II GSK 917/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P. Sp. z o.o." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1830/22 w sprawie ze skargi "P. Sp. z o.o." w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia 3 listopada 2022 r. nr SKO.VIII/422/299/2022 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie sprzeciwu na przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1830/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. (dalej powoływana także jako spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej powoływana także jako SKO, Kolegium) z dnia 3 listopada 2022 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie sprzeciwu na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Wójt Gminy Ujsoły (dalej powoływany także jako organ pierwszej instancji), w odpowiedzi na zawiadomienie skarżącej spółki z dnia 6 września 2022 r. pismem z dnia 8 września 2022 r. na podstawie art. 64c ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 988 ze zm., dalej powoływana także jako p.r.d.) wyraził sprzeciw na wykonanie przejazdu pojazdami przekraczającymi tonaż 7,5 t w celu budowy inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej pn. stacja bazowa telefonii komórkowej P. po działkach pozostających w zarządzie tego organu (tj. działki nr 17659, 17663/1, 17668, 17669, 17670, 17671/1 i 17672). W sprzeciwie organ pierwszej instancji wskazał, że zgłoszony przez skarżącą spółkę w zawiadomieniu z dnia 6 września 2022 r. przejazd przez most i po drogach gminnych nie jest możliwy z uwagi na obowiązujące ograniczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów (do 7,5 t), mogących poruszać się po tym moście i drogach gminnych. Dodatkowo wyjaśnił, że konstrukcja mostu oraz drogi gminnej (w tym szerokość drogi od 2,5 do 2,7 mb oraz istniejąca zabudowa przy drodze gminnej) uniemożliwia wykonanie tego przejazdu, bowiem nie jest dostosowana do przenoszenia tak dużych obciążeń przez pojazdy ponadnormatywne. Organ pierwszej instancji zwrócił także uwagę na okoliczność, że droga przez most stanowi jedyną możliwość dojazdu do kilkudziesięciu budynków mieszkalnych. Uszkodzenie oraz w konsekwencji wyłączenie mostu z użytkowania stwarza zagrożenie dla mieszkańców oraz uniemożliwi służbom udzielanie pomocy w sytuacji kryzysowej.

Z powyższym pismem nie zgodziła się skarżąca spółka i złożyła odwołanie. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6-9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 pkt 7, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. dalej powoływana jako k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 64c ust. 10 w zw. z art. 64c ust. 12 p.r.d.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r. Kolegium, wskazując w podstawie prawnej art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zachodzi negatywna przesłanka dopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym, bowiem odwołanie zostało złożone od pisma (sprzeciwu), które nie jest decyzją administracyjną. W ocenie Kolegium sprawa dotycząca zgłoszonego sprzeciwu na przejazd pojazdami nienormatywnymi nie jest indywidualną sprawą administracyjną podlegającą rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości postanowienia Kolegium z dnia 3 listopada 2022 r., oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca spółka wskazała m.in. na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 pkt 1 w zw. z art. 122a § 2 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 98, poz. 483 ze zm.; dalej powoływana jako Konstytucja) w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i art. 15 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 9 i ust. 10 oraz w zw. z art. 140aa ust. 1 i art. 140ab ust. 1 pkt 6 p.r.d. Zdaniem skarżącej przepis art. 64 p.r.d. jest przepisem szczególnym upoważniającym do załatwienia sprawy milcząco w rozumieniu art. 122a § 1 k.p.a. Sprzeciw organu na wykonanie przejazdu pojazdami nienormatywnymi kształtuje prawa i obowiązki stron. Obowiązek zaś uzasadnienia sprzeciwu przez organ uprawdopodabnia, że przysługuje od niego tryb odwoławczy. Co więcej niewykonanie obowiązków wynikających z treści sprzeciwu zostało obarczone karą administracyjną. Wobec treści przepisów p.r.d. i art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a. zarządca drogi publicznej powinien wydać sprzeciw w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku milczącego załatwienia sprawy przepisy k.p.a. przewidują wprost wydanie sprzeciwu w formie decyzji. Skarżąca podkreśliła, że gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko Kolegium to podmiot zgłaszający przejazd pojazdami nienormatywnymi nie miałby żadnej drogi odwoławczej i byłby zdany na łaskę bądź niełaskę organu. Taka procedura nie odpowiadałaby standardom wynikającym z art. 2 i 176 Konstytucji. Skarżąca spółka zarzuciła ponadto, że zaskarżone postanowienie nie zawiera wyjaśnienia na jakiej podstawie Kolegium stwierdziło, że sprawa dotycząca zgłoszonego sprzeciwu nie jest indywidualną sprawą administracyjną podlegającą rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Uzasadnienie postanowienia nie spełnia wymogu art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnego ze standardami określonymi w Konstytucji oraz postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę spółki, podzielił stanowisko Kolegium zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Odwołując się do treści art. 64c ust. 10 - 13, art. 64-64i p.r.d. oraz art. 140aa-140ae p.r.d. stwierdził, że istotą zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego jest zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi, jak również ochrona stanu technicznego dróg oraz urządzeń usytuowanych w pasie drogowym. Zapewnieniu powyższego celu służą warunki, które określa w zezwoleniu na przejazd organ wydający zezwolenie.

Skarżąca spółka dysponuje zezwoleniem kategorii IV na przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego, który spełnia wymagania w zakresie wymiarów, masy oraz nacisków osi, określone w pozycji 4 tabeli "Kategorie zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego" załącznika do p.r.d. Zezwolenie zostało wydane na czas określony tj. od dnia 12 sierpnia 2022 r. do dnia 12 sierpnia 2023 r. Zezwolenie zawiera informację o wynikającym z art. 64c ust. 9 p.r.d. obowiązku informacyjnym ciążącym na skarżącej. Mianowicie jeżeli planuje ona wykonanie przejazdu przez most lub wiadukt po drogach innych niż krajowe pojazdem, którego rzeczywista masa całkowita jest większa od dopuszczalnej, to zobowiązana jest zawiadomić pisemnie właściwego dla tego mostu lub wiaduktu zarządcę drogi o terminie i trasie planowanego przejazdu.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, przepisy p.r.d. nie przewidują wydania decyzji administracyjnej ani postanowienia w przypadku zgłoszenia przez zarządcę drogi uzasadnionego sprzeciwu w związku z zawiadomieniem, o którym mowa w art. 64c ust. 9 tej ustawy. Zdaniem sądu analiza przepisów p.r.d. nie pozwala na przyjęcie domniemania formy decyzji dla takiego działania. Odwoływanie się do koncepcji domniemania formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA z 10 maja 2018 r., II OSK 1513/16). Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji właściwy jest do jej załatwienia (G. Łaszczyca (w:) C. Martysz, A. Matan, G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, Warszawa 2010, art. 105, s. 19). Ponadto należy mieć na uwadze, że to nie treść żądania jednostki tworzy sprawę administracyjną, ponieważ ta w chwili jego złożenia już istnieje, ale żądanie wszczęcia postępowania czyni sprawę przedmiotem postępowania. Wobec tego nie można pojęcia sprawy administracyjnej sprowadzać do treści żądania jednostki (Tadeusz Woś, "Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Universitatis Wratislaviensis nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990 r., str. 334; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2012 r., I FSK 457/11, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie w art. 64c ust. 10 p.r.d. terminu "uzasadniony sprzeciw" nie daje dostatecznych podstaw do interpretacji, że jest to rozstrzygnięcie podejmowane przez organ w sprawie dotyczącej indywidualnego uprawnienia lub obowiązku jednostki, wynikającego z przepisu prawa.

W ocenie sądu pierwszej instancji określenie warunków ruchu pojazdów nienormatywnych przez most lub wiadukt nie stanowi sprawy administracyjnej. Jest to sprawa z zakresu zarządu mieniem (zarządu drogami). Zarządca drogi przed wydaniem sprzeciwu bada, czy w konkretnym przypadku przyjęcie zawiadomienia nie stoi w sprzeczności z wykonywaniem przez niego ustawowych zadań zarządcy drogi. Sprzeciw zarządcy drogi, o którym mowa w art. 64c ust. 10 i ust. 12 p.r.d. stanowi jego oświadczenie wiedzy, oparte na ocenie warunków planowanego przejazdu przez most lub wiadukt i stanu technicznego tych obiektów. Jest on de facto informacją, czy istnieje możliwość przejazdu przez most lub wiadukt ze względu na jego stan techniczny, określony na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Sprzeciw zawiera ustalenia stanu faktycznego w zakresie tego czy pojazd, którego rzeczywista masa całkowita jest większa od dopuszczalnej, może dokonać bezpiecznego przejazdu przez most lub wiadukt. W rozpoznawanej sprawie sprzeciw został uzasadniony obowiązującym ograniczeniem dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów mogących poruszać się po moście w ciągu drogi gminnej (do 7,5 tony) i odnosił się do konkretnych okoliczności faktycznych (z zawiadomienia skarżącej z dnia 6 września 2022 r. wynikało, że planuje przejazd pojazdami przekraczającymi tonaż 7,5 tony).

Sąd pierwszej instancji przyjął, że sprzeciw zarządcy drogi nie jest źródłem żadnych praw ani obowiązków i nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnego podmiotu. Należy mieć na uwadze, że wynikające z art. 1 u.d.p. prawo do korzystania z dróg publicznych nie może być rozumiane jako uprawnienie do nieograniczonego poruszania się każdym środkiem transportu po jezdni drogi publicznej. Prawo to nie ma charakteru nieograniczonego. Ograniczenia i wyjątki wynikają z u.d.p. oraz z innych przepisów szczególnych. Dotyczą m.in. pojazdów nienormatywnych. Ruch pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych jest bowiem dozwolony pod warunkiem uzyskania stosownego zezwolenia i przestrzegania warunków przejazdu określonych w tym zezwoleniu i w przepisach prawa. W przypadku skarżącej jednym z takich warunków jest informowanie o trasie przejazdu przebiegającej przez most lub wiadukt po drogach innych niż krajowe pojazdem, którego rzeczywista masa całkowita jest większa od dopuszczalnej. Regulacja art. 1 u.d.p. nie daje zatem skarżącej prawa do poruszania się pojazdem nienormatywnym przez każdy most lub wiadukt po drogach publicznych. Także z faktu, że skarżąca dysponuje zezwoleniem IV kategorii nie można wyprowadzać wniosku, że prawo skarżącej spółki do korzystania z dróg publicznych jest nieograniczone. Skarżąca spółka zobowiązana jest do przestrzegania warunków przejazdu określonych w przepisach prawa i w zezwoleniu, a jednym z nich jest obowiązek informacyjny wynikający z art. 64c ust. 9 p.r.d. Warunki przejazdu pojazdami nienormatywnymi służą zaś m.in. ochronie stanu technicznego dróg oraz urządzeń usytuowanych w pasie drogowym. Sprzeciw organu pierwszej instancji nie narusza zatem interesu prawnego skarżącej, skoro wynikające ze sprzeciwu ograniczenie nie zamyka skarżącej dostępu do sieci dróg publicznych. Co więcej sama skarżąca nie wykazała, by sprzeciw ten naruszał przysługujące jej konkretne prawo podmiotowe wynikające z przepisów prawa materialnego. Sprzeciw z art. 64c ust. 10 p.r.d. może co najwyżej naruszać interes faktyczny skarżącej z uwagi na brak możliwości wykonania przejazdu po moście w ciągu drogi publicznej, zgodnie z najdogodniejszymi dla skarżącej warunkami.

Jednocześnie sąd pierwszej instancji uznał, że kwestionowanie działań zarządcy drogi możliwe jest w ramach postępowania administracyjnego z art. 140aa i 140ab p.r.d., gdzie zasadność sprzeciwu winna podlegać badaniu jako przesłanka orzekania o nałożeniu kary pieniężnej. Ponadto możliwe jest poprzez wykorzystanie trybu z art. 229 k.p.a. i złożenie na zarządcę drogi skargi do odpowiedniego organu w związku z nienależytym realizowaniem przez niego zadań z zakresu zarządzania drogami. Skarżąca spółka ma także możliwość dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych na drodze postępowania cywilnego.

Zdaniem WSA, samo odwołanie się do art. 1 pkt 1 i art. 6 k.p.a. nie daje podstaw do wyprowadzenia formy władczego działania organu administracji, gdy przepisy prawa materialnego takiej podstawy nie wprowadzają. Także regulacje art. 104 i 107 k.p.a. nie stanowią takiej podstawy. Przepisy te przesądzają bowiem wyłącznie, że jest to forma załatwienia sprawy indywidualnej, w której prowadzone jest postępowanie administracyjne i określają elementy decyzji administracyjnej. Z faktu, że treść sprzeciwu organu pierwszej instancji z dnia 8 września 2022 r. została sformułowana w taki sposób, że zawiera elementy, które są właściwe dla decyzji administracyjnej, nie można wyciągać wniosku, że sprzeciw taki stanowi decyzję w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej spółki, że przepis art. 64c p.r.d. jest przepisem szczególnym upoważniającym do załatwienia sprawy milcząco w rozumieniu art. 122a § 1 k.p.a., sąd pierwszej instancji wskazał, że milczące załatwienie sprawy stanowi formę załatwienia sprawy administracyjnej. Wobec tego musi istnieć sprawa administracyjna w sensie materialnym. Ponadto w myśl art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi. Ustawodawca w art. 64c u.p.d. nie posłużył się wyraźnym sformułowaniem "milcząca zgoda" czy "milczące załatwienie sprawy". Wobec powyższego za niezasadne sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 pkt 1 w zw. z art. 122a § 2 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i art. 15 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 64c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64c ust. 9 i ust. 10 oraz w zw. z art. 140aa ust. 1 i art. 140ab ust. 1 pkt 6 p.r.d. Zasadnie Kolegium uznało, iż brak było podstaw do traktowania sprzeciwu z dnia 8 września 2022 r. jako decyzji administracyjnej, od której przysługiwał środek zaskarżenia w postaci odwołania. Wobec tego trafnie organ zaskarżonym postanowieniem stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości.

W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi przez sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy na skutek wydania postanowienia o niedopuszczalności wniesienia odwołania przez organ - SKO w Bielsku - Białej wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania m.in. art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 122a § 2 pkt 2, w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. czy art. 15 k.p.a. w sytuacji, gdy Kolegium a za nim sąd pierwszej instancji:

a) niesłusznie przyjęło, iż sprawa dotycząca zgłoszonego sprzeciwu na przejazd pojazdami nienormatywnymi nie jest indywidualną sprawą administracyjną polegającą rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej w sytuacji gdy sprzeciw ten kształtuje prawa i obowiązki stron a przedmiotowa sprawa może zostać załatwiona w sposób milczący;

b) nie wyjaśniło w treści uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu postanowienia, w tym w szczególności braku wyjaśnienia na jakiej podstawie organ stwierdził, iż sprawa dotycząca zgłoszonego sprzeciwu na przejazd pojazdami nienormatywnymi nie jest indywidualną sprawą administracyjną podlegającą rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, a sąd pierwszej instancji nie jest od tego aby wyręczać SKO w tym względzie;

- przy czym wyżej wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego naruszenia skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej, w konsekwencji czego sąd pierwszej instancji winien postanowienie SKO uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy SKO przy wydawaniu kontrolowanego przez sąd pierwszej instancji postanowienia naruszyło przepisy prawa procesowego, gdyż niesłusznie przyjęło, że pismo Wójta Gminy Ujsoły z dnia 8 września 2022 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby na gruncie k.p.a. środek zaskarżenia w postaci odwołania w sytuacji gdy pismo to stanowiło sprzeciw, który zgodnie z art. 122a § 2 pkt 2 winien zostać wniesiony w drodze decyzji administracyjnej;

- przy czym wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego naruszenia skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej, w konsekwencji czego sąd pierwszej instancji winien postanowienie SKO uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 art. 8 § 1 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy SKO nie działało w granicach prawa i na podstawie przepisów prawa, co stoi w jawnej sprzeczności z obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności wobec stwierdzenia przez SKO niedopuszczalności odwołania a tym samym też pozbawienia prawa do sądu, w sytuacji gdy sprzeciw Wójta Gminy Ujsoły z dnia 8 września 2022 r. stanowił decyzję administracyjną od której przysługiwał środek zaskarżenia;

- przy czym wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego naruszenia skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej, w konsekwencji czego sąd pierwszej instancji winien postanowienie SKO uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię tj. naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64c od ust. 9 do ust. 13 w zw. z art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 p.r.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uzasadniony sprzeciw złożony przez zarządcę drogi publicznej nie posiada charakteru decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy sprzeciw ten określa prawa i obowiązki stron postępowania administracyjnego, których niewykonanie zagrożone jest nałożeniem na zobowiązany podmiot kary administracyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO z dnia 3 listopada 2022 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca spółka zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Kolegium nie skorzystało z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Skarżąca kasacyjnie spółka zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku Kolegium - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny NSA jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Powołane w skardze zarzuty kasacyjne zarówno te dotyczące naruszenia procedury, jak i te odnoszące się do uchybienia prawu materialnemu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Jednakże z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy, w której nie tyle mamy do czynienia z wątpliwościami związanymi z przyjętym stanem faktycznym ale z oceną prawną obowiązujących regulacji p.r.d. NSA uznał, iż zasadnym będzie w pierwszej kolejności ustosunkować się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem to od ich prawidłowej wykładni i zastosowania zależy, czy w ogóle w sprawie mogły mieć zastosowanie wskazane w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a.

Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64c od ust. 9 do ust. 13 w zw. z art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 p.r.d. w istocie sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy uzasadniony sprzeciw złożony przez zarządcę drogi publicznej na podstawie art. 64c ust. 10 w zw. z ust. 12 p.r.d. jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji czy od takiego sprzeciwu istnieje możliwość skutecznego złożenia odwołania.

Przed przystąpieniem do oceny powyższego zarzutu wskazać przede wszystkim należy na treść analizowanych przepisów. Stosownie do art. 64c ust. 9 p.r.d., podmiot posiadający zezwolenie kategorii IV, planujący wykonanie przejazdu przez most lub wiadukt po drogach innych niż krajowe pojazdem, którego rzeczywista masa całkowita jest większa od dopuszczalnej, jest obowiązany zawiadomić pisemnie właściwego dla tego mostu lub wiaduktu zarządcę drogi o terminie i trasie planowanego przejazdu, w terminie 7 dni roboczych przed datą planowanego przejazdu, przy czym 7 dzień terminu jest ostatecznym dniem wpływu zawiadomienia do organu. Zarządca drogi w przypadku, o którym mowa w ust. 9, najpóźniej 3 dni przed datą planowanego przejazdu potwierdza przyjęcie zawiadomienia i może określić warunki przejazdu przez most lub wiadukt albo zgłosić uzasadniony sprzeciw (art. 64c ust. 10 p.r.d.). Warunki przejazdu pojazdu nienormatywnego przez most lub wiadukt określa zarządca drogi, ustalając, zależnie od potrzeb, ograniczenia w zakresie ruchu, sposób przejazdu oraz przystosowanie obiektu do przejazdu (art. 64c ust. 11 p.r.d.). Zarządca drogi może zgłosić sprzeciw, o którym mowa w ust. 10, jeżeli stan technicznej sprawności mostu lub wiaduktu, po którym planowany jest przejazd pojazdu nienormatywnego, określony na podstawie przepisów Prawa budowlanego, uniemożliwia wykonanie tego przejazdu (art. 64c ust. 12). Jednocześnie ustawodawca zabronił wykonywania przejazdu przez most lub wiadukt w przypadku zgłoszenia sprzeciwu albo niezgodnie z warunkami przejazdu przez ten obiekt (art. 64c ust. 13 p.r.d.).

Podkreślić należy, że w orzecznictwie jak i literaturze podkreśla się, iż organ może rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji tylko wówczas, gdy wynika ona z przepisów w sposób wyraźny lub dorozumiany (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000 s. 407). Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Jednocześnie podkreśla się, że decyzja administracyjna w sprawie, w której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1981 r. SA 109/81, SAP 1987 nr 8). Decyzja wydana bez podstawy prawnej obarczona jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stwierdzenie, że decyzja wydana jest bez podstawy prawnej następuje wówczas, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 741).

W świetle powyższych zasad przyjąć należy, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5334/16, LEX nr 2283746). Nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 911/11, LEX nr 1225707). Jak wskazał NSA w wyroku z 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2268/18 (LEX nr 2722722), jeżeli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (zgodnie z zasadą wykładni literalnej i restryktywnej przepisów kompetencyjnych). Zważyć bowiem należy, że decyzją organ może rozstrzygnąć jedynie wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika jego umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym.

Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, 9. wyd., Warszawa 2008, Art. 1 Nb 18 s. 14-15 oraz Art. 104, Nb 3, s. 473).

W świetle przytoczonej regulacji art. 64c ust. 9-13 p.r.d. oraz wskazanych powyżej, ukształtowanych przez doktrynę i orzecznictwo zasad wydawania decyzji administracyjnych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej spółki, sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów p.r.d. uznając, że uzasadniony sprzeciw zarządcy drogi co do zawiadomienia o planowanym przejeździe pojazdu normatywnego przez most lub wiadukt po drogach innych niż krajowe pojazdem, którego rzeczywista masa całkowita jest większa od dopuszczalnej, nie ma formy decyzji administracyjnej a w konsekwencji, że od takiego sprzeciwu nie przysługuje odwołanie. Za powyższym przemawia przede wszystkim to, że wskazane przez kasatora przepisy art. 64c ust. 9-13 p.r.d. nie stanowią materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej i nie rozstrzygają żadnej sprawy administracyjnej. Sposób regulacji ustawy Prawo o ruchu drogowym wprost wskazuje sytuację, w których stosowne organy są umocowane do rozstrzygania oznaczonych spraw w drodze decyzji administracyjnych (m.in. art. 64 ust. 1 pkt 1 - uzyskanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, art. 64e ust. 2 – zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, art. 65 w zw. z art. 65b ust. 1 – zezwolenie na przeprowadzenie zawodów lub imprezy z wykorzystaniem drogi, art. 140 aa ust. 1 – nałożenie kary administracyjnej) i wśród nich nie ma wymienionego uzasadnionego sprzeciwu zarządcy drogi wydawanego na podstawie art. 64c ust. 10 w zw. z ust. 12 p.r.d. Wskazać wręcz należy, mając na uwadze konstrukcję art. 64c p.r.d., który reguluje wydawanie zezwoleń kategorii II-IV na przejazd pojazdu normatywnego, że zawiadomienie podmiotu posiadającego zezwolenie kategorii IV o planowanym przejeździe pojazdu przez most lub wiadukt po drogach innych niż krajowe pojazdem, którego rzeczywista masa całkowita jest większa od dopuszczalnej (art. 64c ust. 9 p.r.d.) jest formą realizacji posiadanego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, a zatem sposobem realizacji wydanej uprzednio decyzji administracyjnej.

Jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ruch pojazdów nienormatywnych zgodnie z przepisami p.r.d. jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia odpowiedniej kategorii, a zatem uzyskania decyzji administracyjnej. Aby taki przejazd odbywał się zgodnie z prawem, przewoźnik musi przestrzegać warunków przejazdu określonych w zezwoleniu, a jednym z takich warunków, w przypadku zezwolenia kategorii IV, jest pisemne zawiadomienie właściwego dla tego mostu lub wiaduktu zarządcę drogi o terminie i trasie planowanego przejazdu w odpowiednim terminie. Zarządca drogi z kolei, może albo potwierdzić przyjęcie zawiadomienia (z ewentualnym określeniem warunków przejazdu przez most lub wiadukt) albo zgłosić uzasadniony sprzeciw. Tym samym podejmowane przez zarządcę drogi czynności związane z nadesłanym zawiadomieniem nie wszczynają żadnej nowej sprawy administracyjnej, a jedynie stanowią realizację posiadanego przez określony podmiot zezwolenia kategorii IV – w odniesieniu do wiaduktów lub mostów położonych na drogach innych niż krajowe, w sytuacji gdy rzeczywista masa całkowita pojazdu jest większa od dopuszczalnej na danym moście czy wiadukcie.

Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że wykonywanie przewozu drogowego wbrew zgłoszonemu sprzeciwowi zarządcy drogi zagrożone jest nałożeniem na podmiot kary administracyjnej na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 6 p.r.d., nie może w żadnym zakresie świadczyć, że uzasadniony sprzeciw zarządcy drogi, o którym mowa w art. 64c ust. 10 p.r.d. wydawany jest w formie decyzji administracyjnej. W postępowaniu dotyczącym nałożenia kary administracyjnej fakt wydania przez zarządcę drogi uzasadnionego sprzeciwu będzie elementem ustalanego w sprawie stanu faktycznego i zasadność jego wydania będzie podlegała ocenie organu nakładającego karę.

Powyższej oceny nie może także zmienić podnoszona przez skarżącą spółkę argumentacja, wskazująca, że w istocie treść uzasadnionego sprzeciwu zarządcy drogi z 8 września 2022 r. została sformułowana w taki sposób, że zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej. Jak wskazano powyżej, z samego brzmienia art. 104 § 1 i 2 k.p.a. czy też art. 107 § 1 k.p.a. nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, dlatego też sama merytoryczna treść pisma Wójta Gminy z 8 września 2022 r. nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny, czy w sprawie w ogóle mamy do czynienia z decyzją administracyjną czy też nie.

W świetle powyższych rozważań za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dokonania przez sąd pierwszej instancji błędnej wykładni wskazanych w skardze przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Skutkiem przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny braku zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego, było przyjęcie również nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić bowiem należy, że stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a., kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Konstytutywnym elementem definiującym pojęcie sprawy administracyjnej w świetle powyższego przepisu jest powiązanie z kompetencją danego organu formy prawnej decyzji administracyjnej. Jeżeli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania a w konsekwencji stosowania reguł i zasad uregulowanych w k.p.a. w zakresie prowadzonego postępowania. Skoro żaden z przepisów prawa materialnego nie przewiduje możliwości wydawania przez zarządcę drogi uzasadnionego sprzeciwu na podstawie art. 64c ust. 10 p.r.d. w formie decyzji administracyjnej, do postępowania wywołanego zawiadomieniem podmiotu posiadającego zezwolenie kategorii IV z art. 64c ust. 9 p.r.d. nie stosuje się przepisów k.p.a.

Końcowo, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie art. 122 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Kolegium jak i sąd pierwszej instancji, że sporna sprawa nie może być załatwiona w sposób milczący, wyjaśnić skarżącej spółce należy, że milczące załatwienie sprawy (rozdział 8a działu II k.p.a. - art. 122a i nast. k.p.a.) jest dopuszczalne jedynie wobec sprawy administracyjnej, do rozstrzygania których stosujemy k.p.a. (art. 1 § 1 k.p.a.). Jak wskazano powyżej, zawiadomienie z art. 64c ust. 9 p.r.d. nie wszczęło żadnej sprawy administracyjnej, a zatem sprawa ta nie mogła zostać zakończona w sposób milczący. Dodatkowo wskazać należy, na co słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że milczące załatwienie sprawy jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy przepis szczególny tak stanowi – art. 122a § 1 k.p.a. Żaden z przepisów p.r.d., w szczególności art. 64c ust. 9-12 nie posługuje się sformułowaniem "milczące załatwienie sprawy" czy też "milcząca zgoda", a zatem brak jest regulacji prawnej, wskazującej, że w realiach niniejszej sprawy możemy mieć do czynienia z taką formą zakończenia postępowania jurysdykcyjnego. Zaznaczyć wręcz należy, czego najwyraźniej nie dostrzega skarżąca spółka, że art. 64c ust. 10 p.r.d. wprost wskazuje, że zarządca drogi na obowiązek ustosunkowania się do złożonego zawiadomienie o planowaniu przejazdu przez most lub wiadukt pojazdu nienormatywnego (zarówno w sposób pozytywny bądź negatywny), dlatego też milczenie zarządcy drogi w reakcji na złożone zawiadomienie z art. 64c ust. 9 p.r.d. nie jest załatwieniem sprawy w sposób uwzględniający żądanie podmiotu posiadającego zezwolenie kategorii IV, zaś złożenie uzasadnionego sprzeciwu na podstawie art. 64c ust. 10 p.r.d. nie może być poczytywane jako wydanie decyzji administracyjnej. Powoływanie się w tym zakresie przez skarżącą spółkę na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczących instytucji sprzeciwu uregulowanego w Prawie budowlanym jest całkowicie nieskuteczne, bowiem w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wprost wskazał, że w określonych sytuacjach organ może w drodze decyzji wnieść sprzeciw. Instytucja sprzeciwu w Prawie budowlanym jest klasycznym przykładem o którym mowa w art. 122a § 1 k.p.a., który w niniejszej sprawie, ze wskazanych powyżej względów nie mógł mieć zastosowania.

Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty podniesione w pkt 1-3 skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok nie naruszył wskazanych przepisów k.p.a., bowiem nie miały one zastosowania w kwestionowanym postępowaniu. Jednocześnie wbrew stanowisku skarżącej spółki brak jest podstaw do przyjęcia, że Kolegium wydając zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania, nie działało w graniach i na podstawie przepisów prawa.

Brak jest także podstaw do przejęcia, tak jak oczekiwałaby tego skarżąca spółka, że stwierdzenie przez Kolegium niedopuszczalności odwołania na uzasadniony sprzeciw zarządcy drogi wydany na podstawie art. 64c ust. 10 p.r.d. mógł stanowić naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rangi konstytucyjnej, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego, dwuinstancyjności postępowania czy też prawa do sądu. W tym zakresie wskazać należy, że niewątpliwie prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), jednakże tego prawa skarżąca spółka nie została pozbawiona, bowiem w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę spółki i dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Przyznanie przez sąd pierwszej instancji słuszności stanowiska Kolegium, zgodnie z którym uzasadniony sprzeciw zarządcy drogi wydany na podstawie art. 64c ust. 10 p.r.d. nie jest wydawany w formie decyzji administracyjnej, nie oznacza, że sprzeciw ten nie może być przedmiotem kontroli sądowej w ramach innych postępowań czy też w innym trybie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg nie tylko na decyzje administracyjne, ale również na postanowienia czy też inne akty, czynności (bezczynności), precyzyjnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.