. 32 ust. 5 ustawy, prowadzi do konstatacji, iż przyznanie przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 ustawy nie następuje w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Kolegium nie dokonało merytorycznej oceny spełnienia przesłanek przyznania skarżącej stypendium na podstawie przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy z 24 września 2020 r., podczas gdy z przepisu art. 31 ust. 1 w zestawieniu z przepisem art. 35 ust. 2 wynika, że przyznanie przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 ustawy nie następuje w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. i po analizie ww. przepisów Kolegium doszło do przekonania, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Dz. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w niej zarzuty wraz z ich argumentacją pomieszczoną w uzasadnieniu nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113; 10 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4608/21, Lex nr 3396134), jednak z uwagi na sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt I petitum skargi kasacyjnej) i zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I przepisów procesowych (punkty II petitum tejże skargi kasacyjnej) i ich argumentowanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż należy je łącznie rozważyć i rozpatrzyć.

Wszystkie te zarzuty nie są zasadne.

Osią sporu w przedmiotowej sprawie, tak w świetle motywów wyroku, jak i wywiedzionej od niego skargi kasacyjnej, jest ocena prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej formy działania organu przyznającego stypendium sportowe.

Organ (SKO) uznał, że rozpoznanie wniosku w sprawie przyznania stypendium, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 2 czerwca 2010 r o sporcie (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1133, dalej: ustawa o sporcie) nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Wobec tego, że brak było przepisów prawa materialnego mogących stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, to postępowanie było, zdaniem tegoż organu bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Odmiennego stanowisko w tej kwestii, jak wskazano wyżej, zajął Sąd I instancji.

Rozpoznawane zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do prawnej formy działania organu przyznającego lub cofającego stypendium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego formą tą jest decyzja administracyjna, zatem pogląd Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowy. Niewadliwie, w oparciu o wskazane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, iż rozstrzygnięcie o przyznaniu lub odmowie przyznania stypendium konkretnej osobie ze środków publicznych na podstawie aktu prawa miejscowego przybiera postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej, niezależnie od tego jak ten akt zostanie nazwany. "Istotne jest to, że w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie prawodawca przyznał jednostkom samorządu terytorialnego prawo ustanawiania i finansowania okresowych stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, na warunkach i zasadach określonych generalnie w uchwale Rady miasta lub gminy." (s.7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Przyznanie stypendium, o którym mowa w art. 31 ust. 1 u.o.s., jest wynikiem władczego rozstrzygnięcia organu, na co wskazuje, jak zasadnie podał Sąd I instancji, również treść § 7 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 załącznika nr 2 do uchwały Nr XXXVII/1157/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 24 września 2020 r., które to postanowienia stanowią, że stypendia przyznaje i pozbawia stypendium Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Sposób językowego ujęcia kompetencji tego organu pozwala twierdzić, że jest to indywidualne i władcze działanie organu administracji w sferze administracji publicznej. Skoro tak, to jest to akt indywidualny, a więc decyzja w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Słusznie WSA podkreślił, że na rzecz takiego poglądu przemawia dodatkowo argument, że tylko w ramach takiej formy działania prawa strony (stypendysty) są najpełniej chronione (tak w wyroku NSA z 5 listopada 2019 r. sygn. II GSK 3015/17).

Zatem niewadliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że rozstrzygnięcie jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie przyznania stypendium sportowego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, jest decyzją administracyjną, tj. aktem załatwiającym w sposób władczy sprawę administracyjną, podlegającym rygorom procedury administracyjnej, w tym trybom zaskarżania i kontroli sądowej. Zasadnie także Sąd I instancji wskazał, iż wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażonym w zaskarżonej do tegoż Sądu decyzji, oceny prawnej formy działania organu samorządowego nie determinuje okoliczność, iż w art. 32 ust. 5 u.o.s. ustawodawca wskazał expressis verbis, że przyznanie, wstrzymanie oraz pozbawienie stypendium sportowego przez Ministra właściwego do spraw kultury fizycznej następuje w drodze decyzji.

W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji w tej sprawie stwierdził, że z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., dotyczące prawnej formy rozstrzygnięcia organu w przedmiocie przyznania stypendium sportowego i możliwości jego zaskarżenia, SKO nie dokonało merytorycznej oceny spełnienia przesłanek przyznania skarżącej stypendium na podstawie przepisów uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 24 września 2020 r. naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Końcowo wskazać trzeba, iż w takiej sytuacji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, słusznie Sąd I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku